(Овлащенко А. В., Покровский И. Ф.) («Транспортное право», 2011, N 4)
К ОБСУЖДЕНИЮ КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ МОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
А. В. ОВЛАЩЕНКО, И. Ф. ПОКРОВСКИЙ
Овлащенко А. В., эксперт по морской политике, кандидат юридических наук, магистр наук управления.
Покровский И. Ф., член Президиума Морского совета при Правительстве Санкт-Петербурга, профессор, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки России.
В апрельском выпуске журнала Военно-морского флота «Морской сборник» за 2011 г. опубликована концепция федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации». Автор публикации и, надо полагать, один из разработчиков «концептуальной модели» — директор Центра научного сопровождения Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации Совета по изучению производительных сил (СОПС) В. Синецкий <1>. ——————————— <1> Синецкий В. Концептуальная модель федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации» // Морской сборник. 2011. N 4. С. 34 — 41.
Своеобразное теоретическое обоснование разработке и принятию подобного закона давали еще в 2005 г. директор Центра правовых проблем СОПС А. Вылегжанин и главный научный сотрудник СОПС Р. Каламкарян <2>. Среди прочего в их статье было отмечено, что в Морской доктрине Российской Федерации на период до 2020 г. в «рамках совершенствования» отечественного морского законодательства якобы отражены «юридические идеи», связанные с «продвижением» принципов устойчивого развития, экосистемного управления и пр. Однако в Морской доктрине, утвержденной Президентом Российской Федерации <3>, на самом деле не закреплены ни экосистемный подход, ни производная от последнего методология комплексного управления прибрежными зонами (КУПЗ). Поэтому весьма сложно согласиться с сегодняшним тезисом В. Синецкого о том, что в будущем законе предусмотрено юридическое закрепление национальных интересов России в Мировом океане «исходя» из действующей Морской доктрины. ——————————— <2> Вылегжанин А. Н., Каламкарян Р. А. К учету международно-правового опыта в работе по кодификации морского законодательства России // Государство и право. 2005. N 3. С. 49 — 61. <3> Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. Указ Президента Российской Федерации N ПР-В87 от 27 июля 2001 г.
Собственно, повторяется ситуация, возникшая в связи с недавно утвержденной Стратегией развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 г. <4> (далее — Стратегия), в разработке которой также принимало самое непосредственное участие Морское отделение СОПС (заказчиком таких работ выступает Минэкономразвития). Несмотря на обоснованные предостережения и даже протесты специалистов <5>, в Стратегию были широко инкорпорированы положения об использовании КУПЗ в морской деятельности России. В связи с этим хотелось бы в очередной раз подчеркнуть, что подобная инкорпорация (хотя Стратегия, согласно ее тексту, якобы сформирована с учетом определенных Морской доктриной критериев эффективности национальной морской политики) произведена не согласно, а вопреки положениям Морской доктрины, куда положения КУПЗ не попали. ——————————— <4> Распоряжение от 8 декабря 2010 г. N 2205-р «О стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» // URL: http://government. ru/gov/results/13458. <5> Овлащенко А. В. и Покровский И. Ф.: К вопросу об «экологизации» современного международного морского права // Транспортное право. 2009. N 2. С. 31 — 37; Морское пространственное планирование и методология КУПЗ: нуждается ли в них Россия? (К обсуждению проекта Стратегии развития морской деятельности до 2020 года и на более отдаленную перспективу) // Юридический мир. 2010. N 2. С. 31 — 36; Использование экосистемного подхода в морской деятельности: правовые вопросы и их дискуссионные моменты // Транспортное право. 2010. N 4. С. 16 — 23; Национальная морская политика РФ в Арктике и методология комплексного управления прибрежными зонами / Стратегия развития России и национальная морская политика в Арктике. Материалы III Всероссийской морской научно-практической конференции, Мурманск, 14 — 15 сентября 2010 г. (Секция: Стратегические приоритеты национальной морской политики в Арктике.) Мурманск: Изд. Мурманского гос. технического ун-та, 2010. С. 15 — 17.
Примечательно, что в Стратегию широко инкорпорирована сама методология КУПЗ (при том, что экосистемный подход в Стратегии не упоминается), тогда как в рассматриваемую концепцию федерального закона о государственном управлении морской деятельностью помещено императивное требование об использовании такого подхода. Логика разработчиков последнего документа понятна — был бы экосистемный подход, а КУПЗ как конкретный механизм его реализации неизбежно «приложится». Как писали еще в 2005 г. А. Вылегжанин и Р. Каламкарян, «сводному закону» России, который станет результатом кодификации российского права в области управления морской деятельностью, «уготовано» сопровождаться «юридическими новациями». Какие же новации уготовили специалисты СОПС будущему и материализованному теперь в рассматриваемой «концептуальной модели» закону? Это и «обозначение морских районов, находящихся под защитой морских «охраняемых районов», и «управление ими», и «сохранение биоразнообразия морских прибрежных районов», и «комплексное управление приморскими районами суши и примыкающими к ним районами моря». И даже «устойчивое развитие» туризма, к объектам которого отнесены в первую очередь «морские и прибрежные экосистемы». В. Синецкий в своей апрельской публикации особо подчеркивает, что в законе «речь идет не об отмене или подмене» действующих законов Российской Федерации, устанавливающих статус морских пространств и правовой режим их использования, а о регулировании только тех отношений, которые возникают в связи с государственным управлением отечественной морской деятельностью. Но это далеко не так. Среди принципов национальной морской политики, по определению разработчиков концепции закона — «основных общих положений, которыми руководствуются субъекты национальной морской политики в ходе ее формирования и реализации» (п. 7 ст. 3 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе»), в п. 13 ст. 6 («Принципы национальной морской политики») прямо указано на «использование экосистемного подхода, рассматривающего морскую среду как единое целое, а происходящие в ней процессы во взаимосвязи». Однако на практике при использовании экосистемного подхода неизбежно будет подвержен трансформации и правовой статус морских пространств, и правовой режим использования как самих этих пространств, так и находящихся в их пределах морских природных ресурсов. Да ведь и сами специалисты из СОПС пишут, что экосистемный подход к освоению Мирового океана «будет означать, что управление, например, прибрежной зоной будет строиться не только с учетом суверенных прав в границах национальных юрисдикций, но и экосистемных границ» <6>. ——————————— <6> Теория и практика морской деятельности. Вып. 13. Грядущие вызовы. К обоснованию перспектив морской деятельности России. М.: СОПС, 2007. С. 20. Систем. требования: Adobe Acrobat Reader // URL: http:// www. morskaya — kollegia. ru/ publikacii/ nauchnye_trudy/ arhiv/ 20090318043757-4555.pdf.
Более того, методология КУПЗ по природе своей не терпит государственных границ, стремясь заменить их границами экологическими или, точнее, экосистемными. Поэтому введение в федеральный закон (на уровне принципа национальной морской политики) требования по использованию экосистемного подхода, по сути, противоречит положениям ст. 4 («Национальные интересы Российской Федерации в Мировом океане») и ст. 5 («Цели национальной морской политики») этого же закона, в которых говорится о незыблемости суверенитета, обеспечении суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации в соответствующих морских пространствах, защите ее морских границ. Ведь внедряя «экосистемный подход» и реализуя на практике КУПЗ, мы латентно, но неизбежно ликвидируем и свой суверенитет, и суверенные права, и морские границы. Реализация КУПЗ как практического инструмента «экосистемного подхода» будет неотделима от крайне невыгодных для России радикальных экономических, научно-технических и инфраструктурных изменений в сельском хозяйстве и промышленности, причем не только в субъектах федерации, имеющих непосредственный выход к морю, но и на удаленных от побережья территориях. Известно, что в решении Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) экосистемный подход определяется как «стратегия комплексного управления земельными, водными и живыми ресурсами, которая обеспечивает их сохранение и устойчивое использование на справедливой основе». Такое «сохранение» и «справедливая основа» в инициированном Соединенными Штатами в конце 50-х годов и широко интернационализируемом ими в течение последних десятилетий подходе должны означать в отношении морехозяйственной сферы всех других стран, включая Россию, не что иное (если говорить простым языком), как: «Не добывайте «наши» морские (биологические, углеводородные и др.) ресурсы, пока они все-таки еще не наши, а ваши. Сохраняйте биоразнообразие!». Что же касается непосредственно управленческого аспекта морской деятельности (для чего и предназначен в первую очередь будущий закон), то хотелось бы обратить внимание на следующие, как нам представляется, принципиально важные моменты. Совершенно неверен посыл о том, что необходимость обеспечения «устойчивого развития» прибрежных территорий потребовала разработки управленческих инструментов экосистемного подхода — в первую очередь КУПЗ, как считают сторонники последнего, якобы направленного на укрепление государственной «управленческой вертикали». Напротив, КУПЗ не только не укрепляет «управленческую вертикаль», но служит прежде всего ее деструкции, трансформации этой вертикали в сетевое, управляемое преимущественно извне состояние. Далеко не случайно в своей статье уже цитированные нами А. Вылегжанин и Р. Каламкарян, рассуждая о КУПЗ, упоминают некие «правовые предписания об управленческих альтернативах». О каких же «альтернативах» идет речь? В 2000 г. Конференцией Сторон Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., в решении V/6 этой Конференции, при перечислении двенадцати принципов экосистемного подхода Принцип 2 был конкретизирован следующим образом: «Управление должно быть, по возможности, максимально децентрализованным». Как видно, ни о каком укреплении «управленческой вертикали» речь не идет (а скорее, действительно об «альтернативах»). Поскольку объектами профессиональной деятельности специалистов в области КУПЗ являются процессы управления государственного и муниципального уровней, постольку с помощью специфических коммуникативных сетей, обслуживающих этих специалистов, обеспечивается вхождение последних в процесс выработки и последующей реализации национальной морской политики, включая давление на ее ключевых разработчиков. Отнюдь не случайно в контексте этого и неоднократное упоминание в концепции закона «общественных и иных негосударственных формирований» (п. 1 ст. 3), «заинтересованных общественных объединений» (п. 6 ст. 6), «некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов морской деятельности» (п. 2 ст. 13; ст. 15). Действительно, активно формируемая сегодня США система так называемого «глобального океанического соуправления», на первый взгляд, основанная на «учете мнения гражданского общества», по словам самих специалистов из СОПС, «является в руках политических деятелей западных держав мощным рычагом преодоления интересов других стран, включая Россию, опирающихся на принципы государственного суверенитета и национальной безопасности» <7>. ——————————— <7> Теория и практика морской деятельности. Вып. 8. Факторы развития: внутренние и внешние. М.: СОПС, 2006. С. 137. Систем. требования: Adobe Acrobat Reader // URL: http:// www. morskayakollegia. ru/ publikacii/ nauchnye_trudy/ arhiv/ 20090318043548-6599.pdf.
Весьма показательно (хотя, на первый взгляд, и достаточно странно с организационной точки зрения), что в соседней Украине внедрение и реализация программ КУПЗ происходит под непосредственным патронажем Британского совета («British Council»), хорошо известного своей деструктивной, антигосударственной (применительно к России) деятельностью. Мы вполне согласны с рекомендацией руководителя Морского отделения СОПС Г. Войтоловского относительно того, что в условиях усилившейся борьбы между странами за морские природные ресурсы «власть должна не ждать подсказки из-за рубежа, а научиться жить своим умом, своей наукой, расширяя арсенал средств, форм и методов управления использованием морских ресурсов» <8>. Мы только не можем согласиться с тем, когда вроде бы «своя наука» предлагает использовать «арсенал средств, форм и методов», заведомо невыгодный для России ни в политико-правовом, ни в социально-экономическом, ни в военно-стратегическом аспектах. А именно использовать «подсказанные» из-за рубежа политизированные и ставшие в настоящее время ни чем иным, как эффективным средством внешнеполитической и внешнеэкономической экспансии атлантического Запада — «экосистемный подход» и производную от него «методологию» КУПЗ. ——————————— <8> Теория и практика морской деятельности. Вып. 4. Реализация системного подхода. М.: СОПС, 2005. С. 13. Систем. требования: Adobe Acrobat Reader // URL: http:// www. morskaya-kollegia. ru/ publikacii/ nauchnye_trudy/ arhiv/ 2009031-8042609-9588.pdf.
К большому сожалению, сегодня вполне можно говорить о своеобразном «торжестве» экосистемных идей, правда, пока еще среди немногочисленной части российских юристов-международников. Нам достаточно трудно понять, чего здесь больше — личной ли убежденности в приоритетности «экологического мерила» <9> (например, вполне искренних персональных опасений за «целостность морских экосистем», «особую уязвимость» Мирового океана и «его биоты», «экологическую судьбу» Земли в целом) или тривиальной личной заинтересованности? ——————————— <9> Вылегжанин А. В., Каламкарян Р. А. Указ. соч. С. 61.
Но в любом случае конкретно-пространственные рамки экосистемного «охвата» в работах этих юристов не могут не навести на определенные размышления. Диапазон этот применительно к российской географии (а ими «оконтурены» прежде всего богатые на нефть и газ акватории) простирается от «международно-согласованных усилий по сохранению экосистемы Арктики» <10> до «трансграничного регионализма Каспийского моря» <11>. Причем в последнем случае прямо постулировано: «Традиционные государственные границы уже не должны быть препятствием — они становятся как минимум прозрачными, как максимум — незаметными». Здесь же предложено создание некоего «наднационального «совместного органа» экосистемного управления природными ресурсами Каспия на основе принципа субсидиарности». ——————————— <10> Международно-правовые условия недропользования: Учеб. пособие / Отв. ред. А. Н. Вылегжанин. М.: Норма, 2007. С. 133 — 145. <11> Вылегжанина Е. Е., Панасенко Д. Н. Развитие права трансграничного регионализма Каспийского моря // Вестник АГТУ. 2009. N 1. С. 156 — 165; Они же. К созданию международно-правовой основы сохранения экосистемы Каспийского моря // Московский журнал международного права. 2009. N 2. С. 169 — 185.
Если снова вернуться к рассматриваемой «концептуальной модели» федерального закона, то с технико-юридический точки зрения вызывает сомнение п. 2 ст. 2 («Нормативное правовое регулирование государственного управления морской деятельностью Российской Федерации»), где говорится о том, что помимо ряда условий Российская Федерация проводит национальную морскую политику «в гармонии с сохранением морской среды». Излишнюю «экоориентированность» будущего закона подтверждает п. 1 ст. 17 («Международное сотрудничество»), где говорится о том, что, осуществляя такое сотрудничество, Российская Федерация исходит из того что «Мировой океан и его ресурсы являются неотъемлемым фактором поддержания жизни на планете, и признает необходимым обеспечение здорового состояния морской среды, рационального, безопасного и устойчивого использования морских ресурсов». Не может не вызвать удивления формулировка п. 5 ст. 7 («Обязанности органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации»), где первым, в частности, вменяется в обязанность принимать необходимые меры для «просвещения населения о Конвенции ООН по морскому праву». Конкретизации требует положение п. 4 ст. 12 («Задачи морской коллегии при Правительстве Российской Федерации»), где при перечислении основных задач, решаемых Морской коллегией, оговорено, что координационная деятельность этого органа, уточнение им целей и задач национальной морской политики, а также программ развития морской деятельности Российской Федерации проводятся «исходя из направлений общегосударственной политики и соответствующих международных программ». Не вполне понятно: о каких «международных программах» ведут речь разработчики концепции закона? Понятно, конечно, что в законе не требуется да и невозможно их «поименное» перечисление. Но совершенно очевидно, что в законе должна присутствовать ссылка не на «соответствующие международные программы», а на «международные программы, соответствующие национальным интересам Российской Федерации в Мировом океане». Таковы наши краткие замечания и пожелания по разработанной при непосредственном участии СОПС и опубликованной в журнале Военно-морского флота «Морской сборник» концепции федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации».
