(Павлинов А. В.) («Российский следователь», 2008, N 12)
ПОПРАВКИ К АНТИЭКСТРЕМИСТСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИИ
А. В. ПАВЛИНОВ
Павлинов А. В., доцент, кандидат юридических наук.
Принятый и вступивший в силу Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» породил множество вопросов. Коснемся лишь части из них, относящихся к проблеме дефиницирования экстремистской деятельности (ст. 8 Закона N 211-ФЗ), и остановимся более подробно на ее новых наиболее опасных составляющих антигосударственной направленности. Таковых теперь только две. Это «насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации» и «публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность». Прежние — «подрыв безопасности Российской Федерации», «захват или присвоение властных полномочий», «создание незаконных вооруженных формирований» — исключены из текста п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Что лежит в основе концепции Федерального закона от 24 июля 2007 г. с точки зрения именно подхода в противодействии наиболее опасным проявлениям (антигосударственной) экстремистской деятельности? Что означает сужение, по крайней мере на первый взгляд, определения экстремизма (в части антигосударственных посягательств)? Конъюнктурный подход, желание показать, например, что создание и функционирование незаконных вооруженных формирований не является больше актуальным и первостепенным вопросом уголовной, правовой и государственной политики в целом. В действительности проявления деятельности незаконных вооруженных формирований в большей степени на территории юга России сепаратистского характера продолжают иметь место. Об этом свидетельствуют данные официальной статистики последних лет. Убрать упоминания о проявлениях организованной антигосударственной преступности не только из информационного, но и правового пространства — еще не означает решить проблему. Скорее имеет место форматирование закона и подразумевается включение прежних слагаемых, их растворение в первых двух блоковых составляющих ныне действующего. Тем не менее и они сформулированы крайне неудачно. Так, первая слагаемая деятельности антигосударственной направленности скорее предстает как результат — «насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации», чем процесс. Такой вывод вытекает не только из формулировки «экстремистская деятельность (экстремизм)» без указания на ее продолжительность во времени, как в прежней редакции Закона («действия, направленные на…»). Несколькими строчками ниже Закон закрепляет и такую составляющую, как «организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению». Исходя из позиции признания экстремизмом абстрактно свершившегося факта насильственного изменения основ конституционного строя Российской Федерации, вряд ли можно ожидать в будущем, что содеянное будет квалифицироваться с точки зрения сегодняшнего законодателя, тем более если такие события произойдут не в рамках субъекта Федерации, а в масштабе страны. Ниспровергнувшие политический режим лица, насильственно изменившие форму правления, государственно-территориальное устройство, станут оценивать свою деятельность на основании других законов, закрепляющих собственные «завоевания». Потенциал комплексного нормативного акта должен состоять как раз в том, чтобы не допустить разрушительных социальных катаклизмов. Действующий Уголовный кодекс предусматривает две статьи, устанавливающие уголовную ответственность за деяния, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации: насильственный захват власти и вооруженный мятеж. Террористическая деятельность как еще одна слагаемая экстремизма преломляется в Федеральном законе «О противодействии терроризму» через совершение таких уголовно наказуемых деяний, как террористический акт и организация незаконного вооруженного формирования, которые как показывают события на Северном Кавказе и исторический отечественный опыт государства Советского периода являются наиболее опасными и распространенными средствами и способами посягательства на основы конституционного строя и государственную безопасность. УК РФ также содержит термин «террористическая деятельность», но содержательное значение его более широкое (включая ст. ст. 205, 206, 208, 211, 277, 278, 279, 360 УК РФ). А в данном случае, что брать за основу концептуализации явления: Федеральный закон превентивного характера, кодифицированный нормативный акт? Законодательства о борьбе с терроризмом большинства стран ближнего зарубежья (например, Украины, Азербайджана, Казахстана и др., за исключением Туркменистана) террористическую деятельность определили так же, как Федеральный закон от 6 марта 2006 г. УК РФ с точки зрения понятий «террористическая деятельность» (ст. 205.1), «терроризм» (прим. к ст. 205.1) находится в коллизии не только с комплексными федеральными законами, но и отчасти с содержанием международных конвенций, направленных на борьбу с терроризмом. Последние не относят к феномену «терроризм» проявления вооруженных мятежей и насильственных захватов власти. Напротив, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 2001 г., активным разработчиком которой и стороной, подписавшей ее, кстати, выступила Россия, относит данные преступления наряду с организацией незаконных вооруженных формирований или участием в них к гносеологическим слагаемым экстремизма и сепаратизма, выделяя их отдельно. Конституция РФ (ч. 4 ст. 3), Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» (п. «а» ст. 3) указывают на противозаконность действий по захвату власти или присвоения властных полномочий и относят их наряду с подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований к обстоятельствам введения чрезвычайного положения. Конституция РФ (ч. 5 ст. 13), Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 10) деятельность незаконных вооруженных формирований выделяют особо, именно с позиций опасности для основ конституционного строя и целостности Российской Федерации. Почему же разработчики Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ с легкостью отказались от прямого пролонгирования конституционных норм, ведь действующие в Конституции положения были изначально включены в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. и подтверждены позицией предыдущих поправок ФЗ от 27 июля 2006 г.? Или нынешняя его редакция в этой части облегчит работу правоприменителя? Для того чтобы выяснить, относятся ли деятельность по созданию вооруженных объединений, отрядов, групп, не предусмотренных федеральными законами, участие в них, подготовка или организация захватов власти к экстремизму, надо не только обратиться к Федеральному закону о противодействии экстремистской деятельности, но и разбираться в неоднозначном содержании терминологии других нормативных актов. Поправки, к слову надо отметить, чуть снизили уровень неопределенности слагаемых экстремизма, убрав наиболее общие из них («подрыв безопасности РФ»). В то же время приобретающее все более широкий размах вмешательство во внутренние дела Российской Федерации западных держав и их представителей, использование ими для этого неправительственных организаций с целью оказания влияния, в том числе на формирование выборных органов власти, приобретший доминирующее значение внешний фактор в религиозном экстремизме антигосударственной направленности заставляют усомниться в целесообразности ухода от прежней, пусть и размашистой и многоступенчатой, дефиниции «экстремистская деятельность». К слову, ныне составляющих понятие «экстремизм», в том числе и ксенофобского толка, осталось 12 вместо прежних 18. Однако в угоду краткости, экономии законодательного материала, чистоты юридических конструкций забываются практическая целесообразность, интересы государственной безопасности. И все это при нарастающем в регионах потоке обращений сотрудников следственных аппаратов правоохранительных органов к лицам, обладающим специальными знаниями, к экспертам о наличии признаков экстремизма в содеянном, при том что по оценке руководства страны, Генерального прокурора, проводимая органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления работа по профилактике экстремистских проявлений находится на низком организационном и исполнительском уровне, недостаточности прокурорского надзора на этом направлении. Не умаляя всей сложности проблемы законодательного реагирования на антигосударственный экстремизм, трудности с выработкой его адекватной терминологии, вызывают сомнение поспешность и направленность содержательного редактирования прежних положений, с момента принятия которых не прошло и года. В свете изложенного критического взгляда на поправки Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности» предлагаем следующее: 1. В ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности» изменить построение дефиниции «экстремистская деятельность (экстремизм)», начав с наиболее опасных проявлений экстремизма антигосударственного характера, как это и предусматривалось в Законе от 27 июля 2006 г., поменяв лишь местами осуществление террористической деятельности с созданием незаконного вооруженного формирования. Выделенное последним слагаемое экстремистской деятельности предложить в новой формулировке с обозначением целей создания незаконного вооруженного формирования: «в вышеуказанных целях». Такие изменения сблизят часть определения «экстремизм» Федерального закона с определением «экстремизм» в Шанхайской конвенции, а главное — четко укажут на направленность этих составляющих экстремистской деятельности как антигосударственную. 2. Расширить правовую дефиницию «экстремизм» указанием на такую слагаемую, как «геноцид» (либо в развернутом виде, как это деяние понимает УК РФ в описательной диспозиции ст. 357 «Геноцид»). Проявления геноцида имели место сразу после провозглашения независимости в Чеченской Республике — Ичкерии. Способствовала тому проводимая политика режима Дудаева, направленная на насильственное вытеснение некоренного населения с территории Чечни. Указанные деяния фактически способствуют процессам развала единого многонационального государства. Становление режимов, подобных чеченскому образца 1992 — 1994 гг., представляет собой угрозу и всему миру и безопасности человечества, если учесть, что на территории таких квазигосударств может дислоцироваться оружие массового поражения либо производство и технологии по его изготовлению. Ранее лидеры других сепаратистски настроенных районов юга России, экстремистских объединений и партий, в том числе профашистского толка, призывали к геноциду либо прямо способствовали ему как средству борьбы за власть, установлению иной социально-политической формации, политического режима. Такое предложение находит поддержку и в законодательной формулировке «экстремистские материалы» прежней и нынешней редакций ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремисткой деятельности» (с изменениями и дополнениями от 24 июля 2007 г.). 3. Абсолютно согласен с исследователями <1> в том, что в определение «экстремизма» включены неравнозначные слагаемые по степени общественной опасности и по своей направленности против определенной группы отношений. ——————————— <1> См.: Кудрявцев В. Н., Кузнецова Н. Ф., Комиссаров В. С., Лунеев В. В. Конституция — это Закон и для Государственной Думы // Государство и право. 2007. N 5.
Попытка комплексного ответа на разновекторные формы крайнего, в том числе насильственного, поведения против государства либо индивидов приводит к перекосу в формулировании арсенала средств противодействия именно последним. Причем акцент ставится преимущественно на предупредительные меры в отношении общественных объединений (партий, общественно-политических движений, религиозных организаций). Иные средства, в том числе для пресечения антигосударственных деяний, отвечающие общественной опасности содеянного, регулируются другими федеральными конституционными и федеральными законами (прежде всего путем введения специальных режимов «контртеррористической операции» и «чрезвычайного положения»). Недостаточную законодательную проработанность процессов государственного реагирования на антигосударственный экстремизм следует, по нашему мнению, устранять путем выделения этой группы экстремистской деятельности в качестве самостоятельного предмета законодательного регулирования. Опыт законодательной борьбы с экстремизмом в других странах указывает на возможность решения данной проблемы и в рамках одного законодательного акта <2>. ——————————— <2> Так, в законодательном определении экстремизма в Законе Республики Казахстан от 18 февраля 2005 г. N 31 «О противодействии экстремизму» прослеживается его четкая градация на виды: политический, национальный, религиозный с выделением конкретных форм деятельности присущих каждому виду. См.: Казахстанская правда. 2005. 26 фев.
4. В Федеральный закон «О противодействии экстремисткой деятельности» необходимо включить указание о том, что реагирование на проявления антигосударственной экстремистской деятельности закрепляются в других федеральных конституционных и федеральных законах. В законодательных актах «О чрезвычайном положении», «О военном положении», «Об обороне», Военной доктрине Российской Федерации следует заменить на единообразную терминологию основания для введения чрезвычайного положения, военного положения, применения Вооруженных Сил, участия правоохранительных органов в части борьбы с антигосударственным экстремизмом. В Федеральном законе «О противодействии терроризму», на наш взгляд, следует: 1. Пересмотреть содержание дефиниции «контртеррористическая операция». Буквальное название и основание для ее проведения предполагает пресечение актов терроризма, обезвреживание террористов, обеспечение безопасности физических и юридических лиц, минимизации последствий теракта. По сути, комплекс мероприятий не охватывает противодействие захвату власти, вооруженным мятежам, иным масштабным общественно опасным проявлениям антигосударственной направленности. Более узко сформулирована и закреплена дефиниция «контртеррористическая операция», чем имеет место в действительности, проводимая на территории Северо-Кавказского региона с 1999 г. В законопроектах «контртеррористическая операция» делилась на: — проводимую на федеральном уровне; — проводимую на региональном уровне. Предназначение такой операции не сводится только к обеспечению безопасности граждан, учреждений и организаций, т. е. общественной безопасности. Главным образом специальным административно-правовым режимом вводятся и осуществляются различные мероприятия для сохранения целостности государства, защиты основ конституционного строя. 2. Меры и временные ограничения при введении режима «контртеррористическая операция» более строгие, чем при режиме чрезвычайного положения. Необходимо их соотнесение и приведение в соответствие с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» 2001 г. 3. Разработать систему мер профилактики терроризма. В новом Законе дается лишь определение понятия профилактики терроризма (ст. 3). Однако сами меры профилактики терроризма остаются за пределами правового регулирования. В частности, никак не регламентируются мониторинг (анализ, оценка и прогноз) терроризма и отдельных его проявлений, их причин и условий, мер борьбы с ними; стандарты антитеррористического воспитания и антитеррористической пропаганды; планирование борьбы с терроризмом <3>. ——————————— <3> См.: Максимов С. В. Вступительная статья к работе Павлинова А. В. Федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности» и «О противодействии терроризму»: комментарии, практика. М., 2006. С. 9.
4. Создать правовой механизм применения п. 1 ч. 1 ст. 10 (согласно которому для пресечения международной террористической деятельности допускается применение вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз) путем включения определения «международная террористическая деятельность» в дефиниционный ряд ст. 3 Федерального закона до подписания международно-правовых соглашений, позволяющих принимать и реализовывать такие решения без опасения осложнений международной обстановки. 5. В Законе оптимально выделена только такая мера правового реагирования, как ликвидация организации, признанной террористической по решению суда. Предлагается предусмотреть в Законе от 6 марта 2006 г. такое правовое средство, как приостановление деятельности организации до решения вопроса о ее ликвидации, как предусмотрено в ст. 10 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Однако эта организация исповедует не просто крайние, насильственные, но и вооруженные формы воздействия через население на власть, сопряженные с совершением особо тяжких преступлений, и противодействовать им следует адекватно жестко. Следует исключить из перечня преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О противодействии терроризму», указание на такие статьи, как 278, 279, 280, 282.1, 282.2 УК РФ. В нынешней редакции ч. 2 ст. 24 находится в коллизии как с правовыми предписаниями федеральных законов о противодействии терроризму 2006 г., о противодействии экстремистской деятельности 2002 г., так и с положениями ратифицированных Россией международных конвенций. 6. Современная система правового обеспечения и практической реализации контртеррористической деятельности государства должна, по мнению руководителей силовых структур, носить асимметричный <4> и в чем-то наступательно-упреждающий <5> характер. ——————————— <4> См.: Иванов против Бен Ладена. Российский вице-премьер нашел асимметричный ответ терроризму // Российская газета. 2007. 12 фев. <5> См.: Горбунов Ю. С. К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму // Журнал российского права. 2007. N 2.
Нынешняя уголовная, правовая и в целом государственная политика более адекватно реагирует на одну из самых значимых угроз национальной безопасности Российской Федерации — угрозу антигосударственного насильственного экстремизма. «Второе пришествие» данного социального явления в Россию в начале 90-х годов XX столетия, стремительная эволюция его качественных и количественных характеристик приводят к осознанию, что для эффективности противодействия требуется выработка единой концепции антитеррористической и антиэкстремистской стратегии <6>, комплексный подход к устранению общественно опасных проявлений экстремизма и терроризма и комплексное законодательное регулирование данных феноменов <7>, создание универсальной правовой модели в указанной сфере как системы правового обеспечения противодействия терроризму и экстремизму в целом <8>. ——————————— <6> См.: Устинов В. В. Государственная антитеррористическая стратегия: общая концепция и правовые аспекты // Государство и право. 2003. N 3. С. 6; Устинов В. В. Правовое регулирование и механизмы противодействия терроризму и экстремизму в Российской Федерации: действующая нормативно-правовая база и перспективы ее совершенствования // Государство и право. 2002. N 7. С. 45. <7> См.: Горбунов Ю. С. К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму // Журнал российского права. 2007. N 2; Павлинов А. В. Федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности» и «О противодействии терроризму»: комментарии, практика. М., 2006. <8> См. подробнее: Горбунов Ю. С. К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму // Журнал российского права. 2007. N 2.
