В. Бакшинскас, руководитель корпоративного департамента ЗАО «Внешюрколлегия», кандидат юридических наук.
Многие годы отечественная печать, повинуясь велению времени, добросовестно исполняла функции коллективного организатора и пропагандиста, пока ветер перемен не потребовал создания свободных средств массовой информации. Поскольку независимость прессы плохо совместима с достатком (всего за несколько лет даже официозная пресса заработала миллиардные долги), государство было вынуждено подкрепить конституционные гарантии кое-какими льготами (освобождением от наиболее губительных налогов и сборов, закреплением занимаемых помещений и т. п.), что позволило прессе с грехом пополам пережить годы реформ.
Со временем потребность власти в свободной прессе стала терять свою остроту: и губернаторы, и федеральный центр проявляют все большее беспокойство по поводу того, что достигнутые ими успехи очевидны далеко не всем российским изданиям. Но принятое на себя обязательство не так легко отменить. И хотя до истечения срока действия льгот осталось меньше года, вопрос явно потребовал окончательного разрешения, но с соблюдением всех конституционных процедур. Нетрудно понять, что с такой задачей мог справиться только Конституционный Суд РФ, который рассмотрел вопрос о конституционности ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания РФ» от 1 декабря 1995 г. N 191-ФЗ (в ред. от 22 октября 1998 г.). Освещая ход этого процесса, «Российская газета» дала своей заметке характерный заголовок «Печати — свободу и крышу», и, надо сказать, уважаемая газета в своей оценке не слишком погрешила против истины.
Чтобы получше разобраться в проблеме свободы и крыши, редакция обратилась с просьбой прокомментировать нашумевший процесс к юристу В. Бакшинскасу, представлявшему в суде Совет Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от 1 декабря 1995 г. N 191-ФЗ (в ред. от 22 октября 1998 г.), редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям передаются в хозяйственное ведение помещения, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно — хозяйственной деятельности. Результатом рассмотрения дела стало принятие Постановления КС РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Высшего Арбитражного Суда РФ и запрос администрации Ульяновской области, в которых ставилась под сомнение конституционность ч. 3 ст. 5 Закона N 191-ФЗ. Подача запросов в Конституционный Суд была вызвана рассмотрением в арбитражных судах дела, связанного с применением оспариваемого Закона. Редакция одной частной газеты в Ульяновской области обратилась с иском к городской администрации о понуждении к передаче в хозяйственное ведение арендуемого редакцией газеты нежилого помещения, находящегося в муниципальной собственности. Решением суда иск был удовлетворен, и указанное помещение было передано в хозяйственное ведение редакции газеты. Попытки опротестовать принятое решение закончились неудачей, поскольку решение суда было принято в точном соответствии с законом, а именно, с ч. 3 ст. 5 Закона N 191-ФЗ.
В запросах утверждалось, что норма Закона, допускающая возможность распоряжения имуществом, находящимся в частной, государственной или муниципальной собственности, без согласия собственника, нарушает конституционные положения о признании и равной защите всех форм собственности и о самостоятельности местного самоуправления, а следовательно, не соответствует ряду статей Конституции РФ.
Конституционный Суд, изучив дело, пришел, на первый взгляд, к парадоксальному выводу: во-первых, указанная норма Закона не противоречит Конституции, а во-вторых, противоречит Конституции. Чем руководствовался суд, принимая свое Постановление?
Согласно Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (п. «д» ст. 71); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории (ч. 1 ст. 76). Из этих положений следует, что федеральный законодатель, действуя в рамках указанных правомочий и определяя порядок управления федеральной собственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество.
Передача помещений, находящихся в федеральной собственности, производится Российской Федерацией как собственником данного имущества на основании Федерального закона с соблюдением требований ст. 71 (п. «д») и ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ. Таким образом, предусмотренная Законом передача в хозяйственное ведение находящихся в федеральной собственности помещений редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям, которые владеют либо пользуются этими помещениями в процессе своей производственно — хозяйственной деятельности, соответствует Конституции, а следовательно, ч. 3 ст. 5 Закона N 191-ФЗ соответствует Конституции РФ.
Но одновременно суд установил, что ч. 3 ст. 5 этого Закона по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность передачи имущества без согласия собственника — субъекта РФ или муниципального образования в хозяйственное ведение перечисленным в этой норме организациям и предприятиям. Неопределенность формулировки ч. 3 ст. 5 указанного Закона влечет ее произвольное применение, в т. ч. позволяет подразумевать, что передача помещений средствам массовой информации осуществляется безвозмездно, бессрочно и без согласия собственника. Передача же (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Таким образом, ч. 3 ст. 5 Закона N 191-ФЗ не соответствует в т. ч. ст. ст. 8, 35 (ч. ч. 2 и 3), 55 (ч. 3) Конституции РФ, поскольку она — по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, — допускает передачу перечисленным в ней организациям и предприятиям в хозяйственное ведение находящихся в собственности субъектов РФ или являющихся муниципальной собственностью помещений, которыми эти организации и предприятия владеют либо пользуются в процессе своей производственно — хозяйственной деятельности, без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения.
Кроме этого, Конституционный Суд, анализируя данную норму Закона, сделал еще один вывод. По смыслу ч. 3 ст. 5 Закона N 191-ФЗ во взаимосвязи с другими положениями данного Закона и Гражданского кодекса РФ, объектом регулирования содержащейся в ней нормы не являются помещения, находящиеся в частной собственности. Данная норма Закона не может толковаться и применяться как обязывающая частных собственников передать принадлежащие им помещения в хозяйственное ведение организаций и предприятий, которые владеют либо пользуются этими помещениями, и, следовательно, не предполагает возможность передачи редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, находящихся в частной собственности, а потому не может использоваться в качестве законного основания для такой передачи. Тем самым Конституционный Суд выступил в роли официального толкователя нормы Закона.
Наиболее интересно данное Постановление КС РФ тем редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам и телерадиовещательным компаниям, которые до настоящего времени владеют либо пользуются, например по договору аренды или по иным основаниям, в процессе своей производственно — хозяйственной деятельности помещениями, находящимися в федеральной собственности. Пользуясь Постановлением КС РФ, указанные лица могут обращаться в суды и требовать передачи занимаемых помещений в хозяйственное ведение. Необходимо только обратить внимание на то, что обсуждаемая норма Закона N 191-ФЗ носит временный характер и утрачивает силу с 1 января 2002 г.
От редакции:
По закону решение КС РФ не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после провозглашения. Нормативный акт может отменяться и вновь вводиться в действие, уголовное дело возбуждается и прекращается по окончании расчетов государства с обвиняемым, но юридическая сила Постановления КС РФ не может быть преодолена повторным принятием этого же акта, на что, по-видимому, и рассчитывали авторы запроса. В то же время закон не запрещает попыток самостоятельного исследования вопросов, оставленных в судебном акте без ответа.
Суд подробно и убедительно обосновал, почему свобода печати не может быть выше прав собственника. Но в Постановлении не нашлось места разъяснению ссылки на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающей ограничение прав и свобод человека в целях защиты основ конституционного строя, к числу которых ст. ст. 2, 29 Конституции относят и свободу печати. Публичные субъекты гражданского права — государственные и муниципальные образования, на защиту интересов которых восстал высокий суд, действительно наделены гражданской правоспособностью. Но они не могут иметь прав и свобод человека, которые согласно ст. 17 Конституции РФ принадлежат каждому от рождения. Поэтому нарушение прав и свобод человека, якобы принадлежащих Ульяновской области, не может оцениваться с точки зрения ч. 3 ст. 55 Конституции, а несуществующим правам не может предоставляться защита.
С точки зрения ч. 2 ст. 8 Конституции, упоминаемой в резолютивной части Постановления и предоставляющей, как известно, равную защиту формам собственности, не поддается объяснению вывод суда о том, что объектом регулирования ч. 3 ст. 5 Закона N 191-ФЗ не могут быть помещения, находящиеся в частной собственности, а помещения, находящиеся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, могут, но при условии «разумной компенсации». Если в России формы собственности признаются и защищаются равным образом, то федеральный законодатель либо вправе, либо не вправе распорядиться имуществом, не относящимся к федеральной собственности, но подход к решению этого вопроса должен быть единым и не противоречить основам конституционного строя (при этом, разумеется, следует признать, что помещения, находящиеся в частной собственности, действительно не могут быть переданы в хозяйственное ведение, но по другой причине — потому, что объектом хозяйственного ведения может быть только государственное или муниципальное имущество).
К сожалению, Конституционный Суд не уделил должного внимания ч. 3 ст. 35 Конституции, которая, по-видимому, и содержит основу для разрешения спорного вопроса, указывая, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (или «разумной компенсации», как выразился Суд в том же Постановлении). При условии возмещения собственнику убытков ст. 306 ГК РФ допускает даже принятие Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, и нет оснований полагать, что это право не может быть на короткий срок ограничено. Поэтому законодатель в целях обеспечения основ конституционного строя вправе на определенный срок закрепить помещения за средствами массовой информации, но собственник может потребовать предварительной и разумной компенсации от лица, распорядившегося его собственностью, к чему, естественно, определенные органы власти совершенно не стремятся.
Само собой разумеется, что с учетом неотменяемости постановлений КС РФ практический вывод из этих рассуждений может состоять в том, что заинтересованным лицам следует быть более настойчивыми в защите своей позиции, в т. ч. в рамках конституционного судопроизводства (не полагаясь на высочайшую квалификацию судей КС РФ). Хотя суд и указал, что данное им толкование не влечет прекращения правоотношений, сложившихся в результате применения данной нормы, последствия принятия Постановления могут оказаться весьма неожиданными, в т. ч. для Ульяновской области, ставшей застрельщиком обсуждения скользкого вопроса: как известно, вновь избранный глава администрации данного субъекта Федерации уже высказал намерение разобраться с теми газетами, которые в ходе предвыборной кампании не слишком его прославляли. Постановление N 14-П открывает для этого определенные возможности. Средства же массовой информации можно поздравить с тем, что пока ни один из друзей гласности не счел неконституционным освобождение прессы от НДС, будем надеяться, что до 2002 г. они уже не успеют предпринять соответствующие шаги.
