(Черепанов В. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 8)
О ПЕРСПЕКТИВАХ ПРЕПОДАВАНИЯ СПЕЦИАЛЬНОГО УЧЕБНОГО КУРСА «ТЕОРИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА» ПРИ ПОДГОТОВКЕ ЮРИДИЧЕСКИХ КАДРОВ
В. А. ЧЕРЕПАНОВ
Черепанов В. А., руководитель Ставропольского центра мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ.
В условиях реформирования федеративных отношений и масштабного пересмотра российского законодательства особое значение приобретает подготовка юридических кадров по вопросам российского федерализма. Любой государственный и муниципальный служащий при разработке и применении нормативных правовых актов обязан руководствоваться конституционным принципом федерализма, законодательно установленным разграничением компетенции между федеральным центром и регионами. Любой иной правоприменитель при выборе нормативного правового акта, подлежащего применению, и отстаивании своей позиции в судебных органах также не может обойтись без оценки его юридической силы с точки зрения федеративного устройства нашей страны. В этой связи надлежащая подготовка юридических кадров по вопросам российского федерализма является залогом обеспечения конституционной законности, реализации конституционной модели в правовой действительности, установления конституционного порядка во всех сферах юридической практики. Федеративная реформа в России вызывает жаркие дискуссии о нынешнем и будущем устройстве нашей страны, приводит к появлению противоположных взглядов: от полной и безоговорочной поддержки официальной доктрины до столь же категорического ее отрицания или критического осмысления. Однако научные и политические споры о том, как обустроить Россию, не находят должного отражения при подготовке юридических кадров. Классический учебный курс «Конституционное право Российской Федерации» предусматривает небольшое количество времени на изучение федеративного устройства России. В известных учебниках, за редким исключением, не обозначаются проблемы, возникающие в развитии российской федеративной государственности. Рассмотрение этой исключительно важной и политически острой темы зачастую исчерпывается изложением норм Основного Закона с их краткими комментариями. Федеративные отношения не связываются с гражданскими, земельными, налоговыми, бюджетными и другими правоотношениями, возникающими в иных сферах жизни общества. Образуется «разрыв» между содержанием обучения и конституционно-правовой действительностью. В сложившейся ситуации возникла необходимость в разработке специального учебного курса «Теория российского федерализма», который прочитан и отработан в ряде высших учебных заведений Ставропольского края, а лекционная часть издана в виде отдельного учебного пособия <*>. В настоящее время завершается подготовка учебно-методического пособия по организации и методике преподавания данного спецкурса. ——————————— <*> Черепанов В. А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М., 2005.
Теория российского федерализма является научной и учебной дисциплиной. Российский федерализм, его проблемы, история, современное состояние и перспективы развития являются предметом многочисленных исследований, причем не только в юридических науках, но и в других отраслях знания: философии, социологии, истории, этнологии, экономике, политологии. Прорабатываются вопросы бюджетного, экономического, налогового, исполнительного федерализма. Осуществляется систематизация научного знания о теории и практике федерализма, полученного в различных отраслях, выдвигаются предложения о создании комплексной междисциплинарной научной и учебной дисциплины — федералогии <*>. ——————————— <*> Абдулатипов Р. Г. Федералогия. СПб., 2004.
Развитие научного знания, как известно, характеризуется наличием двух противоположных и вместе с тем взаимосвязанных тенденций — дифференциации и интеграции. По мере расширения и углубления познания объекта исследования происходит дифференциация отдельной науки на ряд дочерних отраслей, которые в ходе дальнейшего развития вновь разделяются на несколько дисциплин. Так, становление криминалистики как самостоятельной науки происходило в процессе ее отделения от науки уголовного процесса. Развитие криминалистики привело к дальнейшей дифференциации научного знания: в недрах ее зародились и оформились такие относительно самостоятельные разделы, как криминалистическая техника, криминалистическая тактика и методика расследования отдельных видов преступлений. Научное знание о государственно-правовых явлениях, возникнув в рамках общего учения о государстве и праве, выделилось в самостоятельную научную дисциплину — конституционное право. Развитие научных исследований конституционного права Российской Федерации привело к дальнейшей дифференциации научного знания и формированию самостоятельной научной дисциплины — науки российского конституционного права. Провозглашение суверенитета Российской Федерации в 1990 г. и последующая суверенизация республик, входящих в ее состав, активизировали исследования федеративного устройства нашей страны. Накопленное эмпирическое и теоретическое знание в этой области позволяет говорить о формировании в рамках науки российского конституционного права специальной научной юридической теории — теории российского федерализма. Углубляющийся процесс дифференциации вследствие сложности и многоаспектности объекта исследования неизбежно приводит к необходимости его изучения на стыке с другими науками. В результате происходит взаимопроникновение различных отраслей, возникают новые, пограничные, дисциплины, осуществляется интеграция научного знания. Развитие криминалистики, например, характеризовалось не только дифференциацией, но и интеграцией: в процессе его осуществлялось активное использование данных естественных и технических наук. Аналогично наука российского конституционного права использует результаты исследований, полученных в научных дисциплинах, изучающих тот же объект — государственно-правовые явления, но под своим углом зрения. Социология, например, рассматривая субъекты Российской Федерации как социальные общности, дает богатейший материал для расширения научного знания о федеративных отношениях и возможных путях их дальнейшего совершенствования. Так, исследования Института социологии РАН показали формирование в рамках населения многих республик Российской Федерации единых социально-психологических общностей с высоким уровнем республиканской идентификации. Республиканская идентичность достаточно высока не только у представителей титульных наций, но и у русского населения. Так, с жителями своей республики отождествляют себя в Татарстане — 64,5% татар и 60,5% русских респондентов; в Якутии — 51,9% якутов и 52,8% русских респондентов (2002 г.) <*>. Не удивительно, что при таком высоком уровне республиканской идентичности суверенитет республики в составе России поддерживают не только представители титульных наций — более 50%, но и значительная часть русского населения — чуть больше 40% (1994 — 1999 гг.) <**>. При этом содержание российской и этнической идентичности не противопоставляет их, не взаимоисключает, а способно дополнять друг друга. «Для того чтобы произошло совмещение государственной и этнической идентичностей, — отмечает директор Института социологии РАН Л. М. Дробижева, — государство должно выстроить систему отношений, основанную на взаимопонимании и доверии» <***>. ——————————— <*> Социальное неравенство этнических групп: представления и реальность / Авт. проекта и отв. ред. Л. М. Дробижева. М., 2002. С. 447 — 453. <**> Дробижева Л. Проблема ассиметричной федерации в глазах элиты и масс. Федерализм в России. В кн.: Федерализм в России / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2001. С. 321 — 322. <***> Дробижева Л. М. Российская и этническая идентичность: противостояние или совместимость. В кн.: Россия реформирующаяся / Под ред. Л. М. Дробижевой. М., 2002. С. 239.
Социологические исследования позволяют переосмыслить официальную политическую доктрину и рассматривать самостоятельность субъектов РФ в пределах, установленных самой федеральной Конституцией, формирование единых социально-политических общностей в рамках национальных республик не как сепаратистские тенденции, создающие угрозу единству и целостности Российского государства, а как становление новых федеративных субъектов, сплоченных внутри себя и объединенных в единую Россию на основе согласованных принципов единства и разделения государственной власти в стране. В различные периоды развития научного знания на первый план может выступать дифференциация или интеграция, но каждая из них ни в коем случае не исключает, а, наоборот, предполагает другую. Объектом исследования теории российского федерализма являются федеративные отношения, складывающиеся в Российском государстве. Однако федеративные отношения, причем не только в России, исследуются многими науками. И каждая из них, изучая один и тот же объект, выделяет в нем свои стороны и аспекты, свой предмет исследования. Полученные различными науками знания о федеративных отношениях помогают составить комплексное научное знание о федеративной природе Российского государства, которое, в свою очередь, является основой дальнейших углубленных, дифференцированных исследований в рамках отдельных научных дисциплин. И этот процесс бесконечен. Как бесконечен и неисчерпаем объект материального мира, а соответственно и процесс его познания. Таким образом, формирование междисциплинарной научной дисциплины — федералогии, или теории федерализма, а также возникновение и развитие теории российского федерализма являются объективными, необходимыми и взаимодополняющими процессами диалектического познания федеративных отношений. Предметом любой науки являются объективные закономерности действительности. Теория российского федерализма как научная юридическая дисциплина направлена на изучение закономерностей формирования и развития федеративных отношений в Российском государстве под воздействием конституционно-правовых норм. Именно в этом заключается специфика ее собственного предмета в отличие от других научных дисциплин. Научный поиск не ограничивается комментированием действующего законодательства, а рассматривает его в динамике, исследуя на разных стадиях становления российского федерализма. Теория российского федерализма не только выявляет объективные закономерности формирования и развития конституционно-правовой действительности, но и разрабатывает предложения по совершенствованию федеративного устройства Российского государства. Такой подход вызывает неизбежные вопросы. Почему выделяется теория именно российского федерализма? Почему не рассматривается общая теория федерализма, вне зависимости от особенностей федеративного устройства той или иной страны? Действительно, существуют общие для разных государств закономерности формирования и развития федеративных отношений. Неверным представляется игнорирование общественно-исторического опыта других стран, тем более многонациональных, прошедших многовековой и непростой путь формирования федеративной государственности и подтвердивших возможность ее устойчивого и эффективного функционирования на основе различных способов разделения государственной власти между центром и территориями. Однако столь же необоснованным представляется слепое копирование государственных форм, возникших и сформировавшихся в иных исторических и национально-политических условиях. Общие закономерности формирования и развития федеративных отношений получают свою специфику в историческом процессе конкретной страны. По этой причине обоснованно и уместно говорить о российском, американском, германском, швейцарском федерализме. И не только говорить, но также исследовать специфические закономерности этих различных видов федеративной государственности. И обучать юридические кадры основным положениям теории отечественного федерализма, а также их применению в отечественной юридической практике. Теория российского федерализма как учебная юридическая дисциплина, разумеется, не тождественна научной теории. Во-первых, в учебном курсе, как бы ни был велик его объем, невозможно изложить всю совокупность теоретического и эмпирического знания, полученного в результате научных исследований. Во-вторых, в этом нет необходимости, так как учебный процесс имеет иные цели, чем научный поиск. Обучение направлено не на выявление новых закономерностей формирования и развития федеративных отношений и разработку предложений по совершенствованию федеративного устройства Российского государства. В ходе изучения учебного курса необходимо, чтобы студент овладел разработанными в науке знаниями о федеративном устройстве, причем не всеми, а лишь теми, которые понадобятся ему в будущей юридической деятельности. И кроме того, приобрел необходимые умения и навыки по применению полученных знаний в различных сферах юридической практики. В этом и заключается целевое назначение учебной дисциплины «Теория российского федерализма». Таким образом, теория российского федерализма как учебная дисциплина представляет собой систему выработанного научного знания о федеративном устройстве Российского государства, которая посредством учебного процесса должна превратиться в систему знаний, умений и навыков студентов. Именно таким образом и построен рассматриваемый учебный курс, структура которого определена целевым назначением. В ходе его подготовки осуществлена систематизация научных знаний о федеративном устройстве Российского государства, выделены наиболее важные положения теории российского федерализма, которые пригодятся студентам в будущей практической деятельности. Изучение данного учебного курса предполагает наличие знаний, умений, навыков в области конституционного права, он читается после преподавания соответствующих конституционно-правовых учебных дисциплин и по возможности не дублирует их содержание. Хотя полностью добиться этого невозможно. Как с точки зрения логики построения и изучения учебного курса, так и для актуализации в памяти студентов основных конституционно-правовых категорий. Структуру учебного курса можно представить в виде следующего тематического плана (см. таблицу).
ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПЛАН спецкурса «Теория российского федерализма»
N Наименование тем Лекции Семинары Итого
1. Теория российского федерализма 2 2 как учебная дисциплина
2. Федерация и федерализм, основные 4 2 6 модели федерации
3. Конституционно-правовая 4 2 6 характеристика российской федеративной системы
4. Основные этапы становления 4 2 6 российского федерализма
5. Государственный суверенитет и 2 2 4 самостоятельность субъектов Российской Федерации
6. Равноправие и неравенство 2 2 4 субъектов Российской Федерации
7. Федеративная реформа в России 4 2 6
8. Перспективная модель российского 4 2 6 федерализма
Итого: 26 14 40
При разработке содержания и логики изложения учебного материала сделана попытка построить его на проблемной основе. Российская Федерация рассматривается как социальная система, источником развития которой являются внутренне присущие ей противоречия, образующие важнейшую проблему российской конституционной практики. Историческое движение российской федеративной системы исследуется как процесс возникновения, развертывания и снятия этих противоречий. Именно с этой точки зрения рассматривается становление российской федеративной государственности, анализируется проводимая в стране федеративная реформа и формируется перспективная модель российского федерализма. Подобная диалектичность учебного процесса, которая логически просматривается на протяжении всего спецкурса, является своеобразным стержнем, вокруг которого движется весь процесс изложения материала. Такой подход представляется оправданным не только в связи с диалектикой развития российской государственности. Он базируется на закономерностях учебного процесса, эффективность которого заметно повышается при внесении в него элементов проблемности. Традиционное обучение носит объяснительно-иллюстративный характер и строится по известной формуле: восприятие — запоминание — воспроизведение. Такое обучение ориентируется в основном на память обучаемого и направлено на ее развитие. Активной фигурой при этом является преподаватель, а слушатель выступает как пассивный потребитель информации. Однако знания невозможно передать в готовом виде из головы преподавателя в голову студента. Психологические исследования показывают, что устойчивые знания, не говоря уже об умениях и навыках, формируются в ходе активной мыслительной деятельности учащегося. При проблемном обучении содержание учебного курса и, что самое главное, методика его изучения меняются коренным образом. Студенты включаются в решение конкретных проблем и проблемных ситуаций. Обучение ведется в виде последовательной цепи решений проблем, подпроблем и микропроблем с обсуждением приемов и путей их решения. Можно перечислить ряд преимуществ проблемного метода обучения. Активизируется мыслительная деятельность, в ходе которой и формируются новые знания. Студент учится находить правильный вариант действия в проблемной ситуации. Формируется творчески мыслящий человек, который не просто усваивает готовые истины, а пытается выработать собственную точку зрения в конкретных жизненных ситуациях. И наконец, приобретение новых знаний, элемент озарения, открытия — это всегда творческий процесс, который вызывает положительные эмоциональные реакции и как следствие — возникновение познавательной потребности, интереса к изучаемой дисциплине и желания к усвоению новых знаний. Рассмотрим одну из возможных проблемных ситуаций, которая используется при преподавании спецкурса. Вопросы судоустройства находятся в ведении Российской Федерации. Однако Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» наряду с федеральными выделены суды субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 4). К ним отнесены конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Согласно ст. 27 Закона конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ, его компетенция устанавливается законом субъекта РФ. Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ. В результате субъекты РФ стали обладать компетенцией по предметам ведения самой Федерации. На первый взгляд налицо правовая коллизия: федеральный закон противоречит конституционному разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Достаточно вспомнить негативную реакцию на договоры Федерации с ее субъектами, в которых часть федеральной компетенции передавалась в совместное ведение с регионами или даже в их исключительное ведение. Эти случаи рассматривались как нарушение конституционной законности, органы прокуратуры принимали меры прокурорского реагирования по приведению таких договоров в соответствие с Конституцией РФ. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ признан утратившим силу) был определен трехлетний срок соответствующей корректировки подобных договоров и соглашений (п. 2 ст. 32 Закона). Однако наделение субъектов РФ частью компетенции, в том числе и законодательной, в сфере общественных отношений, составляющих предмет ведения Российской Федерации, возможно. Во всяком случае, российская конституционная модель разделения государственной власти не запрещает такого разграничения компетенции. Рассмотрим подробнее этот исключительно важный, можно сказать, методологический вопрос в теории конституционного права. Частью 1 ст. 76 Конституции РФ определено: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Данная конституционная норма содержит лишь общее дозволение федеральному законодателю принимать федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации и не устанавливает прямого запрета другим субъектам заниматься правотворчеством в этой области. Эта норма не содержит ограничений для федерального законодателя при осуществлении им своей законодательной компетенции ни по глубине правового регулирования, ни по объему и содержанию устанавливаемых таким регулированием прав, обязанностей и ответственности участников общественных отношений. Российская конституционная модель разделения государственной власти устанавливает лишь законодательную компетенцию Российской Федерации по предметам ее ведения, определяет сферы общественных отношений, которые являются предметом ее правового регулирования, и не содержит запрета на возможность закрепления за субъектами РФ исполнительной и судебной, а следовательно, и законодательной компетенции в этих сферах. При принятии федерального закона по предмету своего ведения Российская Федерация имеет право закрепить за субъектами РФ (их органами государственной власти) определенную компетенцию в исполнительной, судебной, а следовательно, и законодательной сфере. Таким образом, федеральный законодатель, реализуя предоставленную Конституцией РФ законодательную компетенцию в области судоустройства, наделил субъекты РФ судебной и законодательной компетенцией. Реализация этой компетенции субъектами РФ наиболее ярко проявилась в области конституционной юстиции. Региональное конституционное законодательство из правовой возможности превратилось в правовую действительность и стало неотъемлемой частью правовых систем многих федеративных субъектов. Конституционные (уставные) суды образовали региональную судебную власть. Судебная практика в этой области стала предметом научных исследований, позволила выявить многие нерешенные вопросы не только региональной, но и общероссийской конституционной практики. Федеральный законодатель использует свои правовые возможности для наделения субъектов РФ определенной компетенцией и в других сферах общественных отношений по предметам ведения Российской Федерации. Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации», например, установлено, что законодательство о государственной границе состоит из федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (ст. 4 Закона). Статьей 29 Закона определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в этой области, к которым в числе других отнесено создание условий для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принятие в этих целях законов и иных нормативных актов в пределах, установленных настоящим Законом. Подобные примеры, список которых можно продолжить, не следует считать противоречащими Конституции. В силу федеративной природы Российского государства общественные отношения по предмету ведения Федерации возникают на территории конкретных или всех субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ или являются непосредственными участниками этих отношений, или оказывают содействие другим участникам в реализации их правового статуса. По этой причине федеральный законодатель при необходимости наделяет субъекты РФ или отдельные органы их государственной власти некоторой компетенцией в сфере общественных отношений, входящих в предмет ведения Российской Федерации. Применительно к такой компетенции субъектов РФ действует исключительно разрешительный порядок: им дозволено то, что разрешено федеральным законом. Разграничение компетенции по предмету ведения Федерации может осуществляться только федеральным законом. Субъекты РФ в случае предоставления им определенной законодательной компетенции в этой области могут принимать нормативные правовые акты только в рамках компетенции, уже разграниченной федеральным законом, осуществляя правовое регулирование общественных отношений, связанных с реализацией своей компетенции, определенной федеральным законом. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ дополнил Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новой ст. 26.1, в п. 3 которой закреплено следующее: «Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями». Представляется, что возможность субъектов РФ осуществлять правовое регулирование по предметам ведения Федерации, которую можно вывести из этой нормы, в силу особой значимости нормотворческой компетенции должна быть отдельно и четко закреплена законодательно, как это сделано, например, в ст. 71 Основного Закона ФРГ: «В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом». Рассмотрение изложенной проблемной ситуации, как и других подобных ей, при преподавании спецкурса целесообразно организовывать как совместный (преподавателя и студентов) процесс в ходе прямого диалога с аудиторией, как совместный поиск адекватного правового решения. При такой методике проблемного обучения действительно отрабатываются умения и навыки студента по применению своих знаний для решения конкретных задач, возникающих в юридической практике. Было бы наивным полагать, что в небольшом учебном спецкурсе можно осветить все богатство научной мысли по такому сложному государственно-правовому явлению, как федерализм. При его разработке поставлены более простые и практические задачи. Во-первых, сформировать такой учебный материал, который освещал бы наиболее актуальные вопросы российской федеративной государственности. Это необходимо для того, чтобы студент имел устойчивые знания о современной конституционно-правовой действительности, в которой ему придется работать. Во-вторых, раскрыть взаимосвязь теории российского федерализма с другими учебными дисциплинами, показать ее влияние на изучение других отраслей российского права. Это необходимо для того, чтобы студент имел устойчивые знания о федеративном устройстве нашего государства как базовом конституционно-правовом институте, на котором основываются, из которого вытекают многие нормы других отраслей права. В-третьих, показать возможности теории российского федерализма в решении некоторых проблемных ситуаций, возникающих в различных видах юридической деятельности. Сформировать у студента умения и навыки по применению конституционно-правовых знаний в различных сферах юридической практики. При таком подходе теория российского федерализма становится конкретной дисциплиной, тесно связанной с реальной правовой жизнью, является основой формирования знаний, умений и навыков во многих отраслях российского права. Насколько это получится, покажут результаты. Надеюсь, что они будут положительными.
