(Шкарлупина Г. Д.) («Законодательство и экономика», 2006, N 10)
О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПЛАТНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ
Г. Д. ШКАРЛУПИНА
Г. Д. Шкарлупина, кандидат исторических наук, доцент кафедры истории России Армавирского государственного педагогического университета.
Переход страны к рыночной системе экономического развития и демократизации российского общества не мог не отразиться и на системе образования, которая подверглась дифференциации на государственные и негосударственные образовательные структуры. За годы реформирования системы образования появились смешанные (интегрированные) формы — образовательные комплексы, объединяющие учреждения разных уровней государственного и негосударственного, а также муниципального управления. Административная реформа государственного и муниципального управления привела к разрушению целостности системы советского образования и появлению уровневой подчиненности образовательных учреждений: муниципальный уровень (дошкольные, учреждения дополнительного образования и школы), уровень субъекта Федерации (школы — экспериментальные площадки, учреждения начального профессионального образования), федеральный уровень (средне-профессиональные учебные заведения и вузы). Разрушена и целостная система финансирования образования. Финансирование дошкольных и средних общеобразовательных учреждений было переложено на плечи муниципальных бюджетов, что в условиях экономического кризиса привело к подрыву материально-технического состояния — обветшанию зданий, учебного оборудования, проблемам с обеспечением учебной и методической литературой, и, кроме того, значительно понизило престиж профессии воспитателя и педагога. Новые социально-экономические реалии поставили перед образовательными учреждениями задачу сделать образовательный процесс более разнообразным, найти свои специфические черты, выделить образовательное учреждение из общей массы учебных заведений. В современной научной юридической и публицистической литературе мы встречаем словосочетание — образовательные услуги. В Федеральных законах «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» мы не найдем данного словосочетания. Образование в них называется «целенаправленным процессом воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающимся констатацией достижений гражданином установленных государством образовательных уровней», а «образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс». Даже в негосударственных образовательных учреждениях нам не предложат заключить договор об оказании образовательных услуг или ознакомиться с их перечнем и прейскурантом цен за оные. И родитель, и обучающийся всецело полагаются на добросовестность учредителей и работников образовательного заведения. Государственные и негосударственные образовательные учреждения по Гражданскому кодексу РФ являются некоммерческими организациями и тем не менее призваны удовлетворять потребности личности, общества, государства в организации образовательной деятельности, подразделяя ее на деятельность по реализации основных государственных стандартов и программ и дополнительных образовательных программ на договорной основе. Чаще всего такой договор заключается устно (по «согласованию сторон», «по решению родительского или попечительского совета», по решению учредителей и руководителей). Рассматриваемый договор не относится к числу мелких бытовых сделок и не определяет объем деятельности сторон. Чтобы повысить привлекательность учебного заведения в условиях рыночной экономики, разрабатывается спектр дополнительных образовательных услуг: обучение второму иностранному языку, дополнительное музыкальное, художественное, культурологическое образование, углубленное изучение профильных предметов на старшей ступени образования, валеологический аспект и др. Договор об оказании образовательных услуг относится к консенсуальным. Он считается заключенным с момента написания заявления о приеме в учебное заведение, о переводе в профильный класс и т. д. Специфика предмета договора: оказание образовательных услуг состоит в предоставлении их чаще всего большому количеству лиц, некоторые услуги факультативные и вводятся по усмотрению администрации образовательного учреждения. Количество и качество образовательных услуг растет в зависимости от спроса населения и постепенно определяет имидж образовательного учреждения («товарную марку»). Сегментация рынка образовательных услуг к настоящему времени фактически завершена, а сам рынок практически достиг насыщения по предложению. Высокая доходность платных образовательных услуг привела к тому, что многие вузы стали открывать многочисленные филиалы и представительства как в собственных регионах, так и за их пределами, создавать группы «на договорных условиях», расширять объем платных услуг в вузах с бюджетным финансированием, привлечению так называемых «спонсорских капиталовложений» и др. Погоня за доходом не всегда сопровождается соблюдением законодательства. Следует заметить, что судебная практика по делам, связанным с ненадлежащим исполнением договора об оказании образовательных услуг, незначительна и чаще всего касается повышения стоимости за них. Это можно объяснить рядом причин, в том числе тем, что обязательства образовательного учреждения по отношению к получателю образовательных услуг не установлены в законе. Здесь основная проблема в отсутствии нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность интегрированных учебных заведений с различным типом финансирования. Сегодня ощущается острая необходимость заниматься нормотворчеством в пределах Уставов и Положений учебных заведений при интеграции образовательных учреждений различного уровня в едином образовательном комплексе. Организационно-правовые проблемы связаны с несовершенством действующего законодательства в области образования. С этим согласны не только ученые-аналитики и практики системы образования, но и Министерство образования и науки РФ <1>. ——————————— <1> См.: Буслов Е. В., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М. Кодекс Российской Федерации об образовании — стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование. 2001. N 4. С. 12.
Противоречия нормативно-правового регулирования рынка образовательных услуг в условиях реформирования и модернизации системы образования требуют внесения изменений в российское образовательное законодательство, а также устранения несоответствий, тормозящих переход к многоуровневой структуре образовательных учреждений в системе формирующегося непрерывного образования. Государственное управление системой непрерывного образования — целенаправленная деятельность субъектов управления федерального уровня и уровня субъектов Федерации, обеспечивающее нормативно-правовое регулирование для оптимального функционирования и развития системы (субъекта), динамического роста на пути ее модернизации путем создания единого правового поля и необходимых оптимальных условий, способов, средств и воздействий для всех объектов и субъектов образования. Бюджетный кодекс РФ вводит в юридический оборот понятие бюджетного учреждения, к которому относится и государственное образовательное учреждение. Но каким по правовому положению считать вуз, в котором квота «платных» студентов увеличена с 25 до 50%? <2> При этом законы не дают ценовые ограничения на предоставляемые платные образовательные услуги. Так называемый единый прейскурант цен отсутствует. Стоимость образовательных услуг нередко искусственно завышается, не соответствует фактическим затратам учебного заведения на организацию учебного процесса. Преследуется лишь одна цель — извлечение наиболее высокого дохода. Негосударственные учебные заведения при этом должны быть поставлены в равные правовые условия с бюджетными с момента получения государственной лицензии на право ведения образовательной деятельности вне зависимости от формы собственности учебного заведения. Это будет способствовать не только росту конкуренции образовательных услуг, но и повышению их качества, в выигрыше останется потребитель, а это главное, к чему должна стремиться разумная экономика. Рынок образовательных услуг должен иметь государственное регулирование, потому что именно государство — главный заказчик на получение высокообразованного квалифицированного профессионала. ——————————— <2> Под давлением Союза ректоров России Федеральное Собрание РФ 7 июня 2002 г. приняло поправку к Закону «Об образовании».
Реформирование государственного регулирования в сфере образования позволит решить ряд основных задач: — приведение структуры государственного управления системой образования в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; — законодательное регулирование уровней и видов образовательных услуг в государственных и негосударственных учебных учреждениях Российской Федерации; — создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственного управления системой непрерывного образования на основе рамочного федерального закона, федеральных законов прямого действия и иных нормативных актов Российской Федерации, регламентирующих соответствующие виды образовательных услуг; — разработка эффективных механизмов экономической политики в системе государственного регулирования на всех ее уровнях — федеральном, субъектов Федерации, уровне муниципальных образований; — формирование структуры государственных органов по проверке качества образовательных услуг в системе непрерывного образования, четкое определение их функций, разграничение компетенций. Это позволит вывести систему образования из затянувшегося кризиса государственного регулирования и административного реформирования, что будет способствовать росту качества образовательных услуг, повышению эквивалентности образования международным аналогам <3>. ——————————— <3> «О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации». Приказ Минобрнауки России от 15 февраля 2005 г. N 40.
