Лев Бардин, кандидат юридических наук, адвокат, г. Москва.
В N 10 газеты «ЭЖ-Юрист» за 2012 год в рубрике «Мнение специалиста» была опубликована статья Н. Колоколова «Помощь бюджетная: применение ограничить». Эта весьма взвешенная и своевременная публикация получилась своего рода откликом на прошедшую в феврале 2012 года в Российской правовой академии конференцию, посвященную именно новому Федеральному закону о бесплатной юридической помощи. Рассмотрим основные вопросы конференции.
Принят Закон
Заявленная тема конференции «Бесплатная юридическая помощь и правовое просвещение населения в деятельности юридических вузов», безусловно, является актуальной и социально значимой. Прошел год со дня прошедшей в Российской правовой академии в марте 2011 года аналогичной конференции, посвященной бесплатной юридической помощи как важнейшей социальной гарантии прав гражданина.
С одной стороны, произошло значимое событие: 21 ноября 2011 года принят и с 15 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон).
В статье 26 Закона говорится о принципах социального партнерства, на которых должно строиться взаимодействие уполномоченного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с негосударственными центрами бесплатной юридической помощи и их учредителями. Но для такого взаимодействия как минимум необходимо законодательное закрепление понятия такого социального партнерства.
В статье 5 Закона перечислены основные принципы оказания бесплатной юридической помощи. Среди них, в частности, указаны социальная справедливость и социальная ориентированность, а также доступность бесплатной юридической помощи для граждан и равенство доступа к получению бесплатной юридической помощи, недопущение дискриминации граждан при ее оказании.
Очевидно, что все эти принципы должны быть одинаковыми для всех граждан России независимо от места их проживания и пребывания. Но тот же Закон фактически эти принципы и нарушает, поскольку возлагаемая им на субъекты РФ обязанность по финансированию организации и оказанию бесплатной юридической помощи приводит к расслоению граждан в зависимости от места их проживания в регионах-донорах либо в дотационных регионах.
В результате может иметь место и социальная несправедливость, и недоступность, и неравенство. Остаются только надежды на предусмотренное п. 5 ст. 10 Закона полномочие Правительства РФ по определению объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета, необходимых для обеспечения государственных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, а также обеспечение финансирования этих расходов в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
Здравый смысл позволяет предположить, что федеральный бюджет будет субсидировать организацию и оказание бесплатной юридической помощи дотационным субъектам РФ. Но в таком случае законодательством должны быть установлены некие минимальные стандарты расходов на оказание бесплатной юридической помощи, единые для всей Российской Федерации.
До принятия Закона основой для возникновения права на обращение граждан по оказанию им бесплатной юридической помощи являлось то, что их среднедушевой доход был ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.
В соответствии со ст. 20 Закона граждане с доходом ниже величины прожиточного минимума являются только одной из категорий, то есть за бесплатной юридической помощью могут обратиться имеющие доход, превышающий прожиточный минимум.
Категория нуждающихся
При этом для отдельных категорий граждан, указанных в ст. 20 Закона, такая бесплатная юридическая помощь будет включать в себя и устное и письменное консультирование, и написание заявлений и ходатайств, и представление интересов в судах и других государственных органах.
Участники государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи должны быть готовы к тому, что от них потребуется много времени и усилий, а оплата их квалифицированной юридической помощи будет осуществляться с теми же недостатками, которые имеют место при оплате адвокатской помощи по назначению в соответствии со ст. 51 УПК РФ.
В статье 20 Закона категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, указаны достаточно четко. В то же время ст. 24 Закона негосударственным центрам бесплатной юридической помощи предоставлено право самостоятельно определять виды бесплатной юридической помощи, категории граждан и перечень правовых вопросов, по которым такая помощь оказывается.
При этом «к категориям граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, прежде всего должны относиться граждане с низкими доходами или находящиеся в трудной жизненной ситуации» (п. 5 ст. 24 Закона). Поскольку Законом понятия «низкий доход» и «трудная жизненная ситуация» не установлены, негосударственным центрам необходимо будет тщательно продумать и выработать свои собственные критерии.
Статьей 27 Закона предусмотрена государственная и муниципальная поддержка некоммерческих организаций, являющихся участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи, но эта статья отсылает только к Федеральному закону от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и к другим федеральным законам.
Между тем на местах не менее существенной была бы поддержка на основании нормативных правовых актов субъектов РФ, предусматривающих, в частности, льготы при аренде имущества и при уплате местных налогов.
Сегодняшняя научно-практическая конференция посвящена бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения в деятельности юридических вузов. Закон позволяет каждому юридическому вузу на добровольных началах создавать как юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро), так и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. При этом как клиники, так и центры могут создаваться и в качестве юридического лица, и в качестве структурного подразделения этого вуза (ст. ст. 22, 23 Закона).
Участие начинающих юристов
Практически во всех юридических вузах имеется все необходимое для создания негосударственного центра бесплатной юридической помощи (п. 3 ст. 24 Закона). Поскольку в составе таких центров бесплатную юридическую помощь могут оказывать лица с высшим юридическим образованием, к работе центров могут привлекаться преподаватели и сотрудники вузов.
Вместе с тем Закон прямо предусматривает право учредителей таких центров привлекать к их работе лиц с высшим юридическим образованием, не входящих в штат преподавателей и сотрудников, на основании трудового или гражданско-правового договора. Среди них, в частности, могут быть и адвокаты.
Закон позволяет вузам привлекать к созданию центров (в том числе и в качестве учредителей) адвокатские образования, адвокатские и нотариальные палаты. Представляется, что создание юридическими вузами центров бесплатной юридической помощи должно происходить поэтапно.
На первом этапе, пока еще недостаточна практика применения Закона и отсутствуют предусмотренные в отсылочных нормах Закона подзаконные акты, центры должны создаваться и набираться опыта в качестве структурных подразделений вузов. По мере становления, приобретения навыков и опыта эти центры могут преобразовываться в уже имеющие статус юридического лица.
Наряду с оказанием бесплатной юридической помощи через создаваемые центры юридические вузы вполне могут осуществлять правовое информирование и правовое просвещение населения. В Законе отсутствует внятно прописанная разница между информированием и просвещением.
На наш взгляд, просвещение в отличие от информирования может носить более системный характер. В настоящее время средства массовой информации очень часто под видом правового консультирования, информирования и просвещения вводят слушателей/читателей/зрителей в заблуждение.
Не раз приходилось сталкиваться с ситуациями, когда у граждан возникали серьезные проблемы после действий, основанных на чтении брошюрок из серии «Сам себе юрист», не учитывающих изменения законодательства, и просмотре псевдоюридических телешоу.
Имеющиеся в юридических вузах компьютерные правовые программы в отличие от продаваемой в магазинах юридической литературы всегда содержат актуальную информацию, своевременно учитывающую изменения законодательства и практики его применения.
Эти программы могут использоваться не только в учебном процессе, но и в деятельности создаваемых вузами центров и юридических клиник. Именно участвующие в деятельности юридических клиник студенты могут на базе своих вузов организовать своевременное правовое информирование и просвещение населения.
Такое информирование может включать в себя как стенды, так и организацию своего рода лекториев по образу и подобию успешного и востребованного когда-то Всесоюзного общества «Знание». Нельзя сбрасывать со счетов и приобретение студентами навыков публичных выступлений.
Мешает бюрократия
Уже сейчас является излишне забюрократизированным порядок, предусмотренный, в частности, ст. 3 Закона г. Москвы от 04.10.2006 N 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве», когда адвокатское образование проверяет представленные документы и в течение пяти рабочих дней в письменной форме сообщает гражданину о принятом решении по заявлению об оказании бесплатной юридической помощи с указанием мотивов принятия такого решения.
На все это тратится время, а юридическая помощь может понадобиться срочно. Не меньше проблем при предоставлении отчетов об оказанной помощи. В результате многие представители адвокатского сообщества оказывают бесплатную юридическую помощь pro bono (от лат. pro bono publico — ради общественного блага), не требуя от обращающихся каких-либо документов, подтверждающих право на получение от адвоката бесплатной юридической помощи.
Представляется, что Закон оказался полумерой. Он может и должен быть только частью более общего Закона «О квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации», который должен ответить на вопросы, кто, кому, в соответствии с какими критериями, за чей счет и как должен оказывать квалифицированную юридическую помощь.
Наряду с бесплатной юридической помощью в нем должны быть нормы, регулирующие субсидируемую из различных источников юридическую помощь, юридическую помощь pro bono, оказание юридической помощи в соответствии с договорами со страховыми компаниями и государственными юридическими бюро.
