(Бондаренко Э. Н.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 3)
О ПРЕДМЕТАХ ВЕДЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ <*>
Э. Н. БОНДАРЕНКО
——————————— <*> Bondarenko E’.N. On the jurisdiction of the local government in the field of social and labor relations.
Бондаренко Эльвира Николаевна, профессор Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.
Тема статьи — мало исследованные в науке проблемы отношений трудового права с участием муниципальных образований. В частности, рассматриваются полномочия муниципального образования в соотношении Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и трудового законодательства.
Ключевые слова: муниципальное образование, орган местного самоуправления, предмет ведения, трудовые отношения.
The article deals with issues of labor law relations connected with participation of municipalities, this subject is poorly explored in science. In particular the author examines the powers of municipality in relation with the Federal Law «On General Principles on local self-government in the Russian Federation» and labor legislation.
Key words: municipality, local self-government authority, labor relations, subject of management, labor relations.
Правотворчество в Российском государстве реализовывается полномочными федеральными и региональными органами государства, а на местном уровне — органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время, что признается исследователями правовых проблем местного самоуправления, муниципальное управление есть продолжение организации публичной власти <1>. Это явствует из п. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011, с изменениями от 07.12.2011) и ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985, в п. 1 ст. 3 которой установлено: «Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» <2>. ——————————— <1> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Проспект, 2007. С. 95; Осыченко Е. В. Негосударственная природа муниципальных нормативно-правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 8. С. 37 — 40. <2> Хартия ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
Как всякая легитимная власть, муниципальное образование выражает свою волю через правовые, в том числе нормативные, акты. Решениями органов местного самоуправления и путем народного голосования устанавливаются, отменяются и изменяются нормы права. Официальные формы выражения и закрепления правовых норм в правовой теории и практике получили название источников или форм права <3>. Следовательно, нормативные правовые акты, исходящие от компетентных органов муниципального образования, являются источниками трудового права. ——————————— <3> Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. М., 2001. Т. 2. С. 229.
Статья 2 Закона N 131-ФЗ устанавливает, что муниципальный правовой акт — решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления. Согласно ст. 5 Трудового кодекса регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется, в числе иных, и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Обращает на себя внимание тот факт, что муниципальное образование как таковое не является субъектом нормотворчества, в том числе в случаях, когда решение принимается сходом граждан. Однако в некоторых случаях оно непосредственно фигурирует как субъект отношений трудового права (наниматель в отношениях с муниципальными служащими); в других же случаях органы местного самоуправления, выступая от имени муниципального образования, приобретают права и обязанности, как правило, для муниципального образования <4> и выступают в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах лишь для удовлетворения хозяйственных нужд органов местного самоуправления <5>. То есть мы говорим «орган местного самоуправления» — подразумеваем муниципальное образование, и наоборот. В связи с этим хотелось бы заметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ в системе органов местного самоуправления называет и избирательную комиссию (ст. 39) — муниципальный орган, который, однако, не наделен правом принимать нормативные правовые акты и вообще имеет столь неопределенное правовое положение, что «позволяет усомниться в необходимости законодательного проектирования подобных юридических химер фантомного характера» <6>. ——————————— <4> См. подробнее: Бондаренко Э. Н. Муниципальное образование как работодатель // Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ) / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2011. С. 587 — 593. <5> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учебно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. А. П. Сергеева. М.: Проспект, 2010. <6> Гревцов Ю. И., Хохлов Е. Б. О юридико-догматических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2006. N 5. С. 4.
После констатации некоторых необходимых общих положений рассмотрим, какими полномочиями в правовом регулировании трудовых отношений располагает муниципальное образование в лице органов местного самоуправления. Муниципальное образование в лице органов местного самоуправления и должностных лиц является субъектом трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Достаточно сказать, что в индивидуальных трудовых правоотношениях муниципальное образование выступает в качестве нанимателя в отношениях с муниципальными служащими, а работодателем от его имени является глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) (ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» <7>). В коллективных трудовых отношениях органы местного самоуправления являются стороной в социальном партнерстве (ст. 23 ТК РФ). Очевидно, что нельзя быть субъектом правоотношения и не обладать соответствующими правами и обязанностями (в публичном праве — компетенцией). «Компетенция — совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного гос. органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе гос. органов (органов местного самоуправления)» <8>. В связи с этим критически воспринимается точка зрения Е. А. Ершовой, которая пишет: «…согласно ст. ст. 72 и 73 Конституции РФ, на мой взгляд, у органов местного самоуправления нет своей компетенции в области регулирования трудовых правоотношений. Органы местного самоуправления могут только «наделяться законом отдельными государственными полномочиями (выделено авт. — Е. Е.) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Характерно, что в ТК РФ в прежней редакции была ст. 7 «Акты органов местного самоуправления, содержащие нормы трудового права»: «Органы местного самоуправления вправе принимать акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции». Федеральным законом, принятым 16 июня 2006 г., ст. 7 ТК РФ признана утратившей силу. Думаю, весьма последовательно было бы признать утратившей силу и ч. 10 ст. 5 ТК РФ» <9>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152. <8> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. С. 293. <9> Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М.: Статут, 2008. С. 201.
Во-первых, как выше говорилось, не может быть субъекта публичного права без компетенции. Во-вторых, в ст. 5 ТК РФ под компетенцией органов местного самоуправления подразумевается следующее: органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В-третьих, компетенция органов местного самоуправления не исчерпывается только отдельными государственными полномочиями (ст. ст. 14, 15, 16, 17, 19 Федерального закона N 131-ФЗ). В-четвертых, исключение ст. 7 из ТК РФ, но включение актов органов местного самоуправления в ст. 5 скорее говорят в пользу признания этих актов полноценными источниками трудового права наряду с остальными перечисленными в данной статье. Компетенция муниципального образования непосредственно и в лице его представителей определена следующим кругом полномочий: (1) решение вопросов местного значения; (2) решение вопросов, связанных с осуществлением отдельных переданных на муниципальный уровень федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации государственных полномочий (ч. 1 ст. 19 Закона N 131-ФЗ); (3) вопросы, связанные с участием в осуществлении иных государственных полномочий (не переданные им в соответствии со ст. 19 Закона N 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления… и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Полномочия по решению обозначенных вопросов, по сути, представляют собой публичные права органов местного самоуправления, так как права органов местного самоуправления по их решению не являются одновременно их обязанностями <10>. ——————————— <10> Эмих В. В. Разграничение правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: законодательная модель и практика ее реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 25 — 29.
Рассмотрим более конкретно вопрос о предметах ведения органов местного самоуправления в сфере социально-трудовых отношений. 1. В связи с тем что в Федеральном законе дана такая триединая система предметов ведения органов местного самоуправления, довольно сложно в соответствии с ней классифицировать их права и обязанности как субъектов трудового права в части решения вопросов местного значения. Полномочия органов местного самоуправления, установленные Трудовым кодексом РФ и другими законами, содержащими нормы трудового права, а также иными нормативными правовыми актами, регулирующими социально-трудовые отношения, составляют по содержанию самостоятельную группу, но разбросаны по различным нормативным правовым актам и различным статьям ТК РФ. В Трудовом кодексе содержится около двух десятков статей, в которых упоминаются органы местного самоуправления как управомоченные или обязанные субъекты. Некоторые вопросы именно местного значения, надо признать, небезразличны трудовому праву, например принятие устава муниципального образования, в котором, в соответствии со ст. 44 Закона N 131-ФЗ, должны определяться наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления; срок полномочий представительного органа муниципального образования, основания и порядок прекращения полномочий указанных органов; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и др. Однако в то же время перечень вопросов местного значения, хотя и установлен Федеральным законом N 131-ФЗ (глава 3 Федерального закона N 131-ФЗ), ограничен, да и по своему содержанию правомочия органов местного самоуправления, содержащиеся в ТК, выходят за рамки местного значения. Например, участие органов местного самоуправления в принятии социально-партнерских соглашений (ч. 3 ст. 48 ТК РФ); установление систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (абзац 3 ч. 1 ст. 144 ТК РФ); оплата труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров (ст. 145 ТК РФ). Сюда же следует отнести обязанность регистрации заключения и прекращения трудовых договоров с работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ст. ст. 303, 307 ТК РФ). Трудовой кодекс устанавливает и другие правомочия органов местного самоуправления в трудовых отношениях, которые по их важности тоже вряд ли относятся к вопросам местного значения (ч. 6 ст. 135, ст. ст. 216, 229, 269, ч. 3 ст. 302, ст. 325 и ч. 5 ст. 326, ст. 353.1). Правомочия органов местного самоуправления в трудовых отношениях, оказавшиеся вне классификации предметов ведения органов местного самоуправления, могут устанавливаться не только Федеральным законом N 131-ФЗ, но и другими нормативными правовыми актами. Так, согласно п. 16 Положения о государственных наградах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 07.09.2010 N 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации», ходатайство о награждении государственной наградой возбуждается по месту работы лица, представленного к государственной награде, в частности органами местного самоуправления <11>. ——————————— <11> СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4643.
2. Примером правомочий органов местного самоуправления второй группы — наделение отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации — может служить ч. 3 ст. 216 ТК РФ, в соответствии с которой отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Сюда же следует отнести решение вопросов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Например, в Законе г. Москвы от 26.12.2007 N 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа» <12> сказано, в частности, что органы местного самоуправления дают согласие на заключение трудовых договоров с учащимися, достигшими возраста 14 лет, для выполнения в свободное от учебы время легкого труда, не причиняющего вреда их здоровью и не нарушающего процесса обучения; дают разрешение на заключение трудовых договоров с лицами, не достигшими возраста 14 лет, для участия в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений без ущерба здоровью и нравственному развитию указанных лиц в организациях кинематографии, театрах, театральных и концертных организациях, цирках. Практика Верховного Суда РФ соответствует этому положению <13>. ——————————— <12> Вестник мэра и правительства Москвы. 27.12.2007. N 72. <13> См., например, Определение Верховного Суда РФ от 26.01.2011 N 5-Г10-293 «Об оставлении без изменения решения Московского городского суда от 11.11.2010, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 44 части 1 статьи 1 Закона г. Москвы от 26.12.2007 N 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа» // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.
Кроме этого, комиссии по делам несовершеннолетних создаются по решению уполномоченных должностных лиц, перечень которых устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации <14>. В Москве действует Закон г. Москвы от 28.09.2005 N 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (ред. от 16.09.2009) <15>, устанавливающий наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы (государственными полномочиями) по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. ——————————— <14> Подп. 24.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 25.07.2011) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <15> Вестник мэра и правительства Москвы. 19.10.2005. N 57.
3. К третьей группе правомочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, можно отнести, как представляется, лишь те полномочия муниципального образования, которые оно, в лице своих органов, вправе, но не обязано осуществлять. К ним можно причислить право вводить у отдельных работодателей в случае необходимости дополнительные условия и показания к проведению обязательных медицинских осмотров (обследований) (ст. 213 ТК РФ), устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов за счет средств бюджетов муниципальных образований для учреждений, финансируемых, соответственно, из средств этих бюджетов (ч. 2 ст. 316 ТК РФ). Статья 7.2 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (ред. от 30.11.2011) устанавливает право органов местного самоуправления участвовать в содействии занятости населения, в том числе в проведении оплачиваемых общественных работ; временном трудоустройстве несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые; органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан <16>. ——————————— <16> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.
Изложенное дает основание для некоторых выводов. Очевидно, что определенная группа полномочий органов местного самоуправления, установленных ТК РФ и другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, не вполне вписывается в установленную Законом N 131-ФЗ систему предметов ведения муниципальных образований. Напрашивается аналогия с неопределенностью предметов ведения субъектов РФ, нормотворческие полномочия которых характеризуются «остаточным принципом» либо «опережающим регулированием» <17>. Распределение полномочий органов местного самоуправления по трем направлениям, установленным в ст. ст. 5, 6, 19 — 20 Федерального закона N 131-ФЗ, не исключает выделение их части, касающейся регулирования отношений трудового права, в самостоятельный предмет ведения. ——————————— <17> См., например: Петрова Е. И. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники трудового права: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2008. С. 19 — 20.
Столь значимая сфера деятельности муниципальных образований, как социально-трудовые отношения, должна найти адекватное выражение в законодательстве, быть упорядочена и структурно обособлена, подобно экономической (ст. 49) и финансовой деятельности (ст. ст. 52, 53 и другие Закона N 131-ФЗ), как не менее важная. Перспектива развития местного самоуправления, а следовательно, и муниципального правотворчества в области регулирования социально-трудовых отношений с участием муниципальных образований обусловлена стратегией развития нашего государства как демократического и социального. Наличие в системе законодательства так называемых негосударственных источников, исходящих от органов местного самоуправления, а также локальных актов и актов договорного характера, представляющих собой одну из особенностей источников трудового права, по большому счету, свидетельствует о движении по направлению к гражданскому обществу. Поэтому логично не только не исключать муниципальные акты из числа источников трудового права, но и развивать трудовое законодательство в этом направлении, расширять и конкретизировать компетенцию органов муниципального образования в регулировании социально-трудовых отношений.
