(Стащенко В. Д.) («Российский следователь», 2012, N 5)
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОХРАНЕ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА <*>
В. Д. СТАЩЕНКО
——————————— <*> Stashhenko V. D. Organizational aspects in activities of agencies of procurator’s office with respect to supervision of compliance with laws on protection of atmosphere air.
Стащенко Виталий Дмитриевич, соискатель Московского гуманитарного университета, федеральный судья гарнизонного военного суда.
В статье рассматриваются организационные вопросы, связанные с надзорной деятельностью прокурора в сфере исполнения законов об охране атмосферного воздуха. Особое внимание уделено проблемам распределения обязанностей между прокурорскими работниками, планирования работы прокуратуры, информационного обеспечения надзорной деятельности, контроля со стороны прокурора-руководителя за своевременностью исполнения подчиненными работниками возложенных на них задач.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, организация надзорной деятельности, распределение обязанностей, планирование работы, контроль исполнения.
The article considers organizational issues related to supervisory activities of procurator in the sphere of compliance with laws on protection of atmosphere air. The special attention is drawn to the problems of distribution of duties among procurator’s office workers, planning of work of procurator’s office, informational ensuring of supervisory activities, and control of chief procurator over timeliness of execution by workers of their tasks.
Key words: procurator, procurator’s supervision, organization of supervisory activities, palling of work, control over execution.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов об охране атмосферного воздуха, как и за исполнением всего законодательства, а равно и всей иной многогранной деятельности прокуратуры, во многом зависит от того, как организована работа. Термин «организация» имеет много значений. Наиболее часто, однако, его употребляют в значении «организовать» <1>. Организовать — значит придать чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимное расположение частей, их взаимосвязь и функции <2>, поставить задачи и добиться их выполнения. ——————————— <1> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: ОНИКС-21 век, Мир и Образование, 2004. С. 585. <2> Боголепов В. П. О состоянии и задачах развития общей теории организации // Организация и управление. М.: Наука, 1968. С. 44 — 45.
Под организацией работы прокуратуры в целом за исполнением законов и за исполнением воздухоохранного законодательства, в частности, в широком смысле слова понимается совокупность объективно необходимых взаимосвязанных и взаимодополняющих мер (мероприятий или элементов) по подготовке кадров, подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров; постоянному регулированию (направлению их деятельности); обеспечению их всеми необходимыми средствами; сбору и анализу информации о нарушении законов; анализу работы прокуратуры и ее оценке; планированию работы, контролю за выполнением планов; организации взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и предметниками <3>, другими правоохранительными органами, органами контроля и другими органами, в данном случае в целях предупреждения нарушений законов об охране атмосферного воздуха. За основу этого определения нами взято определение, даваемое в пособии для природоохранных прокуроров <4>. ——————————— <3> Работниками, отвечающими за конкретный участок работы. <4> Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999. С. 50.
Элементами организации работы являются также распределение служебных обязанностей между оперативными работниками, систематизация законодательства, учет проделанной работы, статистическая и иная отчетность, определение эффективности прокурорской деятельности, делопроизводство. Как видно, процесс организации работы по надзору за исполнением воздухоохранного законодательства, многоэлементный, осуществляемый в строгой последовательности. Так, Ю. Е. Винокуров выделяет 15 элементов организации этой работы <5>. Но важнейшими элементами обычно считают сбор информации о нарушениях законов, в нашем случае, нарушениях законов об охране атмосферного воздуха, ее анализ, планирование работы, а также организацию взаимодействия с другими органами. ——————————— <5> Винокуров Ю. Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: Дис. … д. ю.н. М., 1990. С. 205.
Работа рассматриваемого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства организуется с учетом относительно многих факторов, а именно: состояния исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и всего экологического законодательства, динамики правонарушаемости (роста или снижения) и их общественной опасности, главным образом для здоровья населения, состояния работы органов экологического контроля, а в ряде случаев и их наличия, деятельности правоохранительных органов; наличия в органах прокуратуры оперативных работников, владеющих тактикой и методикой прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства; загруженности органов прокуратуры другой работой и в особенности первоочередного исполнения; поступления заданий из вышестоящих прокуратур, требующих срочного исполнения <6>; реакции населения на факты загрязнения воздушной среды и других. ——————————— <6> Шевцов М. Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дис. … к. ю.н. М., 2006. С. 83 — 84.
Следует заметить, что организация работы в органах прокуратуры, в особенности низового звена, процесс весьма сложный. Это связано с тем, что, во-первых, при малочисленности штатных работников требуется выполнять большой объем работы, во-вторых, деятельность органов прокуратуры является многогранной и вся эта многогранность должна отражаться в планах работы, в-третьих, необходимо выполнять много работы, которую заранее трудно предвидеть (какие правонарушения, когда и кем будут совершены). В связи с этим организацию работы можно рассматривать как постоянно осуществляемый творческий процесс, в который в той или иной мере вовлечены все оперативные работники прокуратуры. Понятно, что в роли организатора работы выступает прокурор — руководитель соответствующей прокуратуры, который, как никто иной, должен обладать организаторскими способностями. Отсутствие у него таких способностей отрицательно сказывается на работе прокуратуры, приводит нередко к перегрузкам в работе, созданию в коллективе нездорового климата. Главное в организации работы — рациональное, разумное использование имеющихся сил и средств, и в особенности человеческого потенциала как самой прокуратуры, так и других правоохранительных органов, органов контроля и иных органов. Очень важно меньшими силами и средствами выполнить больший объем работы и с более высоким качеством. Речь, конечно, идет о научной организации труда работников прокуратуры с широким использованием ими передового апробированного на практике опыта работы с применением современных технических средств и в первую очередь компьютерной и иной организационной техники. Предполагается максимально возможное использование сил и средств органов экологического контроля, других, в том числе правоохранительных органов. Организация работы служит упорядочению прокурорского надзора за исполнением законов об охране атмосферного воздуха. Замечено, что чем выше уровень организации работы, тем выше и эффективность прокурорского надзора. Очень важно правильно распределить служебные обязанности между оперативными работниками с учетом их способностей, опыта и, по возможности, желания, так как от этого в конечном итоге во многом зависит результат надзорной деятельности. Как правило, в прокуратурах субъектов Российской Федерации, районных и им приравненных к специализированных прокуратурах непосредственное осуществление надзора за исполнением законов об охране атмосферного воздуха поручается тем прокурорским работникам, за которыми закреплен надзор за исполнением экологического законодательства. Что касается прокуратур районного звена, где по штатам предусмотрен один помощник прокурора или два — три помощника, на одного из них наряду с осуществлением надзора за исполнением экологического законодательства, включая и воздухоохранное законодательство, обычно возлагается и выполнение работы по другим предметам. Важно, однако, чтобы надзор за исполнением воздухоохранного законодательства в обязательном порядке был закреплен за конкретным оперативным работником прокуратуры любого звена, который отвечал бы за состояние этого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Обычно это закрепляется в ежегодно издаваемых прокурорами приказах о распределении служебных обязанностей между оперативными работниками. В природоохранных прокуратурах, основной задачей которых является надзор за исполнением экологического законодательства, для чего, собственно, они и создаются, за конкретными прокурорскими работниками в качестве основного предмета может закрепляться надзор за исполнением законов об охране атмосферного воздуха, в особенности, когда в том или ином регионе состояние воздушной среды неблагополучное (критическое). Поскольку надзор за исполнением законов об охране атмосферного воздуха в той или иной мере и при определенных, чаще критических ситуациях осуществляют также транспортные и военные прокуроры, прокуроры прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, прокуроры по надзору за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере, территориальным и природоохранным прокурорам необходимо работать во взаимодействии с ними, добиваясь слаженности в работе, большей согласованности, скоординированности, избегая, с одной стороны, дублирования в работе, а, с другой стороны, выпадения их сферы надзора отдельных источников загрязнения (субъектов). Прокуроры — руководители прокуратур и прокуроры вышестоящих прокуратур одновременно с функцией организации работы осуществляют и функцию управления. Эти функции они выполняют одновременно. Управлять — это значит руководить, направлять деятельность других, ход движения <7>, воздействовать на подчиненных, добиваясь, чтобы они своевременно и качественно выполняли возложенные на них служебные обязанности, проявляя при этом инициативу и самостоятельность. ——————————— <7> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: ОНИКС-21 век, Мир и Образование, 2004. С. 1095.
Сущность управления выражается, во-первых, в даче подчиненным работникам обязательных для исполнения указаний (заданий), во-вторых, в контроле исполнения этих поручений и, в-третьих, в применении соответствующих санкций в случаях неисполнения данных указаний или исполнения их ненадлежащим образом. Имеется в виду волевое воздействие вышестоящих и непосредственных прокуроров-руководителей на нижестоящих прокуроров-руководителей и прокурорских работников как на уровне всей прокурорской системы, так и конкретных прокуратур с целью надлежащего выполнения возложенных на них задач. Управление, в частности, деятельностью по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов об охране атмосферного воздуха, как и всего направления надзора за исполнением экологического законодательства нуждается в совершенствовании. Оно, по нашему мнению, может идти по таким направлениям, как: — усиление контроля исполнения, направляющей и координирующей роли со стороны вышестоящих прокуроров как лично, так и через общенадзорные структурные подразделения; — оказание методической помощи нижестоящим прокурорам путем: а) разработки более совершенных методических пособий, писем, обзоров и обеспечения ими прокурорских работников; б) проведения показательных проверок исполнения законов для прокурорских работников районного и им равного звена, а также участия в проверках, проводимых ими; в) принятия мер по устранению ошибок, допускаемых в нижестоящих прокуратурах при осуществлении прокурорского надзора; — усиление контроля за внедрением в практику надзора новейших достижений как науки, так и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения нарушений законов; — совершенствование дисциплинарной практики. Необходимо поощрять прокурорских работников, проявляющих инициативу, новаторство в работе, своевременно отмечать их и способствовать их служебному росту. Навыки организации работы в органах прокуратуры приобретаются прокурорами в процессе практической деятельности, изучения положительного опыта в этой области других прокуроров, самостоятельного обучения, в основном изучения соответствующих материалов. В этом отношении многое может дать ознакомление с материалами, публикуемыми в профессиональных журналах «Законность», «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации». Полезные рекомендации по организации работы содержатся в «Настольной книге прокурора» <8>, в учебнике «Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» <9>, в учебниках по прокурорскому надзору <10> и в других изданиях. Реализация рекомендаций, содержащихся в этих изданиях, поможет совершенствованию организации работы по надзору за исполнением, в том числе и законов об охране атмосферного воздуха. ——————————— <8> Настольная книга прокурора: Пособие / Под ред. С. И. Герасимова. М.: Щит-М, 2002. <9> Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. Ф. Смирнова. М.: ИПК прокуратуры, 2005. <10> См., напр.: Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2010.
Список литературы
1. Боголепов В. П. О состоянии и задачах развития общей теории организации // Организация и управление. М.: Наука, 1968. 2. Винокуров Ю. Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: Дис. … д. ю.н. М., 1990. 3. Настольная книга прокурора: Пособие / Под ред. С. И. Герасимова. М.: Щит-М, 2002. 4. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: ОНИКС-21 век, Мир и Образование, 2004. 5. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. Ф. Смирнова. М.: ИПК прокуратуры, 2005. 6. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2010. 7. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999. 8. Шевцов М. Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дис. … к. ю.н. М., 2006.
