(Ефремов А. А.) («Публично-правовые исследования» (электронный журнал), 2013, N 2)
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. ЕФРЕМОВ
Вводные положения. Актуальность настоящей работы обусловлена объективно существующей потребностью в создании эффективных механизмов взаимодействия публичных субъектов (органов государственной власти и местного самоуправления) и бизнеса для решения масштабных задач экономического развития страны в условиях оттока иностранных инвестиций, возрастания износа основных фондов в первую очередь объектов инфраструктуры. Использование зарубежного опыта, имплементация иностранных моделей и институтов зачастую осуществляется бессистемно, без учета уже действующего законодательства, а также адекватного междисциплинарного научного анализа. За 2011 — 2012 годы произошло активное развитие регионального законодательства о государственно-частном партнерстве. Если до 2009 года такие законы были приняты только в пяти субъектах Российской Федерации, то в 2009 году — еще в 8-ми, в 2010 г. — в 23-х, а в 2011 — 2012 годах в 36 субъектах России были приняты новые либо внесены изменения в действующие законы. В июне 2012 года на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации в целях оценки регулирующего воздействия проекта акта и выявления в нем положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, был опубликован проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве в РФ» <1>, а в ноябре 2012 года — для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <2>. ——————————— <1> Режим доступа: http://www. economy. gov. ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015 (дата обращения: 29.05.2013). <2> Режим доступа: http://www. economy. gov. ru/minec/about/structure/depinvest/doc2012110801 (дата обращения: 29.05.2013).
По данным исследования компании «Эрнст энд Янг» <1>, по мнению 75% опрошенных, необходимо существенное изменение российского законодательства для обеспечения его соответствия современным потребностям проектов государственно-частного партнерства. ——————————— <1> Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год. М., 2012. С. 8.
Список предложений участников опроса весьма обширен: — доработка ФЗ N 115-ФЗ о концессионных соглашениях; — увеличение количества возможных видов государственно-частного партнерства, установленных федеральным законодательством; — поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации для получения возможности отражения в бюджете долгосрочных обязательств по проектам государственно-частного партнерства; — поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации для устранения негативных налоговых последствий применения договорных схем государственно-частного партнерства; — поправки в Земельный кодекс Российской Федерации для устранения неопределенности правового регулирования земельных отношений в рамках проектов государственно-частного партнерства; — внесение изменений в порядок тарифообразования и обеспечение возможности фиксации тарифов в долгосрочном периоде; — разработка специализированного отраслевого законодательства о государственно-частном партнерстве; — нормативно-правовое обеспечение возможности ускорения инициации и подготовки проектов государственно-частного партнерства; — предоставление субъектам Российской Федерации более широких полномочий, позволяющих им самостоятельно регулировать процесс реализации региональных проектов государственно-частного партнерства; — обеспечение возможности использования средств Инвестиционного фонда Российской Федерации на инфраструктурные проекты, реализуемые на основе регионального законодательства о государственно-частном партнерстве; — предоставление федеральных гарантий по защите региональных проектов государственно-частного партнерства от дискриминационных изменений федерального законодательства. Большинство исследований данной тематики осуществляется экономистами <1>, существуют лишь отдельные работы в юридической науке. ——————————— <1> Антонова К. А. Государственно-частное партнерство как фактор социально-экономического развития России: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2012; Каданя (Кеслер) А. Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007.
Монография Н. А. Игнатюк <1> была издана еще в 2009 году, соответственно, в ней не мог быть отражен современный опыт и тенденции правового регулирования. ——————————— <1> Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009.
В последующий период были защищены диссертации на соискание степени кандидата юридических наук А. А. Родина <1>, который рассматривает государственно-частное партнерство в аспекте взаимодействия международного и внутригосударственного права, и И. А. Губанова <2>, который исследует государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства. В науке предпринимательского права следует назвать диссертацию <3> и монографию <4> А. В. Белицкой, которая впервые рассмотрела государственно-частное партнерство в рамках предпринимательского права как вид инвестиционной деятельности. ——————————— <1> Родин А. А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. <2> Губанов И. А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. <3> Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. <4> Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. М., 2012.
Цель настоящей статьи — дать оценку эффективности публично-правового регулирования государственно-частного партнерства на региональном уровне. До настоящего времени в российской юридической науке не было проведено анализа эффективности публично-правового регулирования государственно-частного партнерства, сравнительного анализа принятых законов и норм инвестиционного, бюджетного и законодательства о стратегическом планировании. В этой связи исследовательская гипотеза автора состоит в том, что принятие отдельных, зачастую декларативных законов о государственно-частном партнерстве вне системной взаимосвязи с иным законодательством делает неэффективной практическую реализацию данного института в нашей стране. Проблемы понятийного аппарата: частно-государственное или государственно-частное партнерство? Термин «частно-государственное партнерство» используется в российской экономической и юридической науке в значительно меньшей степени, чем «государственно-частное». Анализ регионального законодательства показал, что термин «частно-государственное партнерство» используется в 1271 нормативном правовом акте субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в то время как «государственно-частное» — в 3776. Характерно, что первый активно употреблялся в стратегиях и программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, принятых в 2006 — 2008 годах, а затем все больше уступает место государственно-частному. Н. А. Игнатюк определяет государственно-частное партнерство как разновидность сотрудничества органов власти и субъектов негосударственного управления <1> и указывает на приоритет именно общего, публичного интереса <2>. ——————————— <1> Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009. С. 33 — 34. <2> Там же. С. 39.
А. Я. Каданя (Кеслер) определяет государственно-частное партнерство как метод предоставления государственных услуг, который объединяет частный и государственный сектор на долгосрочной контрактной основе, закрепляя за каждой стороной определенные обязательства <1>. ——————————— <1> Каданя (Кеслер) А. Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. С. 10.
Она же приводит список основных моделей государственно-частного партнерства, размещенных по возрастанию автономности частного сектора, начиная с модели полного государственного контроля и заканчивая максимально широко автономизирующей частный сектор. В последнем случае объект передается ему в собственность полностью: — государственное обеспечение общественными благами; — контракты на предоставление услуг; — аутсорсинг; — проектирование и конструирование (Design & Construct, D&C;); — продажа и пользование на базе лизинга (Sale & Leaseback, S&L;); — оперативное управление и поддержание в надлежащем состоянии (Operate & Maintain, O&M;); — оперативное управление, поддержание и стратегическое управление (Operate, Maintain & Manage, O&M;&M;); — строительство, передача государству, оперативное управление (Build, Transfer, Operate, BTO); — строительство, оперативное управление, передача государству (Build, Operate, Transfer, BOT); — строительство, пользование на базе лизинга, передача государству (Build, Lease, Transfer, BLT); — строительство, пользование на базе лизинга, передача, поддержка (Build, Lease, Transfer, Maintain, BLTM); — строительство, владение, оперативное управление, уничтожение (Build, Own, Operate, Remove, BOOR); — строительство, владение, оперативное управление, передача (Build, Own, Operate, Transfer, BOOT); — пользование через лизинг, обновление, оперативное управление, передача (Lease, Renovate, Operate, Transfer, LROT); — проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Build, Finance, Operate, DBFO); — проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Construct, Manage, Finance, DCMF); — проектирование, строительство, финансирование, оперативное управление, стратегическое управление (Design, Build, Finance, Operate, Manage, DBFOM); — строительство, владение, оперативное управление (Build, Own, Operate, BOO); — франшиза; — концессия; — совместное предприятие; — партнерство с дополнительными правами (Regeneration Partnership); — полная приватизация (Outright Privatization) <1>. ——————————— <1> Каданя (Кеслер) А. Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. С. 15 — 16.
В научной литературе выделяют также базовые модели государственно-частного партнерства <1>: ——————————— <1> Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13.
Собственность Управление Финансирование
Модель оператора Частная/ Частное Частное государственная
Модель кооперации Частная/ Частное/ Частное/ государственная государственное государственное
Модель концессии Государственная Частное/ Частное/ государственное государственное
Модель договорная Частная/ Частное Частное государственная
Модель лизинга Частная Частное/ Частное/ государственное государственное
А. А. Родин отмечает, что в современном понимании партнерство государства и частного сектора (Public-Private Partnership, PPP) представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и частными партнерами в целях реализации национальных и международных масштабных, общественно значимых проектов и задач, в том числе в сфере экономики <1>. ——————————— <1> Родин А. А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 3.
По мнению А. В. Белицкой, государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государством и частным предпринимательством, которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида инвестиционной деятельности. Государственно-частное партнерство относится к видам инвестиционной деятельности наряду с государственным инвестированием и частным инвестированием, которые выделяются по критерию субъекта инвестирования. Под государственно-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля <1>. ——————————— <1> Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8.
Проведенный анализ 62 законов субъектов Российской Федерации свидетельствует о значительных различиях в определении понятия «государственно-частное партнерство». В этой связи следует положительно оценить проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1>. ——————————— <1> Режим доступа: http://www. economy. gov. ru/minec/about/stmcture/depinvest/doc2012110801 (дата обращения: 29.05.2013).
Федеральный закон предусматривает, что под государственно-частным партнерством в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях понимается сотрудничество между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, с одной стороны, и частными партнерами, с другой стороны, направленное на реализацию целей, установленных в ч. 1 ст. 1 настоящего Федерального закона, осуществляемое на договорной основе на принципах распределения рисков, ответственности, а также имущественного и финансового участия сторон. Кроме того, данный проект предусматривает, что в законах субъектов Российской Федерации, определяющих порядок и условия заключения и реализации соглашений о государственно-частном партнерстве (далее — соглашение), должны быть предусмотрены: 1) порядок раскрытия информации о планируемых к заключению и реализуемых соглашениях; 2) порядок и условия взаимодействия с институтами гражданского общества по проектам государственно-частного партнерства, а также организация общественного контроля за такими проектами; 3) порядок проведения конкурса на право заключения соглашения; 4) существенные условия соглашения; 5) способы обеспечения обязательств сторон по соглашению о государственно-частном партнерстве; 6) требования о целевом использовании объекта соглашения и ответственность за нарушение таких требований; 7) порядок, условия и сроки передачи объекта соглашения для исполнения обязанностей сторон; 8) требования об определении деятельности (перечня работ), осуществляемой с использованием объекта соглашения; 9) механизмы, обеспечивающие гарантированное выполнение сторонами обязательств; 10) порядок осуществления контроля за соблюдением частным партнером условий соглашения; 11) порядок изменения, прекращения, в том числе досрочного, а также в одностороннем порядке, соглашения и его последствия; 12) иные условия, связанные с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений. Законодательство о стратегическом планировании в субъектах Российской Федерации и государственно-частное партнерство. Как уже было отмечено, в стратегиях и программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации достаточно часто используются термины «частно-государственное» и «государственно-частное партнерство». Однако в имеющихся в 12 субъектах Российской Федерации законах о стратегическом планировании (о документах стратегического планирования <1> — Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Алтайский край, Забайкальский край, Пермский край, Приморский край, Амурская, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Калининградская, Ленинградская области) взаимосвязь документов стратегического планирования и проектов государственно-частного партнерства не предусматривается. ——————————— <1> Подробный анализ проблемных вопросов регионального законодательства о стратегическом планировании см.: Ефремов А. А. Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации: проблемы регионального законодательства (на примере Воронежской области) // Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России. Ч. 2. Сб. науч. тр. ИНИОН РАН. М., 2010. С. 194 — 200; Он же. Конституционные принципы и стратегии развития финансового рынка в России // Конституция и доктрины России современным взглядом // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 17 марта 2009 г.). М., 2009. С. 523 — 543; Он же. Федеральные концепции и стратегии развития информационного общества в законодательстве субъектов России // Стендовые доклады X Международной конференции «Право и Интернет», г. Москва, 23 октября 2008 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www. ifap. ru/pi/10/sr02.rtf (дата обращения: 29.05.2013); Он же. Концепция региональной информатизации в законодательстве субъектов России // IX Международная конференция «Право и Интернет». [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www. ifap. ru/pi/09/repl7.rtf (дата обращения: 29.05.2013).
Только в законах трех субъектов Российской Федерации предусматривается необходимость соответствия проектов государственно-частного партнерства документам стратегического планирования. Например, согласно ст. 6 Закона Московской области от 8 июня 2011 года N 80/2011-ОЗ «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве» основанием принятия решения об участии Московской области в проекте, реализуемом на основе государственно-частного партнерства, является соответствие проекта целям и задачам, установленным Стратегией социально-экономического развития Московской области, Генеральным планом развития Московской области, Среднесрочной программой социально-экономического развития Московской области, а также разрабатываемыми в соответствии с ними программами Правительства Московской области. В соответствии с ч. 3 ст. 6 Закона Красноярского края от 1 декабря 2011 года N 13-6633 «Об участии Красноярского края в государственно-частном партнерстве» проект государственно-частного партнерства разрабатывается уполномоченным органом исполнительной власти края в сфере государственно-частного партнерства на основании утвержденных (либо одного из утвержденных) в установленном порядке: 1) программы социально-экономического развития края; 2) документов территориального планирования края и (или) документов территориального планирования муниципальных образований края; 3) долгосрочных и (или) ведомственных целевых программ. Инвестиционное законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство о государственно-частном партнерстве. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации действуют законы об инвестиционной деятельности и ее стимулировании, инвестициях, инвестиционной политике. Данные законы определяют понятийный аппарат, систему гарантий и мер государственной поддержки частных инвесторов, механизм отбора и оценки эффективности реализации отдельных инвестиционных проектов. Только в девяти законах субъектов Российской Федерации об инвестиционной деятельности (Республика Марий Эл, Краснодарский и Хабаровский края, Вологодская, Кировская, Московская, Челябинская и Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ) предусмотрены нормы и институты, связанные с государственно-частным партнерством. Разобщенность инвестиционного законодательства и законодательства о государственно-частном партнерстве приводит и к дублированию управления в данной сфере. Например, в девяти субъектах Российской Федерации созданы различные координационные и межведомственные советы и центры по государственно-частному партнерству (Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Курганская, Новгородская, Ярославская области). При этом, например, в Воронежской и Ярославской областях они были созданы еще до принятия региональных законов о государственно-частном партнерстве. Одновременно практически во всех субъектах Российской Федерации действуют различные координационные, консультативные и экспертные советы по инвестиционной деятельности, созданные как в соответствии с региональными инвестиционными законами <1>, так и без такового <2>. ——————————— <1> Например, Указ Президента Республики Бурятия от 8 декабря 2009 года N 381 «О Совете при Главе Республики Бурятия по инвестиционной деятельности». <2> Например, распоряжение Губернатора Калужской области от 9 октября 2012 года N 105-р «О создании инвестиционного совета при Губернаторе Калужской области».
В этой связи целесообразна кодификация (или консолидация) инвестиционного законодательства и отдельных законов о государственно-частном партнерстве, что позволит использовать единый понятийный аппарат, систему гарантий, механизмы государственной поддержки, в том числе единые критерии и порядок отбора проектов, а также оценку их экономической и социальной эффективности. Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации и проекты государственно-частного партнерства. Нормативная взаимосвязь с бюджетным законодательством определяется очень редко. Бюджетный кодекс Российской Федерации упоминается только в пяти Законах из 62 (что составляет 8%): — Закон Республики Хакасия от 12 мая 2011 года N 42-ЗРХ «Об участии Республики Хакасия в государственно-частных партнерствах»; — Закон Архангельской области от 30 сентября 2011 года N 332-24-ОЗ «Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства»; — Закон Кировской области от 4 июня 2010 года N 529-ЗО «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства»; — Закон Пензенской области от 30 июня 2009 года N 1755-ЗПО «Об инвестициях и государственно-частном партнерстве в Пензенской области»; — Закон Псковской области от 9 декабря 2011 года N 1119-ОЗ «Об участии Псковской области в государственно-частном партнерстве». Проведенный анализ 83 законов субъектов Российской Федерации о бюджете на 2012 год показал, что финансирование расходов, связанных с проектами государственно-частного партнерства, предусматривается только в 11 из них (что составляет 13,2% от общего числа субъектов Российской Федерации или 17,7% от тех субъектов Российской Федерации, в которых приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве). Это такие субъекты, как Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Республика Саха (Якутия), Алтайский край, Камчатский край, Кировская область, Оренбургская область, Пензенская область, Ростовская область, Тульская область. Данный показатель является наиболее ярким по характеристике практической реализации и эффективности всего массива законодательства о государственно-частном партнерстве. Информационная прозрачность в сфере государственно-частного партнерства. В научных исследованиях по государственно-частному партнерству вопросам информационной прозрачности (открытости, транспарентности) <1> отводится важное место. Н. А. Игнатюк выделяет принцип прозрачности <2>, И. Г. Левин определяет разработку единых стандартов коммуникации как элемент стратегии внедрения государственно-частного партнерства <3>. По его мнению, основной преградой повсеместному применению государственно-частного партнерства на практике является дефицит информации и следующее из этого обстоятельства наличие предубеждений относительно использования механизмов государственно-частного партнерства. ——————————— <1> В целях данного исследования все три указанных термина рассматриваются как равнозначные. <2> Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 74 — 76. <3> Левин И. Г. Поддержка государственно-частного партнерства — как это работает в Германии. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www. lexpro. ru/opinions/view/893 (дата обращения: 29.05.2013).
К. А. Антонова относит непрозрачность процедур к основным факторам, препятствующим развитию государственно-частного партнерства в России <1>. Важность прозрачности отмечается и в других работах <2>. ——————————— <1> Антонова К. А. Государственно-частное партнерство как фактор социально-экономического развития России: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2012. С. 17 — 18. <2> Каданя (Кеслер) А. Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. С. 23.
Автором уже проводился анализ информационного обеспечения инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Ефремов А. А. Государственная поддержка информационной инфраструктуры инвестиционной деятельности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 15: Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы современного развития. Воронеж, 2003. С. 103 — 107; Он же. Информационное обеспечение иностранных инвестиций в Российской Федерации: международно-правовые аспекты // Международно-правовые чтения. Вып. 1. Воронеж, 2003. С. 213 — 220.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не содержит специальных норм о государственно-частном партнерстве. Вместе с тем прозрачность отношений в сфере государственно-частного партнерства основывается на его взаимосвязи с институтами бюджетного процесса, государственных закупок, а также противодействия коррупции. Например, согласно ст. 9 Конвенции ООН против коррупции 2003 года («Публичные закупки и управление публичными финансами»): 1. Каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции. Такие системы, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее: а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок; б) установление заблаговременно условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование; в) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур; г) эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту; д) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке. 2. Каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, надлежащие меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами. Такие меры охватывают, среди прочего, следующее: а) процедуры утверждения национального бюджета; б) своевременное представление отчетов о поступлениях и расходах; в) систему стандартов бухгалтерского учета и аудита и связанного с этим надзора; г) эффективные и действенные системы управления рисками и внутреннего контроля; д) в надлежащих случаях, корректировку при несоблюдении требований, установленных в настоящем пункте. Руководство для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции <1> предусматривает также, что: ——————————— <1> Руководство для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Нью-Йорк, 2007.
— введение этих мер может потребовать принятия поправок, нового законодательства или правил, в зависимости от существующей правовой системы каждого государства-участника; — государства-участники вправе регулировать и другие вопросы. Вышеуказанный перечень включает в себя лишь тот минимум, который требуется в соответствии с Конвенцией. В то же время в примечаниях для толкования указано, что «ничто в пункте 1 не должно толковаться как препятствующее любому государству-участнику принимать любые меры или воздерживаться от раскрытия любой информации, если оно считает это необходимым для защиты своих жизненно важных интересов, связанных с национальной безопасностью» (A/58/422/Add. l, пункт 13). Для раскрытия сущности и содержания принципа прозрачности в сфере бюджетных отношений и государственных закупок проанализированы 37 решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, из которых три постановления содержат правовые позиции по реализации принципа прозрачности. В частности: — «как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 3 (части 1 и 2), 24 (часть 2), 32 (часть 1), финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой д еятельностью государства в лице его органов» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия); — «предопределяя лишь общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации не предусматривает непосредственно какой-либо конкретный вариант размещения бюджетных средств, что, обусловливая определенную свободу усмотрения федерального законодателя при осуществлении финансового регулирования, вместе с тем обязывает его к созданию юридических механизмов поддержания правопорядка в этой сфере, включая установление единых подходов в отношении целевого использования бюджетных средств, в том числе с точки зрения их сохранности, а также открытости, прозрачности и эффективности расходования в соответствии с общегосударственными целями» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 20-П по делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и статьи 116 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации). Бюджетный кодекс Российской Федерации среди принципов бюджетной системы РФ (ст. 28) указывает принцип прозрачности (открытости), который конкретизируется в ст. 36 «Принцип прозрачности (открытости)» означает: — обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; — обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); — стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Проведенный сравнительный анализ указанных норм с нормами Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» показал сужение сферы раскрываемой информации по сравнению с нормами бюджетного права, т. к. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает размещение на сайтах только (ст. 13): — информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; — сведений об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств. Сравнительный анализ региональных законов о государственно-частном партнерстве выявил низкий уровень обеспечения прозрачности — нормы о публикации информации, связанной с государственно-частным партнерством, на официальных сайтах органов власти предусматриваются только в 13 из 62 законов, что составляет 20,96%. При этом предусматривается публикация на официальных сайтах: 1) извещений или сообщений о проведении конкурсов на право заключения соглашений (Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2011 года N 78-оз «Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах», Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 года N 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия», Закон Орловской области от 12 октября 2011 года N 1277-ОЗ «Об участии Орловской области в государственно-частных партнерствах»); 2) сообщений о заключении соглашений или самих соглашений (Закон Кабардино-Балкарской Республики от 25 февраля 2010 года N 15-РЗ «О государственно-частном партнерстве Кабардино-Балкарской Республики», Закон Орловской области от 12 октября 2011 года N 1277-ОЗ «Об участии Орловской области в государственно-частных партнерствах», Закон Алтайского края от 11 мая 2011 года N 55-ЗС «Об участии Алтайского края в государственно-частном партнерстве»); 3) сообщений о принятом решении о заключении соглашения и реестра соглашений о государственно-частном партнерстве (Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 года N 50-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан»); 4) программы проектов государственно-частного партнерства (Областной закон Новгородской области от 5 мая 2011 года N 973-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Новгородской области»); 5) перечня проектных предложений, подлежащих разработке на основе государственно-частного партнерства (Закон Оренбургской области от 24 августа 2012 года N 1041/308-V-ОЗ «Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве»). Для оценки эффективности реализации прозрачности в сфере государственно-частного партнерства проведен контент-анализ официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (администраций и правительств) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере экономического развития, инвестиций, государственно-частного партнерства в Центральном и Приволжском федеральных округах. Анализ проводился по следующим критериям и показал следующие результаты:
N Наименование критерия ЦФО ПФО
1 Наличие ссылки на раздел по 5,5% 0% государственно-частному партнерству на главной странице сайта
2 Наличие ссылки на раздел по инвестиционной 33,3% 28,6% деятельности на главной странице сайта
3 Наличие раздела по 16,7% 14,3% государственно-частному партнерству на сайте
4 Наличие ссылки на раздел по 27,8% 28,6% государственно-частному партнерству на странице (сайте) исполнительного органа государственной власти в сфере экономического развития
5 Наличие нормативно-правовых актов по 50% 71,4% государственно-частному партнерству на сайте
6 Информация о реализуемых проектах 55,5% 42,8% государственно-частного партнерства
В результате предложен Индекс информационной прозрачности государственно-частного партнерства, который составляет для Центрального и Приволжского федеральных округов соответственно 1,88 и 1,85 (при максимально возможном — 6). Оценка регулирующего воздействия и общественная экспертиза в сфере государственно-частного партнерства. В настоящее время в России активно формируется институт оценки регулирующего воздействия. Комплекс мер по развитию данного института на региональном и муниципальном уровне предусматривается в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». По состоянию на 15 октября 2012 года в 23 субъектах Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты по оценке регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия упоминается в текстах: — программ субъектов Российской Федерации по снижению административных барьеров, развитию конкуренции, инвестиционной деятельности (Республика Алтай, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Красноярский край, Архангельская область, Вологодская область, Ивановская область, Калининградская область, Курская область, Липецкая область, Мурманская область, Новгородская область, Новосибирская область, Томская область); — нормативных правовых актов по разработке и утверждению административных регламентов и оказанию государственных и муниципальных услуг (Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Северная Осетия, Камчатский край, Хабаровский край, Воронежская область, Новосибирская область, Орловская область, Рязанская область, Самарская область, Сахалинская область, Ульяновская область, Челябинская область, Забайкальский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа). При этом применение данного института к нормативным правовым актам в сфере инвестиционных отношений предусматривается только в семи субъектах Российской Федерации (Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Вологодская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская и Ульяновская области). В этой связи востребован европейский опыт оценки регулирующего воздействия как регулирования, так и проектов государственно-частного партнерства <1>. ——————————— <1> Nijkamp P., Burch M. V.D., Vindigni G. A. Comparative Institutional Evaluation of Public-Private Partnerships in Dutch Urban Land-use and Revitalisation Projects // Urban Studies. 2002. Vol. 3. No. 1. P. 1865 — 1880; Lund-Thomsen P. Assessing the Impact of Public-Private Partnerships in the Global South. Switzerland, 2007. 32 p.
Следует отметить, что проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1> предусматривает, что проекты законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, включая внесение изменений в указанные проекты законов, подлежат обязательному общественному обсуждению в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. ——————————— <1> Режим доступа: http://www. economy. gov. ru/minec/about/structure/depinvest/doc2012110801 (дата обращения: 29.05.2013).
Оценка экономической эффективности проектов государственно-частного партнерства. Нормы об оценке эффективности предусматриваются в 12 из 62 законов субъектов РФ (что составляет 19,3%), при этом значительная их часть содержит отсылочные нормы. Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2011 года N 78-оз «Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах» предусматривает, что Правительство Ленинградской области разрабатывает методику оценки эффективности имущественного и (или) финансового участия Ленинградской области в государственно-частных партнерствах. Согласно п. 6 ст. 5 Закона Республики Башкортостан от 30 мая 2011 года N 398-з «Об участии Республики Башкортостан в государственно-частном партнерстве» эффективность использования средств бюджета Республики Башкортостан в рамках соглашения государственно-частного партнерства должна быть обоснована при принятии Правительством Республики Башкортостан решения о проведении конкурса на выбор частного партнера. Методика оценки эффективности использования бюджетных средств в государственно-частном партнерстве разрабатывается и утверждается Правительством Республики Башкортостан. Согласно ч. 2 ст. 15 Закона Архангельской области от 30 сентября 2011 года N 332-24-ОЗ «Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства» в случае предоставления частному партнеру средств областного бюджета для осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением, исполнительный орган государственной власти Архангельской области, осуществляющий контроль за целевым и эффективным использованием средств областного бюджета, определяется постановлением Правительства Архангельской области. Согласно ч. 2 ст. 9 Закона Волгоградской области от 29 ноября 2011 года N 2257-ОД «Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве» проект государственно-частного партнерства должен содержать оценку социально-экономической эффективности реализации проекта. Согласно ч. 6 ст. 5 Закона Калининградской области от 30 декабря 2010 года N 536 «Об участии Калининградской области в проектах государственно-частного партнерства» принятие решения об имущественном или финансовом участии Калининградской области в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве осуществляется Правительством Калининградской области на основании разработанных и утвержденных им методик оценки эффективности участия областного бюджета в проектах государственно-частного партнерства с учетом соблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, владения, пользования и распоряжения государственным имуществом. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона Мурманской области от 27 декабря 2010 года N 1311-01-ЗМО «Об участии Мурманской области в государственно-частных партнерствах» Правительство Мурманской области утверждает методику оценки эффективности имущественного и (или) финансового участия Мурманской области в государственно-частных партнерствах. Согласно ст. 7 Закона Оренбургской области от 24 августа 2012 года N 1041/308-V-ОЗ «Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве» Правительство Оренбургской области разрабатывает методику оценки эффективности участия Оренбургской области в государственно-частном партнерстве. В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона Самарской области от 2 июля 2010 года N 72-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах» оценка эффективности использования средств бюджета Самарской области в рамках проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, осуществляется в соответствии с методикой оценки эффективности использования средств областного бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной министерством экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области. Социальный аудит и оценка социальной эффективности проектов государственно-частного партнерства. Данные нормы практически отсутствуют в региональных законах о государственно-частном партнерстве. Согласно ч. 2 ст. 9 Закона Волгоградской области от 29 ноября 2011 года N 2257-ОД «Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве» проект государственно-частного партнерства должен содержать оценку социально-экономической эффективности реализации проекта. Данный вопрос требует привлечения современных исследований по социальному аудиту в социологической науке <1> и разработку на их основе критериев социальной эффективности как проектов государственно-частного партнерства, так и инвестиционных проектов в целом. ——————————— <1> Позднякова Е. В. Социальный аудит региональных программ в сфере государственной молодежной политики: Автореф. дис. … канд. социол. наук. Екатеринбург, 2011.
Заключение. В ходе исследования были использованы как качественные методы (сравнительно-правовой), так и социологический метод контент-анализа, а также статистическое обобщение его результатов. Применение указанной методологии позволило обосновать следующие выводы. Выявлено отсутствие системной взаимосвязи между региональным инвестиционным законодательством и законодательством о государственно-частном партнерстве. Только в девяти законах субъектов Российской Федерации об инвестиционной деятельности предусмотрены нормы и институты, связанные с государственно-частным партнерством. В этой связи обоснованно предложение о кодификации (или консолидации) инвестиционного законодательства и отдельных законов о государственно-частном партнерстве, что позволит использовать единый понятийный аппарат, систему гарантий, механизмы государственной поддержки, в том числе единые критерии и порядок отбора проектов, а также оценку их экономической и социальной эффективности. Несмотря на частное использование в стратегиях и программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации терминов «частно-государственное» и «государственно-частное партнерство», в действующих в 12 субъектах Российской Федерации законах о стратегическом планировании (о документах стратегического планирования) не предусматривается взаимосвязь документов стратегического планирования и проектов государственно-частного партнерства. Только в законах трех субъектов Российской Федерации (что составляет 4,8%) предусматривается необходимость соответствия проектов государственно-частного партнерства документам стратегического планирования. Проведенный анализ 83 законов субъектов Российской Федерации о бюджете на 2012 год показал, что финансирование расходов, связанных с проектами государственно-частного партнерства, предусматривается только в 11 из них (что составляет 13,2% от общего числа субъектов Российской Федерации или 17,7% от тех субъектов Российской Федерации, в которых приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве). В этой связи является целесообразным обеспечение системной взаимосвязи разработки проектов государственно-частного партнерства, бюджетного процесса и стратегического планирования на региональном уровне. Оценка актов регионального законодательства о государственно-частном партнерстве выявила низкий уровень обеспечения прозрачности — нормы о публикации информации, связанной с государственно-частным партнерством, на официальных сайтах органов власти предусматриваются только в 13 из 62 законов, что составляет 20,96%. Предложен индекс информационной прозрачности государственно-частного партнерства, который составляет для Центрального и Приволжского федеральных округов соответственно 1,88 и 1,85 (при максимально возможном — 6). Нормы об оценке эффективности предусматриваются в 12 из 62 законов субъектов Российской Федерации (что составляет 19,3%), при этом значительная их часть содержит отсылочные нормы к подзаконным актам, которые в большей части субъектов Российской Федерации не приняты. Ключевыми элементами обеспечения эффективности должны быть не только ее оценка органами власти, но и широкое внедрение оценки регулирующего воздействия как нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства и инвестиционной деятельности в целом, так и конкретных проектов, а также их предварительная и последующая общественная экспертиза. Реализация разработанного комплекса предложений позволит повысить качество правового регулирования государственно-частного партнерства на уровне субъектов Российской Федерации, что благотворным образом скажется на инвестиционном климате и привлекательности данного института для частных партнеров (инвесторов).
