Гончарова Наталья Михайловна, адвокат Адвокатской палаты Воронежской области, соискатель кафедры конституционного права России и зарубежных стран.
В статье рассмотрены актуальные вопросы, связанные с принятием Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», проанализированы системы бесплатной юридической помощи, модели ее организации, роль государства и его субъектов в организации указанной помощи.
The russian model of the organization of rendering of free legal aid
N. M. Goncharova
The article considers the topical problem connected to the adoption of the Federal Law «On free legal aid in the Russian Federation», analyzing the system of free legal aid, models of its organization, the role of the state and the subject of the state in the organization of this assistance.
Key words: the qualified legal aid, free legal aid, subjects.
Регулирование права на квалифицированную юридическую помощь в Конституции Российской Федерации свидетельствует об общегосударственном значении указанного права и создает правовую основу для обеспечения единого федерального стандарта оказания юридической помощи.
Согласно Конституции Российской Федерации, отдельные конституционные права и обязанности касаются только граждан России (избирательное право, обязанности военной службы). В статье 48 Конституции РФ [2] используется понятие «каждый», поэтому право на квалифицированную юридическую помощь распространяется на всех без исключения лиц — граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 55) право на квалифицированную юридическую помощь не подлежит ограничению ни при каких условиях, включая и чрезвычайное положение.
Статья 48 Конституции РФ предоставляет каждому право на получение квалифицированной юридической помощи; в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
Жители России испытывают острую потребность в юридических знаниях. Мошеннические пирамиды, массовый обман и нарушения прав граждан при купле-продаже квартир в середине 1990-х гг. имели общую причину — юридическую неподготовленность населения и отсутствие гарантий получения высококвалифицированной юридической помощи. Однако современная правовая система в условиях процессов глобализации, бурного развития экономических отношений и отношений собственности настолько усложнилась, что даже наличие юридического образования порой не гарантирует защиты своих прав.
Очевидно, без обеспечения права на квалифицированную юридическую помощь в условиях непрерывного реформирования законодательства вряд ли возможна эффективная защита всех иных гражданских прав и свобод.
Существенная потребность в квалифицированной юридической помощи возникает в уголовном судопроизводстве. Лишение обвиняемого права на защиту является грубым нарушением уголовно-процессуального закона, что влечет возвращение дела на дополнительное расследование, отмену приговора и принятие иного решения. Как подчеркнул Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», при нарушении конституционного права пользоваться помощью адвоката (защитника) «все показания задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого и результаты следственных действий, проведенных с их участием, должны рассматриваться судом как доказательства, полученные с нарушением закона» [6].
15 января 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон) [3]. Закон предполагает установление основных гарантий прав граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а также организационно-правовых основ формирования систем бесплатной юридической помощи. Таких систем предполагается две: государственная и негосударственная. К субъектам оказания юридической помощи в рамках государственной системы Закон относит федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; государственные внебюджетные фонды; государственные юридические бюро [3]. Также правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи могут наделяться адвокаты и нотариусы.
К участникам негосударственной системы бесплатной юридической помощи отнесены юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи.
В целом можно говорить о том, что принятым Законом заложена российская модель бесплатной юридической помощи.
На сегодняшний день в законодательстве представлен достаточно широкий перечень нормативных актов, закрепляющих право на бесплатную юридическую помощь отдельным категориям граждан (УПК РФ от 18 декабря 2001 г. (ст. 16) [18], Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст. 10) [5], Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» (ст. 22) [10], Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ст. 8) [13], Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ст. 26) [11], Федеральный закон от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 12) [8], Закон РФ от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ст. 7) [7], Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. «О социальных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу в воинских формированиях Российской Федерации, дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Киргизской Республики, а также лицам, работающим в этих формированиях» (ст. 3) [9]).
Бесплатная юридическая помощь, безусловно, предполагает организацию ее оказания с использованием государственных и частных ресурсов, что в целом нашло отражение и в нормах Закона о БЮП.
К примеру, государственные юридические бюро оказывают все предусмотренные законом виды бесплатной юридической помощи и могут быть только юридическими лицами, созданными в форме казенных учреждений субъектов РФ (п. п. 3 и 4 ст. 17 Закона) [3].
Однако квалификация сотрудников юридических бюро Законом недостаточно регламентирована, т. к. единственным квалификационным требованием для сотрудника такого учреждения, нашедшим закрепление в Законе, является наличие высшего юридического образования. Впрочем, и ранее (т. е. еще до принятия Закона о БЮП) высказывались сомнения относительно квалифицированности оказываемой юридической помощи, поскольку, за исключением высшего юридического образования, каких-либо требований к сотрудникам госбюро не предъявляется [15].
Кроме того, возникают и организационные проблемы в системе оказания бесплатной юридической помощи. Для их устранения специалисты предлагают некоторые коррективы в использовании финансовых ресурсов: от перераспределения видовой нагрузки юридической помощи более сложного характера в пользу адвокатуры до выступления юридических бюро в качестве государственных агентов этих денежных средств. В связи с этим в известной степени можно поддержать точку зрения Ю. С. Пилипенко, полагающего возможным для госбюро выступать в системе финансирования бесплатной юридической помощи в качестве первичных получателей средств, выделяемых из федерального бюджета, и организаторами оказания правовой помощи, привлекая к этой работе адвокатов. Одновременно выделяя частично денежные средства на организацию бесплатной адвокатуры, госбюро могли бы выполнять контрольно-надзорные функции [14, с. 6 — 13].
В частности, госбюро могут учреждаться для выявления малоимущих, проверки обоснованности обращений граждан, заключения соответствующих соглашений с адвокатами, проверки исполнения адвокатами соглашений, ведения статистики, контроля за своевременной и полноценной компенсацией адвокатам расходов и других организационных и контрольно-надзорных функций [16].
Исходя из анализа принятого Закона, можно сделать вывод, что Закон заложил основы для формирования российской модели бесплатной юридической помощи, однако многое отдано на усмотрение субъектов Российской Федерации.
Исторически первыми возникли и развивались модель judicare и модель staff lawyers (штатных юристов) [1, с. 9]. В рамках модели judicare бесплатную юридическую помощь оказывают адвокаты и частнопрактикующие юристы, которым государство в дальнейшем компенсирует затраты, связанные с оказанием юридической помощи.
Возможно, заложенная в Законе вариативность при определении основных действующих участников государственной системы бесплатной юридической помощи положительно повлияет на эффективность этой системы, поскольку в таком случае у субъектов Российской Федерации есть возможность учитывать существующие на их территории условия (плотность населения, экономическая развитость, географическое расположение населенных пунктов и т. д.).
Субъекты Российской Федерации должны решить, каким образом они будут участвовать в создаваемой модели. Именно на усмотрение региональных властей отнесено решение вопроса о том, какие функции возьмет на себя государство: будет ли это лишь функция организатора в создаваемой системе, либо организационные функции будут совмещаться с функциями по оказанию юридической помощи.
Если рассматривать этот вопрос с точки зрения моделей оказания юридической помощи, то в модели judicare государство выполняет организационную функцию, осуществляя финансирование и контроль за оказанием бесплатной юридической помощи частнопрактикующими юристами. Осуществление указанных функций может возлагаться как на уже созданный орган, так и на вновь образуемое учреждение. В модели staff lawyers государство берет на себя еще и функции оказания юридической помощи, для чего создает специальные пункты оказания юридической помощи (в российских условиях таким пунктом является государственное юридическое бюро). В смешанной модели оказания юридической помощи государству в лице уполномоченного органа (учреждения) необходимо помимо прочего выполнять функцию координации деятельности государственных и частнопрактикующих юристов.
При оказании бесплатной юридической помощи лишь сотрудниками государственного юридического бюро будет реализована модель штатных юристов, поскольку государственные юридические бюро будут являться казенными учреждениями субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 17 Закона). Если региональные власти посчитают наиболее эффективным оказывать юридическую помощь с привлечением лишь адвокатского сообщества, то можно говорить о том, что в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи будет реализована модель judicare. При сочетании усилий тех и других закладывается смешанная модель. Как верно отмечает английский исследователь Р. Смит относительно моделей бесплатной юридической помощи, «нет единственно правильного ответа — есть только модели, оптимально приспособленные к конкретным специфическим условиям» [19]. Принятый Закон устанавливает единый для всей страны перечень необходимых документов, подтверждающих право на получение бесплатной юридической помощи. Однако на усмотрение субъектов Российской Федерации отданы другие немаловажные вопросы, и оперативность в их решении сыграет огромную роль в создании эффективной системы бесплатной юридической помощи. Так, в соответствии с Законом органы исполнительной власти субъектов РФ вправе самостоятельно решать: учреждать ли им государственные юридические бюро или же привлекать для оказания бесплатной юридической помощи адвокатов. Они же призваны определять размер и порядок оплаты труда адвокатов и компенсации их расходов на оказание бесплатной юридической помощи.
Закон предоставляет субъектам РФ право принимать собственные законы, устанавливающие дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи путем расширения перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, а также дополнения перечня случаев оказания такой помощи. Федеральный закон о бесплатной юридической помощи заложил лишь минимальные стандарты оказания такой помощи — большая часть правоотношений должна быть урегулирована региональными законами.
Вышесказанное отражает положительную динамику в развитии института оказания бесплатной юридической помощи как в каждом конкретном случае, так и в отдельно взятых регионах.
17 октября 2012 г. в Воронежской области принят Закон N 117-ОЗ «О бесплатной юридической помощи на территории Воронежской области» (далее — Закон Воронежской области) [4]. Фактически в Воронежской области избрана смешанная модель оказания бесплатной юридической помощи. Субъект Российской Федерации (Воронежская область) в лице уполномоченного органа выполняет функцию координации деятельности субъектов оказания юридической помощи, а также осуществляет оказание бесплатной юридической помощи силами исполнительных органов государственной власти Воронежской области и подведомственных им учреждений, а также государственных юридических бюро (в случае их учреждения).
Говоря об истории развития законодательства о бесплатной юридической помощи в Воронежской области, стоит отметить, что с 22 декабря 2005 г. и до момента принятия нового закона о бесплатной юридической помощи в Воронеже действовал Закон «Об оказании юридической помощи на территории Воронежской области бесплатно» [12].
Новый Закон Воронежской области [4] существенно расширил и дополнил перечень лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. К ним отнесены:
— беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, по вопросам, связанным с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы, назначением и выплатой пособий;
— лица, освобожденные из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения — по вопросам трудоустройства.
Что касается первой категории, то законодатель обоснованно добавил данную категорию субъектов, хотя и не конкретизировал: какие конкретно виды помощи может получить указанная категория субъектов.
Однако непонятно, какой вид юридической помощи по вопросам трудоустройства могут оказать соответствующие субъекты лицам, освобожденным из мест лишения свободы. К примеру, неясно, то ли эта помощь должна быть связана с трудоустройством освобожденного, с поиском места работы, то ли с вопросами, связанными с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу и прочими подобными вопросами. Так, адвокат не может и не должен выполнять функции службы занятости.
Полагаю, что данная норма нежизнеспособна ввиду того, что процесс трудоустройства занимает определенное время в связи с необходимостью подбора работы, прохождения медицинского обследования, прохождения установленного испытания при приеме на работу (которое в соответствии с нормами трудового законодательства может устанавливаться продолжительностью до трех месяцев [17]) и прочего, а право на получение бесплатной юридической помощи для данной категории граждан возможно реализовать лишь в течение двух месяцев со дня освобождения из мест лишения свободы. Данную норму следовало бы конкретизировать, детально указав перечень видов юридической помощи, а также установить возможность воспользоваться указанной льготой в течение шести месяцев после освобождения при первом трудоустройстве.
Полагаю, что указанную норму Закона необходимо изложить следующим образом: «бесплатная юридическая помощь на территории Воронежской области оказывается:
— лицам, освобожденным из мест лишения свободы, в течение шести месяцев со дня освобождения — по вопросам, связанным с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы».
В заключение отмечу, что принятие Федерального закона о бесплатной юридической помощи в РФ является большим шагом вперед к устранению правового нигилизма и формированию правового государства, реализации конституционных прав граждан на ее получение.
Принятие в Воронежской области Закона о бесплатной юридической помощи отражает положительную динамику в развитии системы бесплатной юридической помощи в субъекте Российской Федерации.
Литература
1. Гибенс С. Методы изучения систем бесплатной юридической помощи: пример Бельгии // Бесплатная юридическая помощь: модели взаимодействия государства и гражданского общества (зарубеж. и рос. опыт): Сб. докл. М., 2011.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. Законов о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. N 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек.; 2008. 31 дек.
3. Федеральный закон от 21.11.2011 N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6725; 2013. N 27. Ст. 3459.
4. Закон Воронеж. обл. от 17 окт. 2012 г. N 117-ОЗ «О бесплатной юридической помощи на территории Воронежской области» // Собрание законодательства Воронежской области. 2012. N 29. Ст. 947.
5. Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 25.11.2013) // СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (ред. от 16 апр. 2013 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
7. Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ред. от 21 нояб. 2011 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ред. от 21 нояб. 2011 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 30.12.2006 N 284-ФЗ «О социальных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу в воинских формированиях Российской Федерации, дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Киргизской Республики, а также лицам, работающим в этих формированиях» (ред. от 8 нояб. 2011 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
10. Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 30 дек. 2012 г., с изм. от 5 июня 2013 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
11. Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ред. от 21 нояб. 2011 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
12. Закон Воронеж. обл. от 15 дек. 2005 г. N 85-ОЗ «Об оказании юридической помощи на территории Воронежской области бесплатно» (ред. от 12 мая 2009 г.) // Коммуна. 2005. 24 дек.; Молодой коммунар. 2009. 14 мая; Молодой коммунар. 2009. 16 мая.
13. Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 7 мая 2013 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
14. Пилипенко Ю. С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество: Сб. материалов III Всерос. конф. / Отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко. М., 2006.
15. Плетень А. С. Опыт субъектов Российской Федерации в области оказания бесплатной юридической помощи гражданам // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 12.
16. Плетень А. С. Реализация конституционного права граждан на получение юридической помощи бесплатно посредством обращения в государственные юридические бюро // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7.
17. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. N 197-ФЗ (ред. от 3 дек. 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
18. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 18 дек. 2001 г. N 174-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
19. Smith R. Legal aid: models of organization. URL: http://legalaidreform. org/resources (дата обращения: 17.01.2012).
