(Архипов В. В.) («Законодательство и экономика», 2010, N 2)
РУКОВОДИТЕЛЬ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА СОВМЕЩЕНИЕ И СОВМЕСТИТЕЛЬСТВО
В. В. АРХИПОВ
Архипов В. В., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений, кандидат юридических наук.
Поводом для написания данной статьи стало обращение руководителя лицея за разъяснением ситуации, породившей конфликт между ним и территориальным органом управления в сфере образования. Теоретическое и практическое разрешение этого конфликта, на наш взгляд, требует комплексного решения с учетом как реальных обстоятельств, так и доктрин правоведения. Рассмотрим его в различных юридических аспектах. Итак, суть проблемы состоит в следующем. Гражданин был назначен директором муниципального образовательного учреждения начального профессионального образования (лицей), где освоение программы проходит по очной форме обучения. Вскоре обнаружилось существенное расхождение между правилами, изложенными в части 1 ст. 276 Трудового кодекса РФ (в ред. от 17 июля 2009 г.), пунктами 6 и 7 ст. 35 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 17 июля 2009 г.) и пунктом 33 Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования (утв. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 г. N 521). Так, в пункте 33 Типового положения указано, что директору не разрешается совмещать его должность с другой оплачиваемой руководящей должностью, кроме научного и научно-методического руководства, в образовательном учреждении или вне его, но ни слова не сказано о совместительстве. В соответствии с пунктами 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании должностные обязанности руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений, их филиалов (отделений) не могут исполняться по совместительству, недопустимо и совмещение их должностей с другими руководящими должностями (кроме научного и научно-методического руководства) внутри или вне образовательного учреждения. В свою очередь, статья 276 ТК РФ устанавливает: руководитель организации может работать по совместительству у другого работодателя только с разрешения уполномоченного органа юридического лица либо собственника имущества организации или уполномоченного собственником лица (органа). Руководитель организации не может входить в состав органов, осуществляющих функции надзора и контроля в данной организации. И ничего не сказано об ограничении совмещения руководящей должности с иными должностями (хотя предпосылки для этого есть в статье 274 ТК РФ). При этом в части 2 ст. 273 ТК РФ определено, что положения об особенностях регулирования труда этой категории работников распространяются на руководителей организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, за исключением случаев, когда: — руководитель организации является единственным участником (учредителем), членом организации, собственником ее имущества; — управление организацией осуществляется по договору с другой организацией (управляющей организацией) или индивидуальным предпринимателем (управляющим). До момента назначения на должность руководителя муниципального образовательного учреждения гражданин уже работал и до сих пор работает руководителем филиала аналогичного государственного образовательного учреждения, собственником которого является субъект России, но оно находится на смежной с муниципальным лицеем территории. Слушатели этого лицея получают образование по очно-заочной (вечерней), заочной и экстернатурной формам обучения, т. е. процесс обучения происходит в иное время, чем в муниципальном лицее. Естественно, возникли вопросы по поводу гарантий, указанных в части 1 ст. 37 Конституции РФ. Как поступить, если и та и другая работа не препятствуют добросовестному исполнению трудовых функций? Можно считать такое совмещение должностей правомерным или нужно где-то оформить трудовые отношения по совместительству либо вообще прекратить их в одном из рабочих мест, что, разумеется, нежелательно? Обозначенные проблемы требуют специального исследования законодательства. Но прежде чем дать ответы по существу поставленных в обращении вопросов, нужно сначала уточнить некоторые правила, содержащиеся как в соответствующем законодательстве, так и в теоретической базе, являющейся основанием для попытки разрешить обозначенные проблемы. При этом следует отметить: проблемы в сфере регламентации различных видов общественных отношений, возникающих в сфере образования, появляются прежде всего в той его части, где законодатель не использует организационные правила, определенные для изложения нормативных правовых актов. Уточним для начала используемую законодателем в анализируемых нормативных актах терминологию (совмещение, совместительство), а также определим, какие трудоправовые последствия порождает исполнение обязанностей руководителя государственного и муниципального образовательного учреждения.
Терминология
В статье 12 Закона об образовании определено, что образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательное учреждение является юридическим лицом и может быть по форме собственности государственным (федеральным или находящимися в ведении субъекта Федерации), муниципальным и негосударственным (частным или принадлежащим общественной, либо религиозной организации, либо какому-либо их объединению). При этом значение ряда терминов, применяемых в Законе об образовании, не раскрыто, что усложняет понимание ряда норм. Например, термин «учебное заведение» в Законе об образовании применяется только в отношении образовательного учреждения высшего профессионального образования (высшего учебного заведения). В свою очередь, термин «учебное учреждение» используется только применительно к учебно-воспитательным учреждениям. В связи с таким многообразием названий одного и того же субъекта правоотношения возникает естественный вопрос о наличии или отсутствии различия между ними и связанных с этим различных правовых последствий для конкретного вида учреждения, его сотрудников и обучающихся. Если же различий нет, остается открытым вопрос: с какой целью в Закон об образовании введены родовое (образовательное учреждение) и видовые понятия (учебное заведение, учебное учреждение и т. п.)? С юридической позиции было бы понятно такое отделение видов учебных заведений, если бы, например, законодательство об образовании или гражданское законодательство связывало с конкретным названием учреждения присущие только ему правовые особенности. Учтем также: государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством России для некоммерческих организаций (п. 1 ст. 11.1 Закона об образовании). Примером тому может быть привязка к виду учреждения (в частности, к автономному учреждению) особых правовых требований как по составу его учредителей, так и формам и методам его финансирования и т. д. В целях единообразного понимания по-разному поименованных образовательных учреждений, которые, например, в Налоговом кодексе РФ преимущественно обозначены как учебные заведения, а в ТК РФ — как организации, обобщим их под единым названием «образовательное учреждение» (ОУ). Как известно, деятельность государственных и муниципальных ОУ регулируется типовыми положениями о соответствующих их типах и видах, утверждаемыми уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а также уставами (п. 5 ст. 12 Закона об образовании). В пункте 2 ст. 11.1 Закона об образовании сказано, что деятельность государственных и негосударственных ОУ (обратим внимание: здесь ничего не говорится о муниципальных ОУ) в части, не урегулированной настоящим Законом, регулируется законодательством Российской Федерации. Что же законодатель подразумевает под этим? Законодательство России представляет собой единый комплекс всех действующих нормативных правовых актов нашего государства, которые являются внешней формой системы национального права. В свою очередь, в структуру национальной системы права входят отрасли с характерными только для них объектами общественных отношений (содержанием права), которые регулируются нормативными правовыми актами, являющимися в формально-юридическом смысле источниками права (формой права). При этом определенная иерархическая структура нормативных актов, регламентирующих общественные отношения в той или иной области человеческой деятельности по их юридической силе, составляет систему отраслевого законодательства. Например, отрасль гражданского права посредством норм отраслевого законодательства (в рассматриваемом аспекте) регулирует общий порядок создания (в том числе требования к содержанию устава и компетенции учредителя), реорганизации и ликвидации любых видов юридических лиц, к числу которых относится ОУ <1>. ——————————— <1> См., в частности, Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся и образовательные учреждения (ОУ).
Трудовое право является отраслью российской системы права в области регламентации нормами законодательства о труде поведения субъектов такого рода (видов, подвидов) общественных отношений, порождаемых трудом по найму, т. е. трудом не самозанятых граждан. Трудовой кодекс РФ, действующий в национальной и отраслевой системе законодательства, — основополагающий специализированный кодифицированный федеральный закон, содержащий базовые правовые нормы, обеспечивающие системную регуляцию данной группы социальных связей. Возглавляя трудовую отрасль национального законодательства, он содержит общие и специальные правила, регулирующие трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, например, по организации и управлению трудом или разрешению трудовых споров. Предмету регулирования соответствуют и сопутствуют в правоприменении принципы и методы регулирования определенного законодателем рода или вида социальных отношений. Так, отрасль гражданского права, регламентирующая в целом имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, опирается на диспозитивный метод правового регулирования. Основной смысл принципов и методов регулирования гражданско-правовых отношений сводится к координации горизонтальных связей равных субъектов, но с учетом отдельных особенностей, присущих именно этой отрасли права (минимизация степени субординации между участниками этих отношений императивным методом их регулирования). В отличие от отрасли гражданского права, относящейся к группе частного права, совокупность многочисленных актов в области образования фактически создает некодифицированную отрасль права в сфере образования, где главную роль играет Закон об образовании. Основные принципы и методы, применяемые в этом и иных законах об образовании, а чаще в огромной неинкорпорированной <2> и неконсолидированной <3> массе подзаконных актов, связанных с регламентацией отношений в сфере образования, присущи отрасли, относимой к группе публичного права. Для отраслей публичного права характерны следующие признаки: предмет регулирования относится к области государственного управления и опирается на императивный метод правового регулирования. Под императивным методом регулирования в правоведении понимается принцип субординации, регламентирующий главным образом вертикальные, властные связи между субъектами этих отношений. ——————————— <2> Имеется в виду отсутствие общедоступных официальных отраслевых сборников Минобразования и науки России, систематизирующих изданные (с указанием на действующие или недействующие) нормативные правовые акты в хронологическом порядке и по блокам — видам внутриотраслевых отношений, с расположением этих актов по их юридической силе и степени объема регламентации отношений в этой сфере. <3> Здесь имеется в виду отсутствие общедоступных официальных отраслевых сборников Минобразования и науки России, систематизирующих изданные нормативные правовые акты с устранением их множественности, т. е. их унификации по регулированию однородных отношений. При этом необходимо создание в этой структуре крупных однородных блоков по видам отношений: например, блок об особенностях оплаты труда отдельных категорий педагогических работников. Такой сборник мог бы рассматриваться в качестве важнейшего промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией этой фактически отрасли законодательства.
Отрасль трудового права представляет собой некий симбиоз методов регулирования общественных отношений, но непосредственно в области наемного труда, из-за которого в отраслевых принципах и методах присутствует большое количество защитных норм для слабой стороны этих отношений, т. е. работника. Все охранительные и защитные нормы носят характер императивных предписаний, хотя сами отношения являются (особенно при приеме на работу и увольнении) диспозитивными по своей правовой природе. В связи с изложенным выше при необходимости использовать нормы законодательства России применительно к конкретным фактическим обстоятельствам можно столкнуться с несогласованностью правовых предписаний (коллизией норм <4>), содержащихся в законах, относящихся к разным отраслям права. Это в правоведении называется дефектом нормотворчества, когда, в частности, законодатель, принимая новый правовой акт, не приводит в соответствие с ним уже действующие акты или не отменяет их действие. Например, правила, содержащиеся в статье 276 ТК РФ о работе по совместительству руководителя любой организации (в том числе ОУ), не совпадают с не приведенными в соответствие с трудовой нормой аналогичными правилами, изложенными в пункте 7 ст. 35 Закона об образовании. Иными словами, как работник, так и работодатель могут обнаружить, что в разных, но равных по юридической силе актах (например, в федеральных законах) находятся нормы, не совпадающие по содержанию, но служащие для урегулирования одного и того же фактического отношения. ——————————— <4> Коллизии связаны с несоответствием норм права между собой при регулировании идентичных фактических отношений между тождественными субъектами. При этом несоответствие правового регулирования может иметь форму как различия, так и противоречия, т. е. отличаться по степени (силе) конфликта между нормами права. Коллизия может находиться в границах от понятия «различие» (незначительной несогласованности, например, терминологического расхождения) до понятия «противоречие» (взаимодействие противоположных, взаимоисключающих норм). Однако любое несоответствие имеет негативное влияние на процесс правовой регламентации правоотношений между субъектами любой отрасли права и рассматривается как разновидность дефекта системы права.
Отличие совмещения от совместительства
В настоящий период законодательство о труде следующим образом отграничивает понятие «совмещение» от понятия «совместительство». Совместительство. В статье 60.1 ТК РФ определено, что работник имеет право заключать трудовые договоры о выполнении в свободное от основной работы время другой регулярной оплачиваемой работы у того же работодателя (внутреннее совместительство) и (или) у другого работодателя (внешнее совместительство). Особенности регулирования труда лиц, работающих по совместительству, определяются главой 44 Кодекса (ст. ст. 282 — 288). В статье 282, в частности, сказано: в трудовом договоре обязательно указание на то, что работа является совместительством, и заключение трудовых договоров о работе по совместительству допускается с неограниченным числом работодателей, если иное не предусмотрено федеральным законом. Особенности регулирования работы по совместительству для отдельных категорий работников (педагогических, медицинских, фармацевтических, а также сферы культуры) помимо указанных в настоящем Кодексе и иных федеральных законах, могут определяться в порядке, установленном Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Особенности работы по совместительству такой категории работников, как руководители организаций, регулируются статьей 276 ТК РФ и одновременно пунктом 7 ст. 35 Закона об образовании, нормами, в которых присутствует видимое несоответствие. Такой дефект в системе права имеет в юриспруденции свою правовую оценку как в широком смысле (конкуренция коллизирующих норм, содержащихся в актах равной юридической силы), так и в более узком — коллизии юридических предписаний. Так, данная статья позволяет руководителю организации работать по совместительству у другого работодателя независимо от должности, которую он будет у него замещать, но с разрешения соответствующего уполномоченного органа основного работодателя (у которого находится трудовая книжка работника). В свою очередь, в пункте 7 ст. 35 Закона об образовании категорично установлено, что должностные обязанности руководителей государственных и муниципальных ОУ, их филиалов (отделений) не могут исполняться по совместительству. Иными словами указанные руководящие должности, исходя из позиции законодателя, изложенной в пункте 7 ст. 35 Закона об образовании, могут замещаться только лицами, с которыми заключен трудовой договор по основному месту работы, и, следовательно, занятие двух таких должностей (без предоставления в одно из ОУ трудовой книжки) будет являться неправомерным. Однако с позиции законодателя, изложенной в статье 276 ТК РФ, неправомерным станет замещение должности руководителя иной организации по совместительству при отсутствии, надо полагать, письменного разрешения работодателя по основному месту работы. При этом в российском законодательстве отсутствует запрет ответственности на работу по двум трудовым книжкам одновременно, а также ответственность за такой проступок. Отмеченное позволяет в формально-логическом аспекте признать такое положение дел допустимым, учитывая введение в часть 5 ст. 65 ТК РФ права работника оформить новую трудовую книжку на каждом новом месте работы. Занять должность руководителя организации возможно только на условиях трудового договора (ст. ст. 273 — 275 ТК РФ), т. е. с соблюдением правил, изложенных в статьях 56 — 71 Кодекса, а также с учетом особенностей его заключения для отдельных категорий граждан с некоторыми видами юридических лиц, определенных как в ТК РФ (ст. ст. 16 — 19), так и в иных федеральных законах и сопутствующих им подзаконных актах. Совмещение. Согласно статье 60.2 ТК РФ это выполнение в течение установленной продолжительности рабочего дня (смены) наряду с работой, определенной трудовым договором, дополнительной работы по другой или такой же профессии (должности) за дополнительную оплату, определяемую по правилам статьи 151 ТК РФ. Поручаемая работнику дополнительная работа возможна при соблюдении следующих условий: — при наличии письменного согласия работника; — без ограничения по осуществлению работ по другой профессии (должности), т. е. путем совмещения профессий (должностей); по такой же профессии (должности) путем расширения зон обслуживания, увеличения объема работ; для исполнения обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, как по другой, так и по такой же профессии (должности); — без ограничения срока, в течение которого работник будет выполнять дополнительную работу, ее содержания и объема. Работник имеет право досрочно отказаться от выполнения дополнительной работы, а работодатель — досрочно отменить поручение о ее выполнении, предупредив об этом другую сторону в письменной форме не позднее чем за три рабочих дня. Трудовой кодекс РФ не ограничивает руководителя организации в совмещении своей работы с иными работами как внутри, так и вне организации. В пункте 6 ст. 35 Закона об образовании для руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений (но не их филиалов и отделений) однозначно устанавливается запрет на совмещение своих должностей с другими руководящими должностями (кроме научного и научно-методического руководства) как внутри, так и вне образовательного учреждения. То есть здесь мы вновь сталкиваемся с различным регулированием одного и того же вида правоотношений на уровне двух федеральных законов, что потребует исследования конкурирующих норм на предмет приоритетности одной из них перед другой и, таким образом, разрешения данной коллизии. Вывод. Как видим, отличительными признаками, разграничивающими между собой трудоправовые категории «совмещение» и «совместительство», являются следующие: — совмещение не требует заключения дополнительного трудового договора, так как происходит в основное рабочее время и поэтому допустимо на основании правоприменительного акта работодателя (приказа, распоряжения) и происходит по правилам, изложенным в статьях 60.2 и 151 ТК РФ; — совместительство (как внутреннее, так и внешнее) требует заключения дополнительного трудового договора, поскольку происходит в свободное от основной работы время по правилам статей 60.1 и 282 — 288 ТК РФ с учетом особенностей его реализации, установленных для конкретных категорий работников. Тем не менее для конкретных ответов на поставленные вопросы необходимо еще рассмотреть правовые механизмы преодоления юридических коллизий между обозначенными выше нормами, выявив их сущность (в частности, на предмет несогласованности или конкуренции либо логического противоречия), т. е. применить соответствующие коллизионные правила. При этом следует учитывать: в юридической науке не сложилось единое представление о природе юридических коллизий, их классификации по несоответствию (противоречий и различий) и универсальных способах преодоления «столкновения» норм.
Коллизии норм и способы их преодоления
Чтобы определить, какая же из коллизирующих норм применяется в конкретной ситуации, в юриспруденции созданы правовые механизмы преодоления возникшей проблемы в зависимости от тех или иных правовых ситуаций. Наиважнейший из них — отражение (прежде всего в Конституции РФ) коллизионных норм-арбитров (не путать с коллизирующими нормами-спорщиками), возглавляющих внутреннее коллизионное право. Внутреннее коллизионное право имеет особое значение в федеративных государствах, где может возникать конфликт между федеральным правом и правом субъектов Федерации. Поэтому впервые с введением в действие Конституции РФ 1993 г. в России применяется понятие «федеральное коллизионное право». В частности, в пункте 2 ст. 4 раздела «Основы конституционного строя» Конституции РФ указано: Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Итак, главный способ преодоления спора между аналогичными нормами — введение в конкретный нормативный правовой акт коллизионной нормы или регулятивного принципа, с помощью которых возможно преодолеть коллизию между законами или содержащимися в них нормами в случае обнаружения или возникновения юридического конфликта. Кроме этого в случае отсутствия необходимой для конкретной ситуации коллизионной нормы юристы применяют общеправовые теоретические коллизионные правила, содержащие специальные средства (способы, методы, принципы) преодоления коллизий. Среди средств разрешения межотраслевых коллизий есть ряд так называемых классических способов устранения юридических конфликтов. Поэтому для уяснения, почему в том или в ином случае юристы отдали предпочтение, например, норме Закона об образовании, а не норме Гражданского кодекса РФ, нужно ознакомиться с основными правилами преодоления коллизий (столкновения) норм. Как известно, по функциональному правовому статусу существуют два вида норм, а также законов — общие и специальные. В свою очередь, специальные нормы подразделяются на особенные и исключительные. Общие нормы (впрочем, как и законы) регулируют различные сферы общественных отношений в целом, т. е. в родовом смысле; особенные — вид (подвид) или часть какого-либо отношения, изменяя подход законодателя к общему правилу регламентации этого отношения между категориями субъектов. В свою очередь, исключительные нормы регулируют изъятия из правил, установленных общими и (или) особенными нормами. Коллизионные правила устанавливает субординацию между указанными нормами: исключительные имеют приоритет в правоприменении над общими и особенными, а особенные — над общими. В целях понимания, что должно относиться к специальным нормам, необходимо уяснить следующее. Исключительные нормы создаются для указанных в них случаев, когда действие общих или особенных норм исключается, т. е. общие и (или) особенные нормы права устраняются от правового регулирования в отношении определенных субъектов (юридических и (или) физических лиц), объектов или видов (подвидов) отношений. Например, освобождение от прохождения процедуры банкротства учреждений (даже в случае ведения ими разрешенной предпринимательской деятельности) при обнаружении их несостоятельности предполагает проводить их безальтернативную ликвидацию, что является исключением из общих правил. Особенные нормы создаются в некоторых случаях для определенных в них субъектов, объектов или отношений, когда общие нормы права изменяются с целью только их корректировки для отдельных подвидов или части отношения общего вида. Например, в отличие от всех работников ОУ его директор обязан предупредить работодателя не за две недели до дня, намеченного им для увольнения по собственному желанию, а не менее чем за месяц. Если содержанием таких норм определяются преимущества (льготы, гарантии и т. п.) одних субъектов перед другими, это называется созданием особых привилегий или дифференциацией прав для отдельных категорий (например работников), что по своей правовой сути является узаконением дискриминации по какому-либо признаку (ст. ст. 3, 251 и 252 ТК РФ). Итак, специальный закон имеет приоритет над общим, если они оба относятся к одной отрасли права; если же к разным, доминирует закон, чьи цели и задачи наиболее близки к предмету и субъектам подлежащих урегулированию отношений. Например, трудовая деятельность (работник — работодатель) и педагогическая деятельность (ОУ — преподаватель — учащийся) не относятся к одной отрасли законодательства, ибо предметом их регулирования являются разные юридические связи между этими субъектами и самим ОУ. Следовательно, между ОУ и преподавателем складываются в числе иных видов и отношения, являющиеся безусловно трудовыми, ибо согласно Трудовому кодексу РФ они входят в область регулирования нормами трудового законодательства (см., в частности, ст. ст. 1 и 2 ТК РФ). В связи с указанными выше догмами и доктринами права для преодоления существующих в законах об образовании и законодательстве о труде юридических межотраслевых конфликтов применяются следующие правила. Приоритет отдается норме, относящейся к отрасли законодательства, в чью сферу входит регулирование того или иного вида отношения, характерного для данной области человеческой деятельности. Если же они равноудалены либо равноприближены как к предмету, так и к субъектам подлежащего регулированию отношения, приоритет отдается закону (норме), вступившему в силу позднее. Этот способ преодоления такого рода коллизий содержится в специальном темпоральном правиле (о перекрытии временем), когда «новый» закон, регламентирующий идентичный вид отношений, автоматически отменяет (перекрывает) действие «старого» закона в целом или в коллизирующей части. Однако это правило действует безусловно, только если иное правило выхода из коллизирующего положения для данного вида правоотношений не будет сформулировано в коллизионной норме «противоборствующих» законов. Если же коллизионные правила имеются в обоих «конфликтующих» законах, приоритет будут иметь изложенные в более позднем для данного вида правоотношений либо имеющем кодифицированное значение. Например, в части 5 ст. 5 ТК РФ установлено: если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу, он применяется при условии внесения соответствующих изменений в Трудовой кодекс РФ. Таким образом, можно сделать вывод: Закон об образовании, с одной стороны, является общим базовым законом в области регламентации управления национальной системой образования и содержит в себе все признаки главного (основополагающего) нормативного правового акта, по всей видимости, сформировавшейся специфической отрасли законодательства. С другой стороны, по отношению к законам иных отраслей права он является специальным, но только в части, где исполняет функции реализатора правовых задач, определенных в главе «Общие положения» (ст. ст. 1 — 7). Следовательно, только правила, изложенные в Законе об образовании в части определения национальной системы образования, установления форм (методов) управления этой системой и регулирования международной деятельности страны в области образования, а также об обеспечении социальных гарантий реализации прав граждан на образование и взаимоотношений в рамках регламентации педагогического процесса (преподаватель — обучающийся — ОУ), являются доминирующими над аналогичными правилами, содержащимися в иных федеральных законах, если только они не изданы специально для конкретизации регулирования каких-либо перечисленных отношений в сфере образования. Что же касается главы Закона об образовании, как экономика системы образования, то неуместно содержащиеся в нем, а также в иных указанных выше главах этого Закона отдельные инородные для них правила, в частности о трудовых и гражданско-правовых отношениях, вместо того чтобы отсылать правоприменителя к соответствующим отраслям права составляют конкуренцию нормам, изложенным в специализированных отраслях национального законодательства. Таким образом, «инородные» для правовой особенности Закона об образовании нормы потенциально являются источниками юридических конфликтов в регламентации отношений, характерных для гражданского, бюджетного и трудового законодательства и поэтому подлежат скорейшей их отмене или перенесению в существующем виде в профильные отрасли законодательства. Отражение идентичных норм в различных законах приведет к ненужному дублированию, что также будет противоречить не только юридической технике создания правового регулирования отношений, но и формальной логике. Вышеизложенный вывод следует из предписаний, содержащихся в кодифицированных федеральных законах. Например, в частях 3 и 4 ст. 5 ТК РФ однозначно указан способ преодоления коллизий: нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ, а в случае противоречий между Кодексом и иным федеральным зако ном, содержащим нормы трудового права, применяется Кодекс. Аналогичные правила, в частности, содержатся в Гражданском (п. 2 ст. 3) и Бюджетном (ст. 2) кодексах РФ. В любом случае как законы, которые были и будут приняты в развитие Трудового кодекса РФ, так и уже изданные к моменту его принятия должны ему соответствовать, т. е. не входить с ним в конфликт ни в форме противоречия, ни в форме различия с ним. Данное правило распространяется и на законы других отраслей законодательства (налогового, гражданского), содержащие нормы трудового права. Это обязывает законодателя убрать путем применения различных приемов юридической техники изложения нормативных правовых актов имеющиеся в них коллизии с ТК РФ (см., например, применение специальных оговорок в пункте 1 ст. 11 НК РФ). Для этого перед принятием любого закона, содержащего нормы, регламентирующие трудовые отношения, должна проводиться обязательная его экспертиза на предмет соответствия вводимых норм уже содержащимся в ТК РФ. Кроме того, при необходимости надо внести в него соответствующие изменения. При этом действующие законы всех отраслей законодательства должны подвергнуться ревизии норм с целью приведения их в соответствие с нормами Трудового кодекса РФ или отмены в случае обнаружения коллизий. Чтобы ввести, в частности, в трудовые отношения, возникающие в сфере образования, какое-либо их специальное регулирование, законодателю необходимо отражать их путем внесения изменений или дополнений в нормы, содержащиеся в главе 52 ТК РФ «Особенности регулирования труда педагогических работников». Только таким образом можно достичь соблюдения существующих коллизионных правил, содержащихся именно в отраслевых Кодексах. Между тем нельзя не обратить внимание на имеющуюся в ТК РФ нестыковку двух коллизионных норм, в свою очередь, приводящих к наличию внутриотраслевых коллизий. Так, в статье 12 ТК РФ, в частности, сказано: закон, содержащий нормы трудового права либо отдельные их положения, прекращает свое действие в связи с вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы. Однако, как уже выше было отмечено, в части 5 ст. 5 ТК РФ содержится специальное коллизионное правило, согласно которому если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит Трудовому кодексу, он применяется при условии внесения соответствующих изменений в Кодекс. Следовательно, вновь принятый федеральный закон автоматически не должен отменять действие норм, содержащихся в ТК РФ, которые противоречат положениям «нового» закона. Впрочем, и введение в действие федерального конституционного закона как акта высшей юридической силы не должно порождать исключение из установленного правила об одновременном изменении норм Трудового кодекса РФ и (при необходимости) приведении их в соответствие с нормами вновь принятого акта. В связи с приоритетным характером (юридическим верховенством) и целевым назначением ТК РФ как специального кодифицированного федерального закона, регулирующего трудовые отношения, общеправовое темпоральное правило, изложенное в части 2 ст. 12 ТК РФ, должно применяться с учетом коллизионных норм статьи 5 Кодекса либо в нем должно быть указано, что на нормы ТК РФ оно не распространяется. Следовательно, в самом Трудовом кодексе РФ есть внутреннее противоречие, ибо, с одной стороны, законодатель допускает регулирование отдельных видов трудовых отношений иными федеральными законами и даже подзаконными актами, а с другой — обязывает издание этих актов сверять на их соответствие с законоположениями Кодекса. Иными словами, если правоприменитель обнаруживает, что изданный нормативный акт противоречит ТК РФ, применяется Кодекс, пока в него не будут внесены эти новые положения взамен содержащихся, т. е. нормы иного акта станут идентичными с нормами Трудового кодекса РФ. При этом необходимость наличия аналогичных норм в другом законе отпадает, поскольку это приведет к дублированию норм. В статье 3 Закона об образовании также содержатся коллизионные нормы. Этот Закон, начиная с его первоначальной редакции, находится в явном конфликте с Конституцией РФ (см. ст. 43 Конституции РФ и ст. 5 Закона об образовании в части общедоступности и бесплатности видов образования). При защите своих прав на образование следует применять коллизионную норму части 1 ст. 15 Конституции РФ: Конституция имеет высшую юридическую силу, обладает прямым действием и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить. Тем не менее правовой анализ пункта 3 ст. 3 Закона об образовании позволяет констатировать, что законодатель установил в нем коллизионные правила, относимые к сфере действия федерального коллизионного права, т. е. к разрешению конфликтов между федеральным правом и правом субъектов Федерации в области образования. Как уже было сказано, в законодательстве о труде содержатся свои коллизионные нормы и принципы, которые отражены прежде всего в Трудовом кодексе РФ. Кроме того, коллизионные правила допускают при изложении содержания нормативных правовых актов в целях избежания противоречий делать специальные оговорки. Например, о допустимости введения каких-либо особенностей (скажем, об оплате труда отдельных категорий работников), что и сделано, в частности, в соответствующем разделе ТК РФ. Иным способом исключения различий и противоречий между нормами, регулирующими аналогичные отношения, является метод подзаконного развития рамочной нормы закона, для чего в нем при необходимости указывают государственный орган, который обязан это исполнить. В связи с таким указанием государственный орган обязан, в частности, в сфере трудового права соблюдать следующие законоположения, указанные в статье 5 ТК РФ: — указы Президента РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ и иным федеральным законам. Это правило гарантировано частью 3 ст. 90 Конституции РФ, где сказано, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; — постановления Правительства РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам и указам Президента РФ. Это правило также гарантировано Конституцией РФ. В соответствии со статьей 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом; — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ; — законы субъектов Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ и иным федеральным законам. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти; — органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Только при четком соблюдении этих организационно-правовых установлений можно избежать проблем при правоприменении и правопонимании актов, содержащих в настоящий момент не соответствующие между собой нормы в регулировании одного и того же вида (подвида) общественного отношения.
Роль и значение трудового законодательства в разрешении коллизий
Итак, в пункте 3 ст. 12 Закона об образовании мы видим как бы всеобъемлющее коллизионное правило: действие законодательства России в области образования распространяется на все ОУ, расположенные на территории России, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности. В свою очередь, из статьи 3 Закона об образовании следуют как минимум два вывода. Первый — о применении в области регламентации процесса образования федерального коллизионного права о приоритете норм, изданных федеральными органами власти, над аналогичными нормами актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Второй — о неприменении в сфере образования каких-либо иных норм, кроме национальных (хотя в преамбуле Закона об образовании указана допустимость применения норм международного права). Нормы международного права не только действуют в России, но и имеют приоритет перед нормами национального законодательства в силу гарантий и правил, определенных в части 4 ст. 15 Конституции РФ. Однако это правило нашло отражение не в статье 3, а в пункте 1 ст. 57 Закона об образовании, и то только в части, касающейся международного договора, а не общепризнанных принципов и норм международного права в этой области. Кроме коллизионного правила, определяющего приоритет национального законодательства в области образования над зарубежным, в Законе об образовании есть правило, допускающее субсидиарное (дополнительно-восполнительное) применение норм иных национальных отраслей права. Так, в пункте 2 ст. 11.1 сказано: деятельность государственных и негосударственных ОУ в части, не урегулированной настоящим Законом, регулируется законодательством России. Во всех иных коллизионных правилах, содержащихся в Законе об образовании, приоритет в правоприменении над нормами, изложенными в этом Законе, в соответствующих случаях имеют нормы иных отраслей национального законодательства, а не наоборот. По крайней мере, такие случаи не обнаружены. Напомним, отраслевая принадлежность правовых норм определяется прежде всего содержанием (предметом) регулируемых отношений, поэтому во всех случаях, когда доказано (надеемся, это очевидно в отношении совмещения и совместительства), что в какой-то иной отрасли права нужно регулировать трудовые отношения, к ним должны применяться именно нормы трудового законодательства. С 1 февраля 2002 г. (даты введения в действие Трудового кодекса РФ) вопросы, относящиеся к трудовым отношениям в сфере образования, не должны регулироваться законодательством об образовании. Для этого Трудовой кодекс РФ содержит специальную главу 52 «Особенности регулирования труда педагогических работников», которая согласно названию должна регулировать только труд этой категории работников. Однако в ней (дополнительно к главе 43 «Особенности регулирования труда руководителя…») регламентируются и трудовые отношения с руководителями вузов (см. части 12 — 15 ст. 332 ТК РФ), что говорит только о неудачно усеченном ее названии. Именно в этой главе Кодекса для исключения дублирования, а заодно и коллизий в регулировании одних и тех же видов трудовых отношений должны отражаться все необходимые нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам в отношении работников ОУ. В ней должны быть предусмотрены дополнительные правила для всех работников ОУ, чей труд имеет какие-либо отличительные признаки от трудовой деятельности как общей массы работников, так и иных категорий работников ОУ. Кроме того, особенностям трудовых отношений с руководителями организаций отведена специальная глава 43, где можно было бы отразить и особенности трудовых отношений с руководителями ОУ, в том числе оговорить особенности их работы по совместительству (хотя этому посвящена специальная глава 44 ТК РФ), или дать ссылку на главу 52, если бы эти особенности были отражены там. Кстати, при необходимости нахождения ответа на вопрос, как должны быть урегулированы те или иные трудовые отношения в сфере образования, в Трудовом кодексе РФ неоднократно указываются следующие правила. Например, в части 6 ст. 11, входящей в состав норм, регламентирующих основы трудового законодательства, определено, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе руководителей организаций и лиц, работающих по совместительству, устанавливаются в соответствии с ТК РФ. Это предполагает, во-первых, наличие указания в Кодексе о потребности такого дополнительного регулирования и, во-вторых, его допустимости в рамках основополагающих правил и принципов трудового права. Иными словами, прежде чем применить какие-либо нормы о трудовых отношениях, содержащиеся в нормативных правовых актах об образовании, необходимо убедиться, что они изданы в соответствии с определенными в Трудовом кодексе РФ правилами и в Кодексе есть об этом специальное указание. Например, в части 6 ст. 282 законодатель определил, что особенности регулирования работы по совместительству для отдельных категорий работников, в том числе педагогических, могут устанавливаться и в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Следовательно, введение этих особенностей в указанном порядке является правомерным действием федеральных органов исполнительной власти и поэтому подлежит обязательному соблюдению при необходимости регламентации труда педагогического персонала, работающего по совместительству. Для исключения произвольного регулирования трудовых отношений, т. е. по усмотрению органов, наделенных правом нормотворческой деятельности на подзаконном уровне, в статье 252 ТК РФ, посвященной определению оснований и порядка установления особенностей регулирования труда, сказано следующее. Особенности регулирования труда в связи с его характером и условиями, а также иными обстоятельствами и при других основаниях устанавливаются трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами. При этом особенности регулирования труда, влекущие за собой снижение уровня гарантий работникам, ограничение их прав, повышение их дисциплинарной и (или) материальной ответственности, могут устанавливаться исключительно Трудовым кодексом РФ либо в случаях и порядке, им предусмотренных. Рассмотрим ситуации, когда ТК РФ допускает введение особенностей, связанных со всеми категориями работников, привлекаемых к труду в ОУ (от вспомогательного персонала до их руководителей, кроме указанных в главе 52): часть 3 ст. 92 (о сокращенной продолжительности рабочего времени), часть 6 ст. 282 (особенности работы по совместительству) и нормы, содержащиеся в главе 43 ТК РФ об особенностях регулирования труда руководителей организаций и членов коллективного исполнительного органа (правления, дирекции и т. п.) организации. Иных случаев, когда возможно было бы дополнить общую регламентацию видов трудовых отношений с работниками ОУ иными правилами, содержащимися в других нормативных правовых актах помимо ТК РФ, мы, по крайней мере, не обнаружили. Таким образом, все трудовые отношения работников сферы образования, кроме вышеперечисленных видов (подвидов) с учетом особенностей регламентации системы оплаты труда и иных исключений для работников бюджетных учреждений, регулируются общими нормами Трудового кодекса РФ, а не специальными нормами подзаконных актов. Обратим внимание на еще один нюанс правотворческой деятельности, порождающий коллизионные ситуации в рассматриваемых отраслях национального законодательства. Куратором трудового законодательства является Комитет Госдумы по труду и социальной политике, а законодательства об образовании — Комитет по образованию. Аппараты этих Комитетов должны в порядке, определенном Регламентом Госдумы, координировать и согласовывать между собой все планируемые изменения и дополнения, вносимые в курируемые ими отраслевые законодательства, что, видимо, не всегда происходит. Тем не менее в последние годы наблюдается рациональный правовой подход, направленный на исключение подмены нормами непрофильных отраслей права норм трудового права. Теперь законодатель все чаще применяет в соответствующих случаях, в том числе касающихся сферы образования, такой технико-юридический прием оформления и изложения в законе норм, как использование ссылки на иные отрасли права или конкретные нормативные правовые акты о труде. Например, в статье 53 Закона об образовании указано: особенности занятия педагогической деятельностью устанавливаются Трудовым кодексом РФ, а в пункте 6.1 ст. 55 Закона об образовании определено, что за работниками, привлекаемыми по решению уполномоченных органов исполнительной власти к проведению единого государственного экзамена в рабочее время и освобожденными от основной работы на период его проведения, сохраняются гарантии, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права. Более того, в пункте 3 ст. 56 Закона об образовании теперь однозначно указано, что трудовые отношения работника ОУ и ОУ как работодателя регулируются трудовым договором (контрактом). Условия трудового договора (контракта) не могут противоречить законодательству России о труде. Однако одновременно законодатель допускает дефекты в своей работе. Например, понятие «контракт» в трудовом законодательстве не используется с 1 февраля 2002 г. В пункте 4 ст. 56 Закона об образовании с частичными коллизиями дублируются дополнительные основания для прекращения трудовых отношений, изложенные в статье 336 ТК РФ. В свою очередь, в пункте 5 ст. 55 Закона об образовании, несмотря на многочисленные его изменения (46 раз с 1992 г.!), до сих пор содержится ссылка на КЗоТ РФ, утративший силу в феврале 2002 г.! Все вышеизложенное должно быть учтено, если обнаруживается столкновение норм как законодательства, так и подзаконных актов, касающихся сферы образования и регулирующих любой вид трудовых отношений, но с разным правовым содержанием по сравнению с законодательством о труде. Прежде всего, уточним, что ТК РФ как источник права в системе актов, регламентирующих социально-трудовые отношения, имеет по своей юридической сути два статуса федерального закона. Во-первых, по отношению ко всем иным федеральным законам, содержащим нормы трудового права, он является специальным нормативным правовым актом, включающим совокупность правовых норм и институтов (подынститутов), регулирующих именно трудовую сферу (род) общественных отношений. Во-вторых, в формально-юридическом смысле он выступает основным источником права, содержащим в большинстве своих норм общие положения для всех категорий трудящихся, а нередко служит и субсидиарным актом (восполнительно-дополнительным) для отдельных категорий работников (судьи, прокуроры, милиция и т. д.). Иными словами, нормы Трудового кодекса РФ (впрочем, как и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права) применяются нередко в случаях, когда в других законах обнаруживаются юридические пробелы в регулировании тех или иных трудовых отношений. Причем эти пробелы могут быть допущены как по небрежности законодателя или создателей подзаконных актов, так и умышленно, чтобы не вводить для отдельных категорий работников особые или исключительные нормы в те или иные виды уже урегулированных правоотношений. Так, в части 7 ст. 11 ТК РФ и в соответствующих законах о государственной гражданской и муниципальной службах прямо сказано: все акты о трудовом праве (в том числе Трудовой кодекс РФ) применяются к отношениям, связанным с гражданской и муниципальной службами, в части, не урегулированной специальными актами об этих видах служб или с определенными в этих актах особенностями. Аналогичное положение с восполнением нормами ТК РФ юридических пробелов присуще и иным отраслям законодательства, применяется оно и в отдельных федеральных законах, в частности для установления специальной трудовой правосубъектности в правоотношениях с иностранными гражданами, лицами без гражданства, осужденными и отбывающими наказание по правилам уголовно-исполнительного законодательства России в воспитательных и исправительных учреждениях. Кроме того, действие трудового законодательства в комплексном режиме регулирования отношений в сфере правоохранительной деятельности государства распространяется на лиц, работающих в этих органах (прокуратура, милиция и т. п.). Например, в статье 22 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 27 сентября 2009 г.) установлено, что законодательство России о труде распространяется на судей в части, не урегулированной настоящим Законом. По отношению к другим группам разных категорий трудящихся действие трудового законодательства и иные актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, установленными Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России (см., например, статьи 349 — 351 ТК РФ). Как видим, спектр способов применения трудового законодательства к различным видам трудовых отношений даже дифференцирован как по субъектам, к которым применяется трудовое право, так и с учетом условий их работы. Иными словами, трудовое законодательство в своем дифференциальном подходе учитывает многочисленные факторы и обстоятельства, связанные с трудом. Поэтому в статье 11 ТК РФ специально указано, что трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, регулируются трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения. Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, применяются и к другим отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено Трудовым кодексом РФ или иным федеральным законом. Все работодатели (физические и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.
Разрешение конкретных коллизий между Трудовым кодексом РФ и Законом об образовании
Исходя из вышеизложенных законодательных и общеправовых правил попытаемся ответить на поставленные вопросы, исходя из предпосылки о дефекте в системе права, дестабилизирующем ее работу и свидетельствующем о несовершенстве механизма правового регулирования в исследуемой части трудовых отношений. Действительно, если бы в Трудовом кодексе РФ не содержался ряд специальных коллизионных трудоправовых норм, касающихся различных возможных в трудовых отношениях коллизирующих случаев, конфликт рассматриваемых норм мог бы не найти разрешения в связи с обнаружением юридического пробела правового регулирования, который, правда, мог бы быть восполнен по иным совсем правилам (аналогии закона или права), но это более сложный на реальной стадии правоприменения юридический путь. В чем же заключается коллизия между нормами, содержащимися в статьях 60.1, 60.2 и 276 ТК РФ и пунктах 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании? Попытаемся правильно применить к ним соответствующее коллизионное правило. В пункте 6 ст. 35 Закона об образовании говорится, что совмещение руководителями государственных и муниципальных ОУ других руководящих должностей (кроме научного и научно-методического руководства) внутри или вне данного ОУ запрещено. В нормах статьи 60.2, главах 43 и 52 ТК РФ каких-либо запретов для совмещения руководителями ОУ руководящих должностей как внутри, так и вне ее не содержится. Нет и оговорки, что их положения не распространяются на руководителей государственных и муниципальных ОУ, так как они регулируются специальными нормами. Зато, например, в главе 43 ТК РФ указано: все положения этой главы распространяются на руководителей организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (кроме исключений, не имеющих отношения к рассматриваемому случаю). Такое же условие с учетом декларационных положений статьи 274 ТК РФ о правовых источниках регулирования труда руководителей организаций полностью распространяется и на работу руководителей государственных и муниципальных ОУ по совместительству. Следовательно, совмещение должностей возможно только внутри организации, а вот выполнение работы вне основной организации и только в свободное от основной работы время определено в трудовом праве таким понятием, как внешнее совместительство (ст. 60.1 и гл. 44 ТК РФ). В общих нормах ТК РФ о совместительстве, отраженных в главе 44, есть только одно исключение из этих правил: особенности регулирования работы по совместительству для отдельных категорий работников, помимо установленных ТК РФ и иными федеральными законами, могут устанавливаться в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В части 6 ст. 282 ТК РФ определены эти категории работников: педагогические, медицинские и фармацевтические работники, а также работники культуры, а не руководители организаций, для которых в статье 276 ТК РФ установлено особое правило, не содержащее исключений для каких-либо видов (типов) организаций, в том числе ОУ. Вместе с тем в части 5 ст. 282 ТК РФ законодатель указал: не допускается работа по совместительству, в частности, в случаях, предусмотренных ТК РФ и иными федеральными законами. Из совокупного смысла норм, содержащихся в пунктах 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании, следует, что Законом работа по совместительству руководителям государственных и муниципальных ОУ запрещена, как запрещено и замещение этих должностей на условиях совмещения. Таким образом, мы получаем очевидную коллизию в правовом регулировании одного и того же фактического отношения нормами двух федеральных законов. При этом особенная норма статьи 276 ТК РФ разрешает любому руководителю организации работать по совместительству у другого работодателя при наличии на это разрешения компетентного органа юридического лица. В свою очередь, совокупная по телеологическому смыслу «запрещающая» норма, содержащаяся в пунктах 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании, является общей для всех руководителей государственных и муниципальных ОУ. Иными словами, из буквального толкования пункта 7 ст. 35 Закона об образовании следует, что нельзя быть руководителем государственных и муниципальных ОУ по совместительству. Однако в статье 35 содержатся нормы трудового права вопреки предписаниям профильного кодифицированного федерального закона (ТК РФ), что является нарушением правил законотворческой деятельности. Тем не менее нельзя не отметить, что по своей правовой природе правило, содержащееся в пунктах 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании, представляет собой норму-исключение, которая касается руководителей государственных и муниципальных ОУ. Она превалирует даже над особенным правилом статьи 276 ТК РФ, предназначенным для регулирования труда по совместительству такой специальной категории работников, как руководители организаций. Естественно, данная норма доминирует и над общими нормами главы 44 ТК РФ, регулирующими труд иных лиц, работающих по совместительству. Исходя из известной нам доктринальной субординации между общими и специальными (особенными и исключительными) нормами, предпочтение в правоприменении нужно было бы отдать исключительной норме, если бы не действовали отраслевые коллизионные трудоправовые правила. Здесь нужно сделать существенную оговорку: несмотря на то что национальная правовая система включает в себя (наряду с системой права и традициями правового регулирования) правовые учения, доктрину и идеологию, подкрепление силой государства имеют только нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах. И только в случае отсутствия конкретных нормативных правил допустимо применять юридические приемы, исходящие из правовых учений, догм права или правовых доктрин. Поэтому если имеется санкционированное государством правило поведения, выраженное в коллизионной норме, доктринальное правило или принцип не должны применяться к урегулированному законодателем правоотношению. В частях 3 и 4 ст. 5 ТК РФ указан способ преодоления коллизий: нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ, а в случае противоречий между Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется Трудовой кодекс РФ. Кроме того, в статье 5 ТК РФ определено следующее: если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит ТК РФ, он применяется при условии внесения в Кодекс соответствующих изменений. Как видим, в трудовом законодательстве применяется норма-исключение из общего доктринального темпорального (перекрытие временем) правила. Иными словами, если какой-либо изданный федеральный закон содержит нормы трудового права и вносит изменение в действующее правовое регулирование конкретного вида (подвида) трудового отношения, он не имеет автоматического приоритета перед нормой, содержащейся в Трудовом кодексе РФ. В нашем же случае нормы пунктов 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании введены в действие в данной редакции еще в начале 1996 г., т. е. ранее нормы, содержащейся в статье 276 ТК РФ. Поэтому на нормы пунктов 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании распространяются следующие два правила: законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории России на момент введения в действие ТК РФ, подлежат приведению в соответствие с Кодексом (ч. 2 ст. 422 ТК РФ); до приведения законов и иных нормативных правовых актов, не отмененных с введением в действие ТК РФ, в соответствие с Кодексом они действуют и применяются на территории России постольку, поскольку не противоречат ТК РФ (ч. 1 ст. 423 ТК РФ). Законодатель до сих пор не привел в соответствие с Трудовым кодексом РФ не только рассмотренные нормы Закона об образовании, но и иные нормы, содержащиеся в этом Законе, следовательно, они не могут быть признаны действующими и применимыми. Поэтому в целях единообразия регулирования аналогичных трудовых отношений именно Трудовому кодексу РФ отдано верховенство в регламентации всех видов правоотношений между работником и работодателем, возникающих в сфере наемного труда, что гарантирует единство принципов и правил, применяемых в национальной системе права к этой области общественных отношений. Более того, Верховный Суд РФ еще в период действия КЗоТ РФ, основываясь на статье 37 Конституции РФ, неоднократно признавал недействительными некоторые нормы, ограничивающие право граждан работать по совместительству, как игнорирующие гарантию о свободе распоряжаться своими способностями к труду. Так, своим решением от 14 декабря 2000 г. Суд признал недействительным (незаконным) абзац третий п. 1 Постановления Совмина СССР от 22 сентября 1988 г. N 1111 «О работе по совместительству», который предусматривал, что занятие двух руководящих должностей при работе по совместительству не допускается <5>. Свое решение Верховный Суд РФ обосновал так: запрет на занятие двух руководящих должностей на любых предприятиях, в учреждениях, организациях ограничивает конституционные права граждан на свободный труд, на свободное распоряжение своими способностями к труду, на выбор рода деятельности и профессии. Здесь следует отметить: конституционные свободы как заключения трудового договора, так и распоряжения своими способностями к труду базируются на действующих у нас международных актах ООН и Евросоюза <6> и потому закреплены в Конституции РФ как неотчуждаемые, принадлежащие каждому от рождения и являющиеся высшей ценностью государства (ст. ст. 2, 7, 15, 17 — 19, 37 и др. Конституции РФ). ——————————— <5> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 10. <6> См., например, Всеобщую декларацию прав человека, Международные пакты о гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах, а также акты Международной организации труда и Европейскую социальную хартию.
Верховный Суд РФ в решении от 3 октября 2001 г., признавая незаконным (недействующим) абзац первый п. 1 указанного выше Постановления Совмина СССР, ограничивавшего количество мест совместительства одной организацией, в числе иных своих доводов недопустимости такого ограничения указал на до сих пор действующую гарантию, изложенную в Законе РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» <7>, о следующем: гражданам принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному, творческому труду (п. 2 ст. 1) <8>. ——————————— <7> Указанная гарантия действует по настоящее время, так как содержится в данном Законе и в его существующей редакции от 3 июня 2009 г. <8> Решение Верховного Суда РФ от 3 октября 2001 г. N ГКПИ2001-1173 «О признании незаконным (недействующим) абзаца 1 пункта 1 Постановления Совмина СССР от 22.09.1988 N 1111 «О работе по совместительству» в части, разрешающей совместительство только на одном предприятии (в объединении), в учреждении и организации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 10; Бюллетень Минтруда России. 2002. N 2.
Кроме того, 19 августа 2005 г., рассматривая спор руководителя акционерного общества со своим работодателем о правомерности применения норм специального закона к трудовым отношениям, Верховный Суд РФ однозначно указал: правовое положение руководителей акционерных обществ определяется нормами как трудового законодательства (в частности, главой 43 ТК РФ), так и законодательства об акционерных обществах, которые в соответствии со статьей 5 ТК РФ должны соответствовать Трудовому кодексу РФ <9>. ——————————— <9> Определение Верховного Суда РФ от 19 августа 2005 г. N 78-В05-31 «Дело в части требований о признании незаконным отстранения от работы и возложении на акционерное общество обязанности не чинить препятствия в выполнении обязанностей генерального директора общества направлено на новое рассмотрение, поскольку судом надзорной инстанции при прекращении производства по делу допущено неправильное толкование норм материального права и применение норм процессуального права» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 6.
Однако право на совместительство может быть ограничено при соблюдении двух условий: во-первых, только актом не ниже федерального закона, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, и, во-вторых, в случаях, изложенных в статьях 55 и 56 Конституции РФ, когда отдельные права и свободы ограничиваются в связи с введением федеральным конституционным законом чрезвычайного положения в стране или в ее отдельных местностях для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя. Исходя из этих правил, действующее в пунктах 6 и 7 ст. 35 Закона об образовании ограничение возможностей руководителей ОУ работать по совместительству и совмещать другие руководящие должности внутри и вне ОУ, по всей видимости, не соответствует конституционным требованиям и к тому же ухудшает положение работника по сравнению с гарантиями, изложенными в законодательстве о труде. Принципиальная позиция законодательной и судебной ветвей государственной власти о том, что трудовые отношения должны регулироваться только трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, подчеркивается в Трудовом кодексе РФ, поэтому все иные нормы, находящиеся вне его содержания, должны соответствовать его требованиям, иначе они априори являются неприменимыми. Следовательно, в рассматриваемом случае занятие двух должностей руководителя ОУ допустимо, если одно из рабочих мест с разрешения работодателя по основному месту работы будет оформлено как занятость на условиях внешнего совместительства.
