(Васильев В. А.) («Административное право», 2010, N 1)
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПЕРЕД ПРЕДСТАВЛЯЕМЫМ СУБЪЕКТОМ: ТРУДОВОЙ АСПЕКТ
В. А. ВАСИЛЬЕВ
Васильев Валерий Александрович, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, доцент ЧИ УРАГС.
Правовые проблемы ответственности за надлежащее осуществление представительства в трудовом праве не были предметом комплексного исследования. До формирования рыночной экономики их сложно было отнести к числу актуальных и перспективных для разрешения.
В первые годы советской власти представлявшие интересы трудящихся профсоюзы приобрели функции государственных учреждений, в их руки были переданы и многие полномочия по управлению предприятиями. В последующем в ведении профсоюзов находились правовая и техническая инспекция труда, осуществлявшие как государственный, так и общественный контроль. Изначально названные инспекции не были органами профсоюзов, так как были переданы в их ведение при слиянии Наркомата труда и ВЦСПС в 1993 году. Не случайно в 1970-е гг. получила распространение концепция, в соответствии с которой в трудовом праве нет сколько-нибудь серьезных оснований для развития института представительства. Эта точка зрения и сегодня находит поддержку у ряда ученых. Работы последних лет, посвященные представительству в трудовом праве, не затрагивали вопросы ответственности за ненадлежащее его осуществление. В условиях радикального реформирования системы права, в том числе трудового, возникли объективные основания полагать, что сегодня сложилась и развивается система представительства в трудовом праве. Она, как и система права, отражает его внутреннее строение, формируется как отражение реально существующих и развивающихся общественных отношений. Систему представительства в трудовом праве образуют основанные на единых принципах, взаимосвязанных правовых нормах представительство работников и представительство работодателей при реализации их прав и интересов в социально-трудовых отношениях. Ответственность за ненадлежащее осуществление представительства в социально-трудовых отношениях должны нести представители как работодателей, так и работников. Связанные с этим проблемы нельзя отнести к числу второстепенных. Достаточно сказать, что в субъектах Федерации заключено 78 трехсторонних региональных соглашений, 59 отраслевых соглашений, 179 тысяч коллективных договоров <1>. ——————————— <1> Социально-трудовые отношения в Российской Федерации: состояние и проблемы правового регулирования // Солидарность. 5; 29.10.2008.
Кроме того, представительство связано не только с социальным партнерством. Ему посвящено 46 положений различных статей ТК РФ. Характерным является то, что сегодня представители при реализации своих прав могут причинить ущерб представляемым — работникам и работодателям — и не понести при этом никакой ответственности. На практике нередко проблематично провести разделительную черту между представителями работников и представителями работодателей. Не способствует разрешению этой проблемы сложившаяся в социалистический период практика объединения в профсоюзы работников и руководящего звена организаций, менеджеров различного уровня, которая сохранилась до наших дней. При анализе состава некоторых профсоюзных комитетов бывает непросто определить, где заканчивается представительство работодателя и начинается представительство членов профорганизаций. Следствием такого «комплексного» подхода к созданию профсоюзов является заключение во многих случаях безликих коллективных договоров и соглашений, компромисс в решении принципиальных вопросов, связанных с защитой социально-трудовых прав работников. В законодательном порядке предпринимались попытки исключения общего профчленства. Закон РФ от 11.03.1992 «О коллективных договорах и соглашениях» (с изм. и доп.) предусматривал, что не допускается ведение переговоров и заключение соглашений от имени работников лицами, представляющими работодателей (статья 5). Статья 36 ТК РФ сохранила преемственность статьи 5 Закона РФ «О коллективных договорах и соглашениях». В соответствии с ней «не допускается ведение коллективных переговоров и заключение коллективных договоров и соглашений от имени работников лицами, представляющими интересы работодателей, а также организациями или органами, созданными либо финансируемыми работодателями…». Профсоюзные комитеты, создаваемые в организациях, их лидеры формально не представляют интересы работодателей на коллективных переговорах, не имеют от них соответствующих доверенностей. Но поскольку и работники, и представители администрации работодателя входят, как правило, в один профсоюз, то фактически выборные профорганы, их представители осуществляют представительство интересов как тех, так и других. Это не согласуется с международными нормами. Конвенция МОТ N 98 «О применении права на организацию и на ведение коллективных переговоров» (1949 г.) запрещает представителям работодателя подменять профсоюзные органы. Эта Конвенция ратифицирована СССР в 1961 году. Применению ее на практике способствовало бы закрепление в Федеральных законах от 27.11.2002 «Об объединениях работодателей» (с изм. и доп.) либо от 12.01.1996 «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изм. и доп.) положений о недопустимости вхождения представителей работодателей в профсоюз работников. Требование о разделении профсоюзов не означает, что при проведении этой работы не должны учитываться конкретные обстоятельства, в силу которых выполнение названного требования является нецелесообразным. Как обоснованно отмечал И. Я. Киселев, «запрет руководящим работникам предприятий (менеджерам) состоять в одном профсоюзе с рядовыми работниками с точки зрения контрольно-надзорных органов МОТ не противоречит Конвенциям МОТ о свободе объединений при условии, что менеджеры имеют право создавать свои собственные профсоюзы и категория «менеджеры» не определяется чересчур широко <1>. ——————————— <1> См.: Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999. С. 478.
Но общее профсоюзное членство для работодателей, их представителей и рядовых работников скорее исключение из общего правила. В США, например, в соответствии с законодательством, если профсоюз включает в свой состав лиц, относящихся к администрации, даже самого низшего звена, он не вправе выступать представителем работников в коллективных переговорах. В соответствии с Конвенцией МОТ N 98 (1949 г.) организации трудящихся и предпринимателей должны пользоваться надлежащей защитой против любых актов вмешательства со стороны друг друга, в частности не допускать создания «компанейских», «домашних» профсоюзов, т. е. организаций работников, находящихся под контролем предпринимателей. Ответственность участников отношений представительства в трудовом праве подразделяется на общественную и юридическую. Последняя включает в себя административную, дисциплинарную и материальную ответственность. Действующее законодательство отличается неоднозначным подходом к ответственности участников отношений представительства в сфере труда. Статьей 54 ТК РФ предусмотрена ответственность в виде штрафа как представителей работодателей, так и работников за уклонение от участия в коллективных переговорах, предоставления информации, необходимой для ведения коллективных переговоров, и в других случаях. Кодекс РФ «Об административных правонарушениях» (КоАП) в этих ситуациях предусматривает административную ответственность лишь работодателя или лиц, его представляющих (статьи 5.28, 5.29 и др.). Как обоснованно отмечается в юридической литературе, вопрос о различиях в субъектах административной ответственности, имеющих место в ТК и КоАП, следует разрешать в пользу норм, установленных КоАП. Приоритет Кодекса РФ об административных правонарушениях перед Трудовым кодексом РФ в этой части вытекает из того, что речь идет об административных отношениях, административных наказаниях, которые являются предметом регулирования административного, а не трудового законодательства <1>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (под ред. К. Н. Гусова) включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2008 (7-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <1> См.: Комментарий к Трудовому кодексу РФ / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2003. С. 108 — 109.
Части 1 и 2 статьи 54 ТК РФ в отношении представителей работников, по существу, не применяются и не могут быть применимы, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ. Это не единственный случай включения в законодательные акты норм, которые носят декларативный характер. Например, ст. 30 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», предусматривающая обязанность работодателя расторгнуть трудовой договор с должностным лицом, нарушающим законодательство о профсоюзах, не выполняющим своих обязательств по коллективному договору, соглашению, не отменена, но фактически не выполняется. Эта норма в значительной степени блокирована статьей 195 ТК РФ, которая не обязывает работодателей в указанных ситуациях расторгать договор с виновным должностным лицом. Выбор санкции остается за работодателем. Очевидно, что в рыночных условиях было бы неправомерным определение общественной организацией в каждом случае обязательной для исполнения конкретной меры дисциплинарного воздействия на менеджеров. Это ущемляло бы право собственника на управление имуществом. В то же время нельзя не учитывать, что сегодня мы все чаще имеем дело с экстремальностью в бизнесе, которая, по данным специалистов Института социально-политических исследований РАН, проявлялась среди трети (31,3%) молодежи, занятой предпринимательской деятельностью. Фанатичное стремление к богатству проявлялось в оценках 9,9% респондентов <1>. ——————————— <1> Зубок Ю. А., Чупров В. П. Молодежный экстремизм. Сущность и особенности проявления // Социолог, исслед. 2008. N 5. С. 49.
Даже когда тысячи людей становятся, как отмечалось в правительственной оценке известных событий в Пикалево, заложниками амбиций, непрофессионализма владельцев предприятий <1>, на них трудно воздействовать правовыми средствами. Если следствием этого является перекрытие транспортных магистралей, то ответственность возлагается на представителей работников, их лидеров. ——————————— <1> Володин И. Жадность, амбиции и непрофессионализм // Аргументы и факты. 10 — 16.06.2009.
По фактам перекрытия железнодорожных путей в 1998 году правоохранительными органами было возбуждено 16 уголовных дел. Государственной Думой Федерального Собрания РФ 18 сентября 1998 года было принято Постановление N 2987-II ГД, в котором она настаивала на принятии мер по прекращению уголовного преследования в отношении всех участников акций протеста. Преследование прекратили. Было принято во внимание, что профсоюзные лидеры неоднократно пытались использовать все законные формы защиты прав работников, их роль в блокировании дороги была также вызвана необходимостью предотвратить непредсказуемые действия голодных и возмущенных работников. Способствовало бы предупреждению правонарушений, защите государственных, общественных интересов внесение в КоАП РФ изменений, предусматривающих наряду с ответственностью работников административную ответственность работодателей, их представителей, если их виновные действия явились причиной блокирования работниками транспортных коммуникаций, проведение в нарушение установленного порядка митингов, шествий, демонстраций, пикетирования. В связи с этим нельзя не обратиться к нашему недавнему прошлому. Около 100 лет назад в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных Российской империи, в статье 1359, предусматривался арест владельцев предприятий сроком до трех месяцев, и, сверх того, содержатель фабрик, заводов, мануфактур мог быть лишен права заведовать ими на период до двух лет, если его действия вызвали на фабрике или заводе волнение и повлекли принятие чрезвычайных мер для подавления беспорядков <1>. ——————————— <1> Свод законов Российской империи. СПб., 1913. Т. XV.
С учетом уровня организации, оплаты и охраны труда в дореволюционной России автор далек от мысли о том, чтобы ставить в пример современному законотворчеству законодательство того времени. Если о нем и упоминается, то лишь с единственной целью — показать, что в тех условиях имели место прогрессивные направления деятельности органов представительной власти, принятие адекватных мер при нарушениях трудовых прав рабочих. Одной из основных должна быть ответственность представительных органов работников за недостаточно эффективное осуществление защитной функции. Такая ответственность, например, профсоюзных органов, их должностных лиц перед работниками — членами профсоюзов относится к внутрисоюзным отношениям и законодательством не регулируется. Корпоративными нормами такая ответственность также не предусмотрена. Реальным является выражение недоверия избранному представительному органу, замена его более компетентными и деятельными активистами. Иногда проведение перевыборов требует значительного времени. Хотя на практике нередко возникает необходимость в использовании безотлагательных действий при возникновении конфликтов между, например, членами профсоюза и выборным органом. В связи с этим заслуживает внимания зарубежная практика. На предприятиях США работникам, уже готовым к вступлению в профсоюз, посылают вместе с информацией об этой организации карточки делегирования полномочий, которые наделяют профсоюз правом представлять интересы работников в переговорах с администрацией <1>. ——————————— <1> Речмен Д. Д., Мескон М. Х. Современный бизнес. М.: Норма, 1995. С. 400 — 401.
Когда деятельность профсоюза перестает удовлетворять работников, члены профсоюза могут провести голосование и десертификации. Если большинство голосует за десертификацию, представительный орган отстраняется от ведения переговоров с администрацией. Одним из вариантов разрешения конфликтной ситуации может быть наделение в соответствии с уставами профорганизаций вышестоящих профсоюзных органов правом временного, до проведения выборов, отстранения профсоюзных лидеров от выполнения их обязанностей, если их действия могут нанести ущерб представляемым работникам. Российское законодательство допускает в отдельных случаях возможность отстранения в аналогичных ситуациях по инициативе нанимателя лиц, заключивших служебный контракт. Так, Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает, что представитель нанимателя вправе отстранить от занимаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению служебных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов (статья 32). В настоящее время в условиях рыночных отношений актуальным является определение не только полномочий представительных органов, но и их ответственности за выполнение принимаемых на себя обязательств. Она направлена на обеспечение развития названных отношений на реальной основе, выполнение договорных условий.
