ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ АВТОМОБИЛЬНОГО ТРАНСПОРТА: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
А. В. ЛАПИН
Лапин А. В., ассистент кафедры административного, финансового и коммерческого права юридического факультета РГТЭУ (Российский государственный торгово-экономический университет), г. Москва.
Эксплуатация автотранспорта представляет большую угрозу обеспечению экологической безопасности. За последние годы в России резко увеличилось число автомобилей <1>, и в настоящее время транспортный комплекс является крупнейшим загрязнителем окружающей среды. Непрекращающийся рост автопарка привел к тому, что доля выбросов вредных веществ автомобилями в атмосферный воздух превышает, к примеру, в Москве 85% от общего объема выбросов. ——————————— <1> С 1992 г. по 2001 г. на 50%, а к 2010 г., по прогнозам развития автомобильного рынка, парк легковых автомобилей вырастет с 21,2 до 30 — 33 млн. штук, грузовых — с 4,5 до 5,1 — 5,4 млн. штук (см.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 июля 2002 г. N 978-Р «О концепции развития автомобильной промышленности России» // СЗ РФ. 2002. N 29. Ст. 2991).
Сегодня в практике государственного управления автотранспортным комплексом в России прослеживается недостаточно четкое и системное определение основных направлений решения проблемы экологической безопасности автотранспорта. Правотворческая деятельность и имеющееся правовое регулирование в рассматриваемой сфере соответственно осуществляется не всегда последовательно. Так, в 2000 г. депутатами Государственной Думы РФ — членами Комитета по экологии (В. А. Грачевым, Р. С. Бакиевым, В. Д. Кадочниковым, С. М. Ахметхановым, М. Н. Гасановым) был внесен проект Федерального закона «Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта» <2>. Законопроект призван регулировать отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению экологической безопасности автотранспорта; направлен на создание экономических, социальных и организационных условий для стимулирования производства и эксплуатации автотранспортных средств, соответствующих современным экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям, производства и использования моторного топлива и других энергоносителей с улучшенными экологическими характеристиками в целях снижения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду. ——————————— <2> См.: Паспорт проекта Федерального закона N 90063164-3 «Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта» // Справочная база «КонсультантПлюс».
В законопроекте сформулированы понятия экологической безопасности автомобильного транспорта <3> и ее обеспечения <4>. ——————————— <3> Под экологической безопасностью автомобильного транспорта понимается «состояние защищенности граждан и окружающей среды от негативного влияния изменений в окружающей природной среде, вызванных вредным воздействием автотранспорта». <4> Обеспечение экологической безопасности автомобильного транспорта — деятельность, направленная на максимально возможное снижение вредного воздействия автомобильного транспорта на здоровье населения и состояние окружающей среды и на предупреждение и устранение вызывающих их причин.
Разработчики законопроекта считают, что путем введения механизма государственного регулирования деятельности в области обеспечения экологической безопасности автомобильного транспорта можно регламентировать порядок обеспечения экологической безопасности автотранспорта. В законопроекте также предусматривается формирование федеральных, региональных и местных программ и мероприятий по обеспечению экологической безопасности автотранспорта. Однако данный законопроект до сих пор не принят и даже его текст не прошел ни одного чтения в Государственной Думе ФС РФ, хотя и был четырежды рассмотрен Советом Государственной Думы в 2000 — 2001 гг. Лишь спустя 7 лет, на 18 января 2008 г., законопроект включен в Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой ФС РФ. При этом правотворческая деятельность в указанной сфере непрерывно велась. Так, 17 ноября 2005 г. Комитет по экологии провел парламентские слушания на тему: «О законодательном обеспечении экологической безопасности автотранспортных средств и моторного топлива». В слушаниях приняли участие депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, представители органов государственной власти субъектов РФ, Счетной палаты РФ, федеральных министерств и ведомств, научно-исследовательских институтов, специализированных научных учреждений, предприятий, общественных организаций, средств массовой информации. Итогом этого собрания были разработанные рекомендации Федеральному Собранию РФ по принятию Федерального закона «Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта», а также ускорению разработки и принятию Федеральных законов «Об использовании альтернативных видов моторного топлива», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». В 2002 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была одобрена Концепция развития автомобильной промышленности России <5>. Концепция затрагивала ряд проблем, в частности обеспечения экологической безопасности. В первую очередь эта проблема касалась повышения экологических качеств отечественных автомобилей. Такое повышение предусматривалось провести в три этапа. Во-первых, необходимо оптимизировать конструкцию и технологию изготовления автомобильной техники, упорядочить нормативные требования по экологии и организовать выпуск автомобилей, удовлетворяющих нормам Комитета по внутреннему транспорту Европейской экономической комиссии ООН («Евро-2″/»Евро-3») (Концепцией предусматривалось закончить этот этап до 2004 г.). Во-вторых, следует до 2008 г. обеспечить соответствие выпускаемых автомобилей нормам «Евро-4». В-третьих, необходимо осуществить переход на электронное управление работой двигателя и автомобиля в целом до 2010 г. По мнению аналитиков, решение данного вопроса позволит снизить нагрузку на окружающую среду от воздействия парка выпускаемых в 2001 — 2005 гг. автомобилей на 63%, что эквивалентно снижению нанесения экологического ущерба в размере 103,7 млрд. рублей <6>. ——————————— <5> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 июля 2002 г. N 978-Р «О концепции развития автомобильной промышленности России» // СЗ РФ. 2002. N 29. Ст. 2991. <6> См.: Государственная политика и проблемы отрасли. 28 мая 2006 г., 23:36. ИА «АКС — реальный сектор» — автопром. Данные Интернета: http://www. aksnews. ru/s/24/.
Не все задекларированные в Концепции планы по разрешению экологических проблем были воплощены в жизнь в обозначенные сроки. Для выполнения целей Концепции и для входа в ВТО был принят Федеральный закон от 22 марта 2003 г. N 34-ФЗ «О запрете производства и оборота этилированного автомобильного бензина в Российской Федерации» <7>, в силу вступил Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», который потребовал ревизии подходов к техническому регулированию в промышленной сфере и которым создан новый правовой механизм, обеспечивающий разработку, принятие, применение и исполнение обязательных требований (технических регламентов) и добровольных правил (стандартов) на всех фазах жизненного цикла изделий, производственных процессов, работ и услуг <8>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1058. <8> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
В целях реализации Федерального закона «О техническом регулировании» была разработана структура технического законодательства в области автомобилестроения. Частично она реализована в Программе разработки технических регламентов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации. Так, одним из первых регламентов стал введенный в действие Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. N 609 Специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ» <9>. Данный документ представляет собой логическое продолжение промышленной политики, отраженной в Концепции. Он применяется в целях защиты населения и окружающей среды от воздействия выбросов автомобильной техникой вредных (загрязняющих) веществ. При этом объектами технического регулирования являются автомобильная техника, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации, и установленные на ней двигатели внутреннего сгорания в части выбросов, а также топливо для таких двигателей. ——————————— <9> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. N 609 (ред. от 27.11.2006) «Об утверждении Специального технического регламента «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ» // Российская газета. N 237. 21.10.2005.
Со стороны государства предприняты меры максимально возможного соответствия российских технических правил международным стандартам. И рассматриваемый Технический регламент — не исключение. И хотя в нем учитывается современный уровень развития отечественной автомобильной промышленности, тем не менее предусматривается постепенный обязательный переход к соблюдению международных норм в отношении выбросов вредных веществ: с апреля 2006 г. 100% выпускаемой автомобильной техники должны соответствовать нормам «Евро-2», с января 2008 г. — «Евро-3», с января 2010 г. — «Евро-4», а с января 2014 г. грузовые автомобили и автобусы с дизелями — «Евро-5». В Регламенте зафиксировано определенное отставание от стран ЕС, где с 2000 г. действуют нормы «Евро-3», которые на 30 — 40% жестче норм «Евро-2», а с января 2005 г. осуществлен полный переход на выпуск транспортных средств, соответствующих нормам «Евро-4», которые жестче норм «Евро-3» уже на 65 — 70%. Но такое отставание — отображение реальной действительности отечественного автопрома. Тем не менее переход на нормы «Евро-2» на автобусах и грузовых автомобилях уже обеспечил уменьшение вредных выбросов в 2 — 2,8 раза, а переход на «Евро-2» легковых автомобилей при использовании неэтилированного бензина и нейтрализаторов отработавших газов уменьшит концентрации вредных выбросов в 10 раз. В целом можно сказать, что для этого уже созданы все условия: в стране выпускается достаточно экологически чистого топлива с ограниченным содержанием вредных примесей (свинца, серы и др.), налажено производство нейтрализаторов и других необходимых компонентов, развита инфраструктура сервиса. Соответствие отечественных автомобилей современным международным требованиям по экологии необходимо не только с позиции внутреннего рынка, но и для участия в международных перевозках. Сейчас российские автоперевозчики вынуждены приобретать автомобили зарубежного производства, соответствующие нормам «Евро-3» и «Евро-4». Однако технические нормативы выбросов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации N 609, распространяются только «на автомобильную технику, выпущенную в обращение на территории Российской Федерации», то есть на новые отечественные или любые импортируемые автомобили. Согласно Руководящему документу (РД) 37.009.015-98 «Методическое руководство по определению стоимости автомототранспортных средств с учетом естественного износа и технического состояния на момент предъявления» <10> новым автомобиль считается, если он не зарегистрирован в органах ГИБДД, находится в отличном состоянии после выполнения предпродажной подготовки и без признаков эксплуатации. Таким образом, как только автомобиль покинул территорию завода и встал на учет в ГИБДД, он автоматически становится автомобилем в эксплуатации, а следовательно, не подпадает под действие Регламента и Закона. ——————————— <10> Утверждены Минэкономики России 4 июня 1998 г. (Минюстом РФ отказано в регистрации данного документа. Письмо Минюста РФ от 27.11.2002 N 07/11150-ЮД) // Справочная база «КонсультантПлюс».
Органы государственной власти и иные специально уполномоченные на то лица должны контролировать соблюдение норм экологической безопасности не только новых, но и эксплуатируемых автомобилей. Существует два способа такого контроля. С одной стороны, обязательное соблюдение норм, проверяемое в процессе прохождении государственного технического осмотра (ГТО). С другой — добровольное, реализуемое при прохождении регулярного технического обслуживания автомобиля. Но в настоящее время на территории РФ оно не прижилось, поскольку у нас плохо развита сервисная сеть, а также эксплуатируется большое количество старых автомобилей. Порядок и сроки прохождения ГТО регламентированы Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. N 880 (в ред. от 31.12.2005) «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» <11>. Согласно этому документу лица, владеющие, пользующиеся и (или) распоряжающиеся транспортными средствами на праве собственности или ином законном основании, обязаны представлять транспортные средства на первый ГТО в течение 30 суток после его государственной регистрации в ГИБДД <12>. Этим же Постановлением установлена периодичность прохождения ГТО в зависимости от срока эксплуатации автомобиля. Для автомобилей, которые используется для перевозки пассажиров на коммерческой основе, — каждые 6 месяцев; для легковых автомобилей, прошедших первый ГТО до 31 декабря года (начиная с 2005 г.), следующего за годом изготовления транспортного средства, — через 36 месяцев; для автомобилей, с года выпуска которых прошло не более 7 лет, включая год выпуска, — каждые 24 месяца; для автомобилей, с года выпуска которых прошло более 7 лет, включая год выпуска, — каждые 12 месяцев. Во время проведения ГТО в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2002 г. N 83 ГИБДД УВД осуществляется контроль за содержанием вредных (загрязняющих) веществ в отработавших газах автотранспортных средств <13>. Виды и методы контроля за техническим состоянием транспортных средств и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух определены национальными стандартами Российской Федерации: ГОСТ Р 52033-2003 «Автомобили с бензиновыми двигателями. Выбросы загрязняющих веществ с отработавшими газами. Нормы и методы контроля при оценке технического состояния» <14> (документ был введен в действие с 1 января 2004 г.); ГОСТ Р 52160-2003 «Автотранспортные средства, оснащенные двигателем с воспламенением от сжатия. Дымность отработавших газов, нормы и методы контроля при оценке технического состояния» <15> (введен в действие с 1 января 2005 г.). В виде национальных стандартов также регламентировано качество бензина и дизельного топлива. К примеру, ГОСТ Р 52368-2005 (ЕН 590:2004) «Топливо дизельное евро. Технические условия» <16> (введен в действие с 1 июля 2006 г. с правом досрочного применения) с одновременным использованием ранее действовавшего ГОСТ 305-82. ——————————— <11> СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3916. <12> Возникает вопрос: почему устанавливается такой большой срок? Получается, что 30 дней можно ездить на технически неисправном транспортном средстве, даже не догадываясь об этом! <13> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2002 г. N 83 (в ред. от 23.12.2004) «О проведении регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 586. <14> «Автомобили с бензиновыми двигателями. Выбросы загрязняющих веществ с отработавшими газами. Нормы и методы контроля при оценке технического состояния. ГОСТ Р 52033-2003» (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 27 марта 2003 г. N 100-ст) // М.: ИПК Издательство стандартов, 2003. <15> Утверждены Постановлением Госстандарта РФ от 18 декабря 2003 г. N 375-ст. М.: ИПК Издательство стандартов, 2004. <16> Утверждены Приказом Ростехрегулирования от 30 августа 2005 г. N 217-ст. М.: Стандартинформ, 2005; ИУС «Национальные стандарты». 2006. N 6 (Поправки); ИУС «Национальные стандарты». 2007. N 1 (Поправки); ИУС «Национальные стандарты». 2007. N 10 (Поправки).
Поскольку названные документы признаны национальными стандартами, то в соответствии с нормами Федерального закона «О техническом регулировании» их применение должно осуществляться в добровольном порядке <17>. В Постановлении Госстандарта России от 27 июня 2003 г. N 63 «О национальных стандартах Российской Федерации» прямо указывалось, что «впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов осуществлять применение действующих государственных и межгосударственных стандартов в добровольном порядке, за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании» <18>. Однако в связи с изданием Постановления Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. N 3 «О признании утратившим силу Постановления Госстандарта России от 27 июня 2003 г. N 63 «О национальных стандартах Российской Федерации» Постановление Госстандарта России от 27 июня 2003 г. N 63 утратило силу с формулировкой «в связи с отрицательным результатом юридической экспертизы Минюста России». ——————————— <17> В ГОСТ Р 1.0-2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 30.12.2004 N 152-ст), конкретизирующем нормы технического регулирования, одним из основополагающих принципов стандартизации в Российской Федерации, обеспечивающим достижение целей и задач ее развития, назван принцип добровольности применения стандартов. Пункт 4.2 устанавливает, что «национальный стандарт применяют на добровольной основе. Обязательность соблюдения национальных стандартов наступает при прямом указании на это в действующем законодательстве, договорах, контрактах, правомерно принятых нормативных документах федеральных органов исполнительной власти или предприятий любых форм собственности. Обязательность соблюдения требований национальных стандартов, принятых до 1 июля 2003 года, сохраняется (до принятия соответствующих технических регламентов) в части: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и необходимости госконтроля (госнадзора) за их соблюдением». См.: М.: ИПК Издательство стандартов, 2005. <18> См.: ИУС «Государственные стандарты». 2003. N 9.
Непоследовательность реализации основополагающих норм института технического регулирования проявилась и в документе «Государственный стандарт Российской Федерации. Автотранспортные средства. Требования безопасности к техническому состоянию и методы проверки. ГОСТ Р 51709-2001» (в ред. изменения N 1, утв. Приказом Ростехрегулирования от 28 марта 2006 г. N 47-ст) <19>, в котором установлено, что требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, жизни и здоровья людей, сохранности их имущества и охраны окружающей среды, и использованы ссылки на следующие стандарты: ГОСТ Р 52033-2003; ГОСТ Р 17.2.2.06-99; ГОСТ Р 52160-2003 и др. <20>. Данные ГОСТ не содержат указания на соблюдение норм Федерального закона «О техническом регулировании» и Постановления Правительства РФ «Об утверждении Специального технического регламента «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ» и, по сути, должны были быть приняты в виде технических регламентов. ——————————— <19> См.: М.: ИПК Издательство стандартов, 2001; ИУС «Национальные стандарты». 2007. N 4 (Поправки); ИУС «Национальные стандарты». 2002. N 9 (Поправки). <20> Начало действия редакции — 1 марта 2007 г. Документ признан национальным стандартом со дня вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании».
Поскольку п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в данной сфере общественных отношений на основе федерального законодательства применительно к условиям каждого субъекта. Так, Постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2006 г. N 222-ПП в пределах МКАД запрещена продажа дизельного топлива, не соответствующего нормам «Евро-3». Соответственно за МКАД действует «древний» ГОСТ 305-82. Контроль за соблюдением норм экологической безопасности не может быть действенным, если не предусматривается санкции за их несоблюдение. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.22 КоАП РФ) и за эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.23 КоАП РФ) <21>. Указанные статьи КоАП РФ в отношении автомобильного транспорта практически не работают, поскольку действующее законодательство (в частности, Постановления Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. N 83 и от 31 июля 1998 г. N 880) допускает возможность проведения проверок содержания загрязняющих веществ в выбросах и уровня шума только при проведении ГТО, когда выявление признаков данного правонарушения административной ответственности не влечет, а транспортное средство не допускается к эксплуатации (не выдается талон о прохождении технического осмотра). В примечании к ст. 12.1 законодатель прямо запретил требовать у водителя, собственника или иного законного владельца транспортного средства предъявления или приобретения экологических талонов. В свое время еще до вступления в действие КоАП РФ об этом предупреждала М. А. Лапина <22>. ——————————— <21> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 06.12.2007) (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 февраля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <22> См.: Лапина М. А. Реализация экологической функции государства органами внутренних дел (опыт Москвы и Московской области). Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. 174 с.
Характеризуя второй способ контроля соблюдения норм экологической безопасности, следует отметить, что каждый производитель устанавливает межсервисный пробег (примерно от 8 до 30 тыс. км), после которого автомобиль обязан пройти техническое обслуживание в определенном автосервисе. При соблюдении этих правил производитель гарантирует безопасность эксплуатации автомобиля. Тогда почему государство устанавливает временной критерий необходимости проведения ГТО — срок 6, 12, 24 и 36 месяцев, а не определенный пробег? <23> ——————————— <23> Ведь за 12 месяцев можно «накатать» 100 км или 100000 км. Кто будет отвечать, если автомобиль, прошедший ГТО, через 500 км перестанет укладываться в нормы, примерно такого пробега достаточно, чтобы вывести из строя нейтрализатор (катализатор)?
Таким образом, на территории Российской Федерации действует две системы правового обеспечения экологической безопасности автомобильного транспорта: одна применяется к новым автомобилям и ввозимым из-за границы, а вторая — при эксплуатации автомобилей. Дальнейшая работа в сфере технического регулирования в автомобилестроении должна быть направлена на создание технических регламентов, обеспечивающих социально приемлемый уровень безопасности продукции автомобилестроения на всех стадиях ее жизненного цикла — от производства до утилизации. Так, согласно Плану мероприятий по реализации в среднесрочной перспективе (2005 — 2008 гг.) приоритетных задач, предусмотренных Концепцией развития автомобильной промышленности России <24>, утвержденному 22 июля 2005 г., в течение ближайших трех лет предполагается разработать и утвердить девять технических регламентов, касающихся безопасности автомобиля на всех этапах его существования. Глава Минпромэнерго так прокомментировал утверждение плана: «План является «дорожной картой», которая включает в себя таможенно-тарифный, налоговый аспекты, большой пакет по техническому регулированию, поскольку на этом этапе не таможенно-тарифные меры, а меры именно технического регулирования становятся наиболее важными. Мы переходим к более продвинутым формам регулирования, которые давно и очень эффективно используются во всем мире» <25>. ——————————— <24> См.: Вестник Госстандарта России. 2005. N 9. С. 42. <25> См.: Государственная политика и проблемы отрасли. 28 мая 2006 г., 23:36. ИА «АКС — реальный сектор» — автопром. Данные Интернета: http://www. aksnews. ru/s/24/.
Приведенный анализ имеющихся проблем правового обеспечения экологической безопасности автомобильного транспорта наглядно показывает острую необходимость существенного и всестороннего совершенствования законодательства в указанной сфере общественных отношений.
