Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Прокурорский надзор играет важную роль в защите конституционных прав граждан в различных сферах общественной жизни. Увеличение числа нормативных актов, изменения федерального законодательства, активная реализация права законодательной инициативы субъектами РФ, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, а также большое количество выявляемых правонарушений требует активизации надзорной функции прокуратуры, повышения качества проверок и эффективности мер прокурорского реагирования.
Специфические документы
Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что органы прокуратуры осуществляют надзорную деятельность в целях выявления и пресечения нарушений законности. Иными словами, прокурор обязан не только выявить нарушение нормативно-правовых актов, но и принять меры к его устранению, восстановлению нарушенных прав и интересов, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и недопущению впредь подобных нарушений.
Данный Закон регламентирует и деятельность органов прокуратуры при проведении надзорных проверок. Из смысла ст. ст. 22, 27, 30 и 33 следует, что прокурор, реализуя свои полномочия, в случае обнаружения нарушений законности обязан на них реагировать предусмотренными законом способами и принимать необходимые меры. Однако Закон N 2202-1 не содержит понятий «меры прокурорского реагирования» и «акты прокурорского реагирования». В нем лишь определены составляемые компетентными должностными лицами органов прокуратуры документы, являющиеся мерой реагирования на нарушения действующего законодательства:
— протест прокурора (ст. 23),
— представление прокурора (ст. 24),
— постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25).
Это специфические правовые акты, выносимые только прокурорами и их заместителями в порядке реализации своих полномочий и обязательные для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они адресованы.
В соответствии с ч. 4 ст. 27 Закона N 2202-1 в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Предложение и протест
Согласно ст. 9 Закона N 2202-1 прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, данная статья определяет взаимодействие органов прокуратуры и законодательных (представительных) органов в форме обращения к ним прокуроров с предложением.
Форма данного предложения законодательно не определена, кроме того, из смысла указанной нормы Закона невозможно установить, является ли данное предложение актом и (или) мерой прокурорского реагирования. К сожалению, действующие в этой сфере ведомственные акты не регулируют порядок и процедуру внесения данного предложения.
На наш взгляд, положения рассматриваемой статьи не согласуются с принципами и механизмом надзорной деятельности органов российской прокуратуры. Прокурор, осуществляя проверку нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего должен определить, законны они или нет. В данном случае приоритет имеют требования ст. 22 Закона N 2202-1, в соответствии с которой прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты.
Положения ст. 9, связанные с правом прокурора вносить предложения в компетентные органы о принятии новых или дополнении ранее принятых нормативных актов, не вызывают споров и согласуются с общей концепцией деятельности прокурорской системы. Однако в данном случае указанную норму (применительно к изменению или отмене правовых актов) можно истолковать двусмысленно. Неясно, обладает ли прокурор правом выбора способа действий и как он должен поступить при выявлении незаконного правового акта — внести предложение о его изменении, отмене или же подготовить на него протест.
Рассматривая правовую природу протеста как меры прокурорского реагирования, хотелось бы отметить ее эффективность в современных условиях.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые его издали, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством (ст. 23 Закона N 2202-1).
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее 10 дней с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
Как известно, подавляющее число властных волеизъявлений в обязательном порядке облекается в форму письменных правовых актов. В данном случае кратчайший путь к восстановлению законности — принесение протеста на незаконный правовой акт с последующей его отменой или изменением. Примечательно, что закон предлагает два пути:
— принести протест на правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшему (а также их вышестоящему руководству);
— обратиться в суд.
Оба пути одинаково эффективны и способны обеспечить соблюдение законности во всех сферах общественной жизни и хозяйственной деятельности. При этом прокурор должен выбирать самый кратчайший путь к защите прав граждан.
Например, при проведении проверки по жалобе лица, незаконно уволенного с места работы, прокурор установил обоснованность доводов заявителя и неправомерность действий должностных лиц администрации, его уволивших. В данном случае принесение протеста на незаконный приказ об увольнении будет являться скорейшим способом удовлетворения жалобы, нежели подача в суд искового заявления о восстановлении на работе, поскольку судебная защита интересов заявителя займет более длительный промежуток времени и потребует больше усилий со стороны работников прокуратуры.
Представление
Еще одной мерой прокурорского реагирования выступает представление. Согласно ст. 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно адресовано, источники информации об имевших место нарушениях закона. Данный акт, или мера прокурорского реагирования, носит во многом комплексный и аналитический характер, в нем дается описание и характеристика выявленных нарушений закона, наступления негативных последствий.
Между тем на практике указанный месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении во избежание волокиты должны содержаться четкие указания о сроках исполнения содержащихся в нем требований.
Отметим, что ст. 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий. В этом случае он вправе возбудить производство об административном правонарушении по указанной статье КоАП РФ.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в установленный законом срок (ч. 1 ст. 25 Закона N 2202-1). Однако данная норма не в полной мере согласуется с положениями ст. 28.4 КоАП РФ, в соответствии с которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.
Из ее смысла вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении в отношении любого юридического и физического лица. Но, как указывалось выше, согласно Закону N 2202-1 прокурор выносит подобное постановление лишь в отношении должностного лица. В данном случае при возбуждении административных производств прокурорам необходимо руководствоваться нормами КоАП РФ.
Не подменять, а контролировать
По нашему мнению, административная практика прокуроров нуждается в упорядочении. Закон N 2202-1 указывает на то, что органы прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности не подменяют иные государственные органы и должностных лиц (ч. ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 26), в том числе и должностных лиц, уполномоченных в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом (ч. 2 ст. 27 Закона N 2202-1). То есть прокурор, выявивший признаки уголовно наказуемого деяния в действиях конкретного лица в результате проведения надзорной проверки, передает проверочные материалы в органы дознания и предварительного следствия для принятия решения в порядке ст. ст. 144 — 145 УПК РФ.
Считаем, в настоящее время процедура привлечения к уголовной ответственности органами прокуратуры усложнена. Ранее действовавшие редакции Закона N 2202-1 и УПК РФ позволяли прокурору возбуждать уголовное дело самостоятельно, но Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» необоснованно лишил его этой возможности.
В сформировавшемся за годы реформирования государственных институтов законодательстве о прокуратуре создана целостная концепция прокурорского надзора, подразумевающая градацию мер прокурорского реагирования по степени правовых последствий, наступающих для лиц, допустивших нарушения законности. Эта градация начинается с предостережения о недопустимости нарушения закона и заканчивалась ранее (до вступления в силу Закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ) возбуждением лично прокурором уголовного дела — самой действенной и эффективной, на наш взгляд, мерой прокурорского реагирования.
Предостережение
Особого рассмотрения заслуживает предостережение о недопустимости нарушения закона.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор (его заместитель) направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
В связи с этим зададим закономерный вопрос: является ли предостережение о недопустимости нарушения закона актом и мерой прокурорского реагирования?
Прокурор при проведении надзорной проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение. Предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого прокурор предупреждает (Постановление ВС РФ от 27.09.2005 N 45-АД05-2).
Таким образом, прокурор не вправе вынести предостережение о недопустимости нарушений указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также ведомственных актов, что существенно сужает сферу его практического применения.
Предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение. Вопрос, связанный с тем, чтобы учитывать данный акт как отягчающее обстоятельство при повторных нарушениях, в действующем законодательстве не рассматривается.
Пункт 3 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 N 39/7 предписывает прокурорам обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, и применять к уклоняющимся от выполнения должностным лицам предусмотренные законом меры ответственности. Однако данное требование в настоящее время надлежащим образом не исполняется.
Кроме того, законодательно не установлен срок действия предостережения. Означает ли это, что оно действует в течение всей жизни лица, которому оно объявлено, и утрачивает ли свою значимость с момента изменения или отмены федерального закона (признания его не соответствующим Конституции РФ), о недопустимости нарушения которого лицо предупреждалось? Российское законодательство никак не регламентирует подобные ситуации.
Подытоживая наш анализ, можно сделать вывод, что предостережение о недопустимости нарушения закона не является мерой и актом прокурорского реагирования.
