(Боголюбов С. А.) («Экологическое право», 2005, N 5)
ОТДЕЛ АГРАРНОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ИЗИСП В XXI ВЕКЕ
С. А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов С. А., заведующий Отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Откликаясь на призыв редакционной коллегии журнала «Экологическое право», мы представляли в 2000 году краткий обзор становления и развития Отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП 1930 — 1990 гг. Но наступил XXI век, принесший новые проблемы и свершения, которыми захотелось поделиться с коллегами по цеху, где складывается доброжелательная и взаимотребовательная обстановка. В 2000 — 2005 гг. в отделе аграрного и экологического законодательства ИЗиСП главное внимание сосредоточивалось на научном обеспечении законопроектной работы Правительства Российской Федерации и его органов, законопроектной комиссии при Правительстве Российской Федерации. Были разработаны, постоянно обновлялись и реализовывались подготовленные в отделе концепции развития земельного, экологического, лесного, аграрного законодательства. Они вошли составной частью в институтское издание «Концепции развития российского законодательства» <*> (под ред. Хабриевой Т. Я., Тихомирова Ю. А., Орловского Ю. П.) М.: Городец, 2004. При этом Отдел исходит из необходимости обеспечения стабильности и эффективности законодательства, постоянного анализа хода его применения и встречающихся проблем, решение которых возможно при условии регулярного мониторинга, внесения изменений, подготовки новых редакций нормативных правовых актов федерального и регионального уровней. ——————————— <*> См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Издательский дом «Городец», 2004.
В соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации Отделом ежегодно давалось более полусотни экспертных заключений на концепции, тексты, технические задания федеральных законопроектов, предлагались собственные формулировки и инициативные проекты, представлялись аналитические записки по вопросам совершенствования нормативно-правовой базы природопользования и охраны окружающей среды. Обращалось внимание на то, что надо семь раз отмерить, взвесить все «за» и «против», прежде чем вносить дополнения в действующие акты либо требовать их коренного пересмотра. Основным направлением в этом блоке научной деятельности было совершенствование земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов. В этих целях еще в апреле 2000 г. в г. Саранске совместно с Мордовским государственным университетом имени Н. П. Огарева была проведена конференция «Единое российское правовое пространство: проблемы земельной реформы». На эту научно-практическую конференцию выезжали сотрудники разных отделов Института, а также из МГУ, Юридического института Московского государственного университета путей сообщения, других вузов. Важным событием стало рассмотрение и обсуждение проекта и текста нового Земельного кодекса Российской Федерации, подготовленного нашими квалифицированными коллегами и вызвавшего достаточное сопротивление и критику. Отдел поддержал концепцию и проект Земельного кодекса Российской Федерации, разработанный в Минэкономразвития России, и представлял в него, в Правительство Российской Федерации, а затем и в Государственную Думу Российской Федерации свои конструктивные предложения об их доработке, имея в виду землю как часть природной среды и как объект гражданского оборота, понимая необходимость стабилизации земельных отношений, обеспечения их преемственности, создания правовой и социальной уверенности у земельных собственников, полноценного действия головного кодифицированного федерального акта. В принятом Земельном кодексе Российской Федерации имеются и обнаруживаются недостатки, многие из них были видны и в проекте, но мы — те, кто их не заметил или недостаточно громко сигнализировал, — тоже за них в ответе. Отделом выпущен ряд научно-практических постатейных комментариев Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г., Федеральных законов «О разграничении государственной собственности на землю» (114 с.), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (181 с.) и «О государственном земельном кадастре» (149 с.). Написаны и столичными издательствами изданы для граждан — «Земельный участок. Вопросы и ответы» (347 с.), для студентов юридических вузов — учебник «Земельное право» (399 с.). На расширенном ученом совете ИЗиСП в январе 2002 г. С. А. Боголюбовым был сделан доклад о проблемах подготовки, принятия и новеллах Земельного кодекса. Отделом были организованы и проведены в Москве Всероссийские конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России» (совместно с Московским университетом потребительской кооперации в 2002 г. и с Государственным университетом по землеустройству в 2004 г.), где с докладами выступали Ю. Г. Жариков (ветеран Отечественной войны), Е. Л. Минина, Е. А. Галиновская, М. В. Пономарев и другие сотрудники отдела. Е. А. Галиновская активно участвовала в работе правительственной комиссии по земельной политике и в комиссиях Минимущества России по приведению федерального законодательства в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации. Активную позицию занял Отдел при обсуждении новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации: в экспертных заключениях Отдела на концепции, технические задания и тексты Лесного кодекса Российской Федерации, на совещаниях в аппарате и у вице-премьера Правительства Российской Федерации обосновывались отрицательные правовые последствия и недостаточная научная аргументированность подготовки нового Лесного кодекса Российской Федерации (который действует только восемь лет), массовой приватизации лесов в целях лесной промышленности, перевода лесных площадей в нелесные без положительных заключений государственной экологической экспертизы. В принятых в декабре 2004 г. федеральных законах о дополнении Лесного кодекса Российской Федерации предусматривается запрещение перехода в частную собственность лесного фонда после любых сроков его аренды. Не меньшее внимание уделялось новой редакции Водного кодекса Российской Федерации, где необходимо развивать гражданско-правовые, договорные начала регулирования лесных отношений не в ущерб федеральной собственности на водные объекты. С. А. Боголюбов, Д. О. Сиваков активно участвовали в МПР России, в аппарате Правительства Российской Федерации в обсуждении проекта Водного кодекса Российской Федерации, возглавляли правовую секцию Конгресса работников федеральных органов исполнительной власти в области регулирования использования и охраны водного фонда. Важным направлением работы Отдела было законодательное обеспечение охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. В 2003 г. Отделом проведена Всероссийская конференция «Правовые проблемы охраны окружающей среды» с докладами членов-корреспондентов РАН, заместителей министра природных ресурсов, заведующих отделами ИЗиСП, представителей регионов. На ученом совете ИЗиСП сделан доклад об экологизации отраслей российского права, проведен Круглый стол с обсуждением концепции развития законодательства о недвижимости, включая землю, недра, воды, леса <*>. ——————————— <*> Материалы см.: Журнал российского права. 2003. N 1; 2004. N 12.
Подготовлены и изданы комментарии к Федеральным законам «Об охране атмосферного воздуха» (Боголюбов С. А., Емельянова В. Г. <*>, Панкратов И. Ф. <**>, Конюхова Е. В. и др.; 259 с.), «О животном мире» (Боголюбов С. А. и др.; 363 с.), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (Боголюбов С. А., Краюшкина Е. Г.; 237 с.), «О недрах» (Боголюбов С. А., Жариков Ю. Г., Краюшкина Е. Г. и др.; 430 с.). Сотрудниками Отдела подготовлены учебник для юридических вузов «Экологическое право» и пособие для правоприменителей «Федеральный государственный экологический контроль» с разъяснением Постановления Правительства РФ «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» от 19 октября 2002 г. N 777. ——————————— <*> Работала в отделе с 1963 г. <**> Работал в отделе с 1969 г.
Активное участие Отдел принял в подготовке дополнений Федерального закона «О животном мире» в МПР России (Д. Б. Горохов) и в Российском союзе охотников и рыболовов, где были проведены семинары по публичным земельным и водным сервитутам. Осуществлялось сопровождение законодательных инициатив Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Российской Федерации. Будучи членом экспертных советов при Комитетах по экологии и по природопользованию, С. А. Боголюбов участвовал в подготовке рекомендаций и выступал с докладами на парламентских слушаниях о ходе применения Федерального закона об экологической экспертизе и Водного кодекса Российской Федерации, о совершенствовании земельного законодательства, законодательства об экологическом контроле и об экологическом аудите. Важным направлением работы Отдела является аграрное законодательство. Е. А. Галиновская участвует в рабочей группе по подготовке проекта Федерального закона «О государственной поддержке сельского хозяйства». Концепция законопроекта обсуждалась в Отделе, в аппарат Правительства Российской Федерации представлено экспертное заключение. Отделом подготовлен и выпущен учебник для юридических и сельскохозяйственных вузов «Аграрное право» (отв. ред. Боголюбов С. А., Минина Е. Л.; 460 с.). Е. Л. Минина и Е. А. Галиновская активно участвовали в разработке новых редакций Федеральных законов «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О сельскохозяйственной кооперации». В 2004 г. ими написаны и выпущены в свет комментарии к названным федеральным законам (соответственно 144 с. и 185 с.). С. А. Боголюбов включен в совет при Минсельхозе России по аграрно-промышленному комплексу и рыболовству. В сентябре 2004 г. Отделом проведена конференция в Институте об основных проблемах аграрного и экологического законодательства с привлечением коллег из других научных учреждений, а также учебных заведений и из регионов. Отдел поддержал активизацию работы ИЗиСП по подготовке научных кадров путем увеличения количества аспирантов и соискателей Отдела до двух десятков, вовлечения их в законопроектную и иную научную деятельность Отдела. За прошедший период защитили диссертации восемь аспирантов Отдела, из них Д. О. Сиваков (научный руководитель И. Ф. Панкратов, ветеран Отечественной войны), Ю. И. Шуплецова и Н. В. Кичигин (научный руководитель С. А. Боголюбов) стали сотрудниками Института. С. А. Боголюбов возглавляет диссертационный совет по четырем специальностям, а Е. Г. Краюшкина в 2001 — 2003 гг. была ученым секретарем этого совета. Все проводимые конференции и иные мероприятия отдела отражались в журналах: «Журнал российского права», «Законодательство и экономика», «Черные дыры» в российском законодательстве», «Государство и право», «Аграрное и земельное законодательство» (Д. Б. Горохов, С. А. Боголюбов). Сотрудники Отдела активно участвует в научной жизни: выступали на международных конференциях в РАН, МГЮА, Башкирском государственном университете, Оренбургском государственном университете, Уханьском государственном университете в КНР, на правовой секции Московского дома ученых (С. А. Боголюбов), выступали оппонентами по диссертациям (Е. Л. Минина, Д. Б. Горохов), в комиссии государственной экологической экспертизы ряда нормативных актов об охране озера Байкал (Н. В. Кичигин). Регулярным стало участие сотрудников Отдела в ежегодных конференциях ученых и преподавателей, занимающихся земельным и экологическим правом, в Софрино и в Школах молодых юристов-экологов, организуемых юридическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоносова. «Делегации» отдела стали многочисленными и активными на этих конференциях. Эти формы обмена мнениями трудно переоценить: здесь высказываются новейшие точки зрения, оттачиваются мысли, учатся изложению и защите своих новых научных, как правило, актуальных положений. В 2005 г. Отделом готовятся комментарий к новому Градостроительному кодексу Российской Федерации и крупная монография «Законодательное обеспечение развития сельского хозяйства в России», активизируются научные связи с МГУ, И ГП РАН, МГЮА, уральскими, саратовскими, башкортостанскими коллегами, с другими учебными заведениями и научными учреждениями, налаживается сотрудничество с Федеральными агентствами по рыболовству, по сельскому хозяйству, с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Несмотря на ухудшение климата земли и иные проблемы в окружающей нас природной и антропогенной средах, основания для сохранения здорового тонуса в работе и сдержанного оптимизма сохраняются.
