(Прудиус Е. В.) («Законодательство и экономика», 2008, N 1)
О ПОНЯТИИ И СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Е. В. ПРУДИУС
Прудиус Е. В., соискатель кафедры Бухгалтерского учета и аудита Всесоюзной государственной налоговой академии при Министерстве финансов РФ.
Экономическая безопасность рассматривается в научной литературе как качественная характеристика экономической системы, которая определяет ее способность поддерживать нормальные условия жизнедеятельности конкретного предприятия, отрасли, населения, устойчивое обеспечение ресурсами развития народного хозяйства, а также последовательную реализацию региональных и государственных интересов. Экономическая безопасность является наиболее важной составляющей частью структуры национальной безопасности страны, поскольку без достаточного экономического обеспечения не может идти речи о национальной безопасности вообще. Без ее обеспечения практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед страной, как во внутригосударственном, так и в международном плане. Экономическая безопасность служит основой жизнедеятельности общества, его социально-политической и национально-этнической устойчивости и представляет собой сложное, многогранное социально-экономическое явление, отражающее комплекс динамичных условий материального производства. Однако среди ученых, занимающихся проблемами экономической безопасности, не выработан единый подход к ее пониманию. Большинство авторов в понимании экономической безопасности исходят из легального определения безопасности, данного в Законе РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» <1>, в котором безопасность понимается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ч. 1 ст. 1 Закона). ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.
Е. А. Олейников понимает экономическую безопасность как «такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, гармоничное, социально направленное развитие страны в целом, достаточный экономический и оборонный потенциал даже при наиболее неблагоприятных вариантах развития внутренних и внешних процессов» <2>. ——————————— <2> Основы экономической безопасности (Государство, регион, предприятие, личность) / Под ред. Е. А. Олейникова. М., 1997. С. 29.
По мнению В. С. Панькова, под экономической безопасностью следует понимать «такое состояние национальной экономики, которое характеризуется ее устойчивостью, «иммунитетом» к воздействию внутренних и внешних факторов, нарушающих нормальное функционирование процесса общественного воспроизводства, подрывающих достигнутый уровень жизни населения и тем самым вызывающих повышенную социальную напряженность в обществе, а также угрозу существованию государства» <3>. ——————————— <3> Паньков В. Экономическая безопасность: мирохозяйственный и внутренний аспекты // Внешнеэкономические связи. 1992. Вып. 8.
В. К. Сенчагов трактует понятие экономической безопасности как состояние экономики и институтов власти, когда обеспечиваются гарантированная защита национальных интересов, социальная направленность политики, достаточный оборонный потенциал даже при неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов, что, по мнению автора, означает «не только защищенность национальных интересов, но и готовность и способность институтов власти создавать механизмы реализации и защиты национальных интересов развития отечественной экономики, поддержания социально-политической стабильности общества» <4>. ——————————— <4> Сенчагов В. О сущности и основах стратегии экономической безопасности России // Вопросы экономики. 1995. N 1. С. 98, 99. См. также: Экономическая безопасность: Производство — финансы — банки / Под ред. В. К. Сенчагова. М., 1998.
Н. П. Купрещенко определяет экономическую безопасность как «такое состояние национального хозяйства, при котором оно способно обеспечивать поступательное развитие общества, его экономическую, социально-политическую стабильность, высокую обороноспособность в условиях воздействия неблагоприятных внешних и внутренних факторов, эффективное управление, защиту экономических интересов на национальном и международном уровнях» <5>. ——————————— <5> Купрещенко Н. П. Экономическая безопасность. М., 2005. С. 16.
Такую же позицию занимает Л. Э. Гаджиева. По ее мнению, «на уровне государства экономическая безопасность — это такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, гармоничное, социально направленное развитие страны в целом, достаточный экономический и оборонный потенциал даже при наиболее неблагоприятных вариантах развития внутренних и внешних процессах» <6>. ——————————— <6> Гаджиева Л. Э. Налогообложение как особый системный инструмент государственного регулирования экономической безопасности России: Дис. … канд. экон. наук. М., 2003. С. 14.
Данный подход к пониманию экономической безопасности был реализован российским законодателем в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» <7> (в настоящее время утратил силу). В статье 2 данного Закона экономическая безопасность определялась как состояние экономики, обеспечивающее достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям. ——————————— <7> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.
Однако ныне действующий Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <8> не содержит определения экономической безопасности. Отсутствует содержательное определение безопасности и в Указе Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» <9>, где под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. ——————————— <8> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850. <9> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Отказ законодателя от легального определения экономической безопасности в Законе 2003 г. N 164-ФЗ представляется не случайным, поскольку определение, данное в Законе 1995 г. N 157-ФЗ, как будет показано ниже, не отражает всю сложность данного явления. Весьма близкую к указанной позицию занимают ученые, рассматривающие экономическую безопасность как собственно защищенность экономических интересов. Например, А. Городецкий отмечает, что «экономическая безопасность означает надежную и обеспеченную всеми необходимыми средствами и институтами государства (включая силовые структуры и спецслужбы) защищенность национально-государственных интересов в сфере экономики от внутренних и внешних угроз, экономических и прямых материальных ущербов» <10>. ——————————— <10> Городецкий А. Вопросы безопасности экономики России // Экономист. 1995. N 10. С. 46.
Аналогичного подхода к пониманию экономической безопасности придерживаются авторы учебника «Общая теория национальной безопасности», определяя данное понятие как «защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в экономической сфере от внутренних и внешних угроз» <11>. ——————————— <11> Общая теория национальной безопасности / Под ред. А. А. Прохожева. М., 2002. С. 39.
Определение безопасности как специфического состояния защищенности или как собственно защищенность отражает лишь статику системы, между тем как безопасность постоянно воспроизводится и обеспечивается в результате функционирования системы, ее реагирования на внешние и внутренние угрозы, нейтрализуя их. То есть безопасность следует рассматривать в динамике, не только как характеристику самой системы, но и как характеристику ее взаимодействия с окружающей средой. В соответствии со справедливым замечанием И. Г. Напалковой, в определении безопасности как состояния защищенности в большей степени фиксируется общественно необходимый результат, оно характеризует безопасность как нечто, уже достигшее должного уровня, а не как процесс и в большей степени отвечает понятию «обеспеченность безопасности» <12>. ——————————— <12> Напалкова И. Г. Экономическая безопасность: институционально-правовой анализ: Монография. Ростов-на-Дону, 2006. С. 11, 12.
Подход к пониманию экономической безопасности с точки зрения статики не может быть признан удовлетворительным еще и потому, что подразумевает определенность, фиксированность характеристик экономической системы, что не соответствует действительности. Любой экономической системе внутренне присуща неопределенность, поскольку ее показатели формируются в результате взаимодействия многих субъектов, обладающих достаточно широким спектром возможностей в выборе форм и способов деятельности, что придает развитию экономики момент непредсказуемости. Это требует рассмотрения экономической безопасности не как некоторого определенного состояния, а как подвижного, находящегося в постоянном изменении свойства экономической системы. Отмечая недостатки подходка к пониманию безопасности как состояния защищенности, Г. В. Иващенко пишет, что «безопасность — не есть состояние защищенности интересов субъекта, безопасность вообще не есть чье бы то ни было состояние. Безопасность есть условия существования субъекта, контролируемые им. Безопасность, в общем виде, есть специфическая совокупность условий деятельности… Находиться в безопасности — значит находиться в безопасных условиях, т. е. в таких, которые субъект в состоянии контролировать в процессе своей деятельности, в процессе своей самореализации» <13>. ——————————— <13> Иващенко Г. В. О понятии «безопасность» // Credo. 2000. N 6(24).
Разделяя этот подход, В. К. Буторин, А. Н. Ткаченко и С. А. Шипилов рассматривают экономическую безопасность как важнейшую качественную характеристику экономической системы, определяющую ее способность поддерживать нормальные условия жизнедеятельности населения, устойчивое обеспечение ресурсами развития народного хозяйства. При этом, по мнению авторов, можно говорить о важнейших условиях существования субъекта безопасности, это ресурсы, требующиеся для удовлетворения потребности в самореализации субъекта (в выживании, существовании и развитии), и другие субъекты безопасности (т. е. для рыночных условий — конкуренты) <14>. ——————————— <14> Буторин В. К., Ткаченко А. Н., Шипилов С. А. Основы экономической безопасности. В 3-х томах. Т. 1. Системные концепции экономической безопасности. Кемерово; М., 2007. С. 20 — 22.
А. Илларионов предлагает понимать под экономической безопасностью страны «такое сочетание экономических, политических и правовых условий, которое обеспечивает устойчивое в длительной перспективе производство максимального количества экономических ресурсов на душу населения наиболее эффективным способом» <15>. ——————————— <15> Илларионов А. Критерий экономической безопасности // Вопросы экономики. 1998. N 10. С. 49.
На наш взгляд, определение безопасности как контролируемых субъектом (в нашем случае — государством) условий также не вполне корректно. Условия существования любой системы, любого субъекта, во-первых, не являются фиксированными и определенными. Во-вторых, условия постоянно меняются. Поэтому неизбежно существуют условия, которые субъект безопасности не в состоянии контролировать, что тем не менее далеко не всегда означает отсутствие безопасности, поскольку, даже не имея возможности контролировать какие-либо условия, субъект способен нейтрализовать вредные последствия их воздействия и исходящую от них угрозу безопасности (например, нейтрализовать последствия неблагоприятных погодных условий для сельского хозяйства). В научной литературе предлагаются и иные трактовки понятия экономической безопасности. Так, С. В. Блохин предлагает понимать под экономической безопасностью «достаточность обеспечения требуемого уровня национальной безопасности собственными финансовыми и другими необходимыми ресурсами, создание благоприятных условий для развития экономики и повышения уровня конкурентоспособности страны, баланс и защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в экономической сфере от внутренних и внешних угроз» <16>. ——————————— <16> Блохин С. В. Направления укрепления экономической безопасности России в современных условиях: Дис. … канд. экон. наук. М., 2006. С. 33.
Однако данное определение экономической безопасности страдает некоторой расплывчатостью. Не вполне ясны и требуют дополнительных разъяснений такие понятия, как «достаточность», «требуемый уровень». В. Рубанов полагает, что экономическая безопасность представляет собой «способность национальной экономики обеспечивать благосостояние нации и стабильность внутреннего рынка независимо от действий внешних факторов» <17>. ——————————— <17> Рубанов В. Безопасность — лозунги, теория и политическая практика // Свободная мысль. 1991. N 17.
Близкую позицию занимает В. Х. Цуканов, понимающий экономическую безопасность, «как важнейшую качественную характеристику экономической системы, определяющую ее способность поддерживать при помощи специальных мер нормальные условия жизнедеятельности всех составляющих ее элементов, стабильное, независимое, конкурентоспособное существование, при устойчивом прогрессивном развитии» <18>. ——————————— <18> Цуканов В. Х. Экономическая безопасность: сущность, факторы влияния и методы обеспечения: Монография. Челябинск, С. 30.
В таком подходе к пониманию экономической безопасности, как представляется, заложена потенциальная возможность учета того обстоятельства, что безопасность характеризует не только саму систему, но и ее взаимодействие с внешней средой. Однако это обстоятельство в позиции указанных авторов не акцентировано. Рассмотрение проблемы определения понятия экономической безопасности позволяет предложить следующую формулировку экономической безопасности государства. Экономическая безопасность государства — это характеристика функционирования национальной экономики, выражающая ее способность: — создавать и поддерживать благоприятные условия жизни людей; — обеспечивать стабильное и устойчивое развитие народного хозяйства; — своевременно реагировать на возникающие неблагоприятные факторы и условия; — нейтрализовывать действующие угрозы благосостоянию населения и народному хозяйству. Экономическая безопасность государства представляет собой сложную и многоплановую конструкцию. Ее систему можно рассматривать в различных аспектах. Как справедливо отмечает Т. Д. Ромащенко, экономическая безопасность предстает как многоярусная система, концептуализируемая с различных позиций: а) как потребность всех экономических субъектов, определяемая в то же время степенью удовлетворения других социально-экономических потребностей; б) как свойство экономической системы, пронизывающее все производственные отношения и детерминированное родовым признаком, «матрицей безопасности»; в) как состояние национальной экономики, характеризуемое оптимальным соотношением продуктивности, эффективности, гибкости, адаптогенности; г) как функция государства по обеспечению необходимого и достаточного уровня безопасности <19>. ——————————— <19> Ромащенко Т. Д. Экономическая безопасность национального хозяйства: теория, методология, воспроизводство: Дис. … докт. экон. наук. Воронеж, 2003. С. 67.
Сложность структуры экономической безопасности обусловливает возможность различного подхода к систематизации составляющих ее компонентов. Н. П. Купрещенко рассматривает экономическую безопасность как систему, отражающую в своей структуре основные условия, обеспечивающие поступательное развитие народного хозяйства страны. Исходя из такого подхода, он включает в систему экономической безопасности следующие структурные элементы: — материальное обеспечение производства; — состояние рабочей силы; — размеры и прогрессивность основного производственного капитала (фондов); — развитие сферы исследований, разработок и технологических нововведений; — возможности сбыта продукции на внешнем и внутреннем рынках. Однако при таком подходе к системе экономической безопасности последняя предстает как простая совокупность факторов успешного развития народного хозяйства, что еще недостаточно для обеспечения экономической безопасности, для защиты государства и общества от возможных новых внешних и внутренних угроз. Л. И. Абалкин выделяет составные элементы системы экономической безопасности, исходя из ее понимания как совокупности условий и факторов, обеспечивающих независимость и устойчивость национальной экономики. По мнению Л. И. Абалкина, экономическая безопасность включает в себя следующие элементы: 1) экономическую независимость, которая сейчас не носит абсолютный характер, так как усиливается мировое разделение труда. В этих условиях экономическая независимость означает возможность контроля государства за национальными ресурсами, достижение такого уровня производства, эффективности и качества продукции, которые обеспечивают ее конкурентоспособность и позволяют на равных участвовать в мировой торговле и кооперационных связях; 2) стабильность и устойчивость национальной экономики, предполагающие защиту собственности во всех ее формах, создание надежных условий и гарантий для предпринимательской деятельности, сдерживание факторов, способных дестабилизировать ситуацию; 3) способность к саморазвитию и прогрессу: создание благоприятных условий для инвестиций и инноваций, постоянная модернизация производства, повышение образовательного, культурного и профессионального уровня работников <20>. ——————————— <20> Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражения // Вопросы экономики. 1994. N 12. С. 5.
Аналогичной точки зрения на систему экономической безопасности придерживаются Л. Э. Гаджиева <21> и авторы трехтомника «Основы экономической безопасности» <22>. ——————————— <21> См.: Гаджиева Л. Э. Налогообложение как особый системный инструмент государственного регулирования экономической безопасности России: Дис. … канд. экон. наук. М., 2003. С. 10, 11. <22> См.: Буторин В. К., Ткаченко А. Н., Шипилов С. А. Указ. соч. С. 22.
Указанные факторы следует рассматривать не как элементы системы экономической безопасности, а как ее имманентные свойства, требования, которым должна отвечать экономическая безопасность, для того чтобы она могла реализовать свои задачи и функции. Отмечая, что система экономической безопасности имеет сущностное сходство с другими более традиционными системами безопасности, в частности с обеспечением обороны, И. Г. Напалкова указывает: теоретически целесообразно и практически необходимо использовать разумную аналогию в данных родственных системах и при формировании элементов и механизма экономической безопасности. При этом система экономической безопасности рассматривается как комплекс мер по ее обеспечению. Реализуя данный подход, И. Г. Напалкова выделяет главные элементы экономической безопасности, которыми, по ее мнению, являются: 1) прогнозирование и оценка действительных и возможных угроз экономической безопасности субъекта; 2) разработка основных направлений деятельности в этой сфере; 3) внешнее и внутреннее правовое регулирование; 4) строительство, подготовка и поддержание в необходимой готовности сил и средств; 5) адекватная система планирования применения сил и средств в случае непосредственного воздействия деструктивного фактора (угрозы); 6) формирование и совершенствование органов и методов управления как системой экономической безопасности субъекта, так и другими его органами, частями и подразделениями, техническими системами; 7) планирование перевода органов управления и деятельности субъекта экономической безопасности в режим работы в условиях непосредственного воздействия деструктивного фактора (угроз); 8) «мобилизационная» (личная) подготовка кадрового состава субъекта экономической безопасности к возможному переходу к действиям в условиях воздействия деструктивного фактора; 9) создание соответствующих запасов материальных средств и других мобилизационных резервов обеспечения экономической безопасности; 10) планирование и осуществление мероприятий по гражданской и т. п. обороне субъекта в части, связанной с его экономической безопасностью; 11) оперативное оборудование территории и техники; 12) обеспечение защиты сведений, составляющих тайну; 13) применение науки в интересах экономической безопасности субъекта; 14) координация деятельности органов управления субъекта на случай отражения воздействия деструктивных факторов; 15) адекватное финансирование и контроль над эффективностью расходования выделенных средств; 16) сотрудничество с другими субъектами в целях коллективной и совместной экономической безопасности <23>. ——————————— <23> См.: Напалкова И. Г. Указ. соч. С. 57 — 59.
На наш взгляд, рассмотренные меры представляют собой верхний уровень системы экономической безопасности. Система этих мер опирается на организационные и правовые основы экономической безопасности, которые, в свою очередь, обусловлены материальной базой (материальной основой) экономической безопасности. Материальную основу (материальную базу) экономической безопасности составляют: 1) материальное производство (промышленность и сельское хозяйство); 2) финансовая система; 3) бюджетная система и бюджетное финансирование всех уровней; 4) система налогов и сборов как механизм, обеспечивающий приток достаточных средств в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований. Организационная и правовая основы экономической безопасности закреплены в части 1 ст. 8 Закона «О безопасности», в которой указывается, что систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Организационная основа экономической безопасности представляет собой систему органов государственной власти, в функции которых входит формирование и реализация политики обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. Законодательные основы обеспечения безопасности составляют Конституция РФ, Закон «О безопасности», законы и другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией. Закон «О безопасности» содержит базовые правовые понятия в сфере безопасности. Данный Закон указывает принципы обеспечения безопасности, обозначает угрозы безопасности, определяет ее систему и порядок финансирования деятельности по ее обеспечению, а также регламентирует вопросы контроля и надзора за деятельностью по обеспечению безопасности. Отдельные аспекты обеспечения экономической безопасности регулируются специально принятыми федеральными законами. Так, например, Федеральный закон от 20 июня 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <24> определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Закон содержит требования, предъявляемые к промышленной безопасности, определяет федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, регламентирует порядок федерального надзора в данной сфере безопасности. ——————————— <24> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
Обеспечению безопасности в налоговой сфере служит Налоговый кодекс РФ <25>. НК РФ устанавливает систему налогов и сборов в Российской Федерации, специальные налоговые режимы для отдельных групп налогоплательщиков, определяет виды налогов и сборов, полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и представительных органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов, содержит общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. НК РФ определяет, какие действия следует рассматривать как налоговые правонарушения, и устанавливает ответственность за их совершение. ——————————— <25> Налоговый кодекс РФ (часть первая) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
Отдельные аспекты обеспечения безопасности в финансовой сфере регулируются Законом РФ от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <26> и Федеральным законом от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» <27>. ——————————— <26> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 9. Ст. 391; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492. <27> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3174.
Таким образом, система экономической безопасности предстает как трехуровневая структура. 1. Нижний (базисный) уровень экономической безопасности составляет материальная база, включающая в себя: 1) материальное производство (промышленность и сельское хозяйство); 2) финансовую систему; 3) бюджетную систему и бюджетное финансирование всех уровней; 4) систему налогов и сборов (механизм, обеспечивающий приток достаточных средств в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований). 2. Средний уровень экономической безопасности состоит из организационной и правовой основ. Организационная основа экономической безопасности — это система органов государственной власти, обеспечивающих формирование и реализацию политики в области экономической безопасности. Правовая основа — система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической безопасности и служащих правовым средством обеспечения экономической безопасности. 3. Верхний уровень системы экономической безопасности составляют меры ее обеспечения.
