КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА АВТОНОМНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Т. А. ГУСЕВА
Гусева Татьяна Алексеевна, доцент кафедры административного и финансового права Института бизнеса и права Орел-ГТУ, кандидат юридических наук. Специалист по налоговому праву. Окончила юридический факультет Калининского университета по специальности «Правоведение». Имеет более 100 публикаций в юридических и экономических журналах, автор книг «Новая система и структура органов исполнительной власти» (2005), «Как начать свой бизнес» (2004), Комментарий к Закону о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, (2005), «Индивидуальный предприниматель» (3-е изд., 2005), «Налоговое планирование в предпринимательской деятельности» (2006) и др.
Варианты институциональных преобразований в отношении государственных учреждений образования и культуры предусматривает недавно принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
1. Переход страны к рыночной системе экономического развития и демократизации российского общества не мог не отразиться на системе образования, которая подверглась дифференциации на государственные и негосударственные образовательные структуры. За годы реформирования системы образования появились разные формы: учреждения государственные и негосударственные, муниципального уровня <1>. ——————————— <1> Шкарлупина Г. Д. О государственном регулировании платных образовательных услуг // Законодательство и экономика. 2006. N 10. С. 59 — 61.
Принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон N 174-ФЗ) разработан в соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 — 2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р и имеет целью снять с бюджетного финансирования те организации бюджетной сферы, в которых имеет место высокая доля платных услуг (до 70%). Общая идея данного Закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений.
***
По Закону, автономное учреждение (АУ) — это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Это юридическое лицо, которое полученные от деятельности доходы использует самостоятельно; оно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств собственника. Собственником имущества является РФ, ее субъект или муниципальное образование. При обсуждении законопроекта высказывались диаметрально противоположные точки зрения: 1. Противники превращения в АУ организаций образования, науки, культуры и социальной защиты отмечали, что это приведет к следующим результатам: утрата сохранившихся в законодательстве налоговых льгот для организаций социальной сферы и целого ряда социальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков и т. д.; новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных (т. е. бесплатных для гражданина) социальных услуг и замена их платными; фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Конституция РФ гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не в АУ; снятие запрета на приватизацию, который установлен законом для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В Законе N 174-ФЗ прописан и один из путей такой приватизации — банкротство (п. 3 ст. 2, п. 2 ст. 20). Приватизация же образования немедленно сделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей с низкими и средними доходами. На первом этапе средняя и высшая школа получит право коммерческого заработка и сможет тратить заработанные и привлеченные деньги по собственному усмотрению. Единственная оговорка — эти средства должны пойти на образовательный процесс. Однако при недостатке финансирования АУ будет признано банкротом (государство не несет больше субсидиарной ответственности по обязательствам), в дальнейшем возможна процедура банкротства, т. е. полностью переход на платную основу; скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту именно чиновники будут решать: превращать государственное учреждение в АУ или оставить его в прежнем статусе; какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать; решение о превращении государственного или муниципального учреждения в АУ принимает не трудовой коллектив учреждения, а его учредитель, т. е. чиновник или группа чиновников. Исключение сделано для образовательных учреждений, где решение будет принимать высший орган управления (совет) с учетом мнения трудового коллектива; руководитель АУ будет назначаться его учредителем, тогда как сейчас, например, ректор вуза избирается конференцией или собранием трудового коллектива; в наблюдательном совете АУ, который заменит действующую систему самоуправления, представители трудового коллектива должны составлять не более 1/3. Иначе говоря, и здесь приоритет отдается чиновникам, а также тем, кого они рекомендуют. Закон N 174-ФЗ освобождает государство от ответственности по обязательствам автономного учреждения. В настоящее время действует субсидиарная ответственность государства по долгам государственных учреждений. Известно, что только в 2002 г. Минфин России в силу принципа субсидиарной ответственности расплатился по долгам госучреждений на сумму 6 млрд. руб. Иными словами, государство решило снять с себя ответственность за деятельность учреждений сферы культуры и образования. Отсутствие контроля над учреждениями социальной сферы может отрицательно повлиять на их функционирование. Тогда как эффективность достигается, только если организация или предприятие имеет собственника, который осуществляет контроль. Итак, противники преобразования государственных образовательных учреждений в АУ заключают, что Закон N 174-ФЗ способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его лоббируют две группы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестные бизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество. 2. Аргументы сторонников реформирования социальной сферы сводятся к следующему: реформа предусматривает расширение состава организационно-правовых форм организаций социальной сферы. АУ имеет неоспоримые преимущества перед бюджетными учреждениями. Изменение типа государственного (муниципального) учреждения позволит: создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти; легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций; создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов. Создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Новая разновидность организационно-правовой формы должна стать основой внедрения новых финансовых механизмов: перехода от смет на содержание бюджетных учреждений к оплате государством предоставляемых населению услуг. При этом организации должны иметь большую хозяйственную самостоятельность и нести большую ответственность за принимаемые решения. Преобразование существующих государственных (муниципальных) учреждений в другую разновидность организационно-правовой формы будет носить индивидуальный характер и осуществляться путем принятия нормативного правового акта (постановления, распоряжения) Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ либо муниципального образования с согласия таких учреждений. При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным (муниципальным) учреждением. Предполагается, что государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации будут действовать наряду с государственными (муниципальными) учреждениями, однако в отличие от последних будут пользоваться большей свободой в распоряжении переданным им имуществом и нести большую ответственность по принятым на себя обязательствам. Приведем краткую характеристику особенностей управления и деятельности АУ.
***
Порядок управления связан с особенностями юридического статуса некоммерческих организаций в целом, а также с тем, что на сегодняшний день многие государственные организации культуры, здравоохранения, образования, физической культуры, спорта, науки и т. д. являются по сути самоуправляемыми организациями. Поэтому наряду с единоличным исполнительным органом Закон N 174-ФЗ предусматривает еще один орган — коллегиальный, а также попечительский совет, который формируется учредителем. В качестве единоличного органа управления Закон выделяет руководителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации. Высшим органом управления государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации является попечительский совет. В попечительский совет будут входить представители как общественности, так и исполнительных органов власти. Представители самого учреждения входят в наблюдательный совет, но не могут занимать там более трети мест. Таким образом сохраняется государственный контроль и обеспечивается прозрачность работы учреждения для общества. В компетенцию попечительского совета входит решение всех вопросов общего руководства деятельностью организации, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя. По всем вопросам попечительский совет в основном принимает решение. Учредитель государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации в соответствии с законом осуществляет координирующие функции между попечительским советом и руководителем государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации, а также осуществляет контроль за деятельностью указанных органов. Предусмотренные законом функции и полномочия учредителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации осуществляются Правительством РФ либо федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которых находится государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Меняется форма финансирования. Деньги из бюджета АУ будут получать, но форма финансирования будет уже не сметная, а в виде субвенций и субсидий <2>. ——————————— <2> Для учащихся ничего в худшую сторону не меняется // http://edu. of. ru/profil/news. asp? ob_no=13245 (12 декабря 2006 г.).
Создание АУ не приведет к массовому банкротству в бюджетной сфере, как многие опасаются. АУ не сможет без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Закон предусматривает ряд ограничений на совершение школами и вузами крупных сделок, предполагается обязательность публичной отчетности, в том числе и для средств массовой информации. Закон N 174-ФЗ следует рассматривать в увязке с изменениями в Бюджетный кодекс РФ, которые разрабатываются Министерством финансов. Согласно этим изменениям функционирование любых учреждений, имеющих доходы помимо бюджетной сметы, делается невозможным. Для бюджетного учреждения запрещено финансирование из других уровней бюджетной системы, заключение государственных контрактов, в том числе и договоров на выполнение научно-исследовательских тем (контрактов), получение финансирование в форме субвенций и субсидий из бюджетов и государственных фондов, в том числе и на конкурсной основе. Платные услуги и благотворительные пожертвования не запрещаются, но доходы от них поступают в общие доходы соответствующего бюджета, как и налоги, и не закрепляются за конкретным бюджетным учреждением. Таким образом, ни один вуз, ни одно учреждение науки и большинство учреждений культуры не смогут ни дня просуществовать в подобном статусе. Поэтому просьбы об изменении типа учреждения и преобразовании их из бюджетных в автономные учреждения будут вынужденными <3>. ——————————— <3> Заключение депутата Государственной Думы О. Г. Дмитриевой на проект Закона «Об автономных учреждениях», принятого Государственной Думой в первом чтении 9 июня 2006 г. // ttp://gain. ru/DPO_union/zakl_dmitrievoy_AY. doc.
Автономное учреждение имеет право выполнять заказ учредителя на конкурсной основе, осуществляя бесплатное или частично платное оказание услуг (выполнение работ) для потребителя. Финансовое обеспечение данной деятельности будет осуществляться из соответствующего бюджета, государственных внебюджетных фондов и иных средств. Доходы и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации. Ее учредитель не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности организации. Обычные процедуры контроля качества, такие, как лицензирование и аккредитация для автономных образовательных учреждений, сохраняют свою силу. В связи с принятием Закона N 174-ФЗ, предусматривающего создание нового типа государственного (муниципального) учреждения, вносятся соответствующие изменения и в Гражданский кодекс РФ <4>. ——————————— <4> Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».
В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным. Частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом. Частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением, не перечисляются в соответствующий бюджет, а используются учреждением по своему усмотрению. Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается. Для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций собственником (гражданином или юридическим лицом) может быть создано частное учреждение (ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Таким образом, АУ — новый тип государственного (муниципального) учреждения в рамках проводимой реструктуризации бюджетного сектора.
***
Можно выделить основные направления институциональных преобразований в образовательной сфере: оптимизация сети государственных научных учреждений путем преобразования части из них в организации иных правовых форм; постепенный отказ от использования в государственном секторе науки организационно-правовой формы унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения; разгосударствление (приватизация) научных организаций, не отвечающих сформулированным выше критериям их сохранения в составе государственного сектора. В настоящее время существует широкий выбор практических механизмов, позволяющих осуществлять институциональные преобразования в рамках государственного сектора: преобразование учреждения в ОАО; продажа имущественного комплекса учреждения; преобразование унитарного предприятия в государственное учреждение и разгосударствление последнего установленными законом способами; продажа имущественного комплекса унитарного предприятия; преобразование унитарного предприятия в ОАО со 100%-ным участием РФ и разгосударствление последнего установленными законом способами; продажа федерального имущества (имущественных комплексов учреждений и унитарных предприятий, акций ОАО); внесение федерального имущества в качестве вклада РФ в уставный капитал ОАО; передача акций акционерного общества в доверительное управление с последующей их продажей; преобразование акционерного общества в некоммерческое партнерство; уменьшение доли участия РФ в капитале ОАО в результате приобретения размещаемых последним дополнительных акций частными инвесторами и др. Один из вариантов институциональных преобразований в отношении государственных учреждений образования и предусматривает Закон N 174-ФЗ. Предполагается, что негосударственные учебные заведения должны быть поставлены в равные правовые условия с бюджетными с момента получения государственной лицензии на право ведения образовательной деятельности вне зависимости от формы собственности учебного заведения, что должно способствовать не только росту конкуренции образовательных услуг, но и повышению их качества; в любом случае в выигрыше остается потребитель, и это главное, к чему должна стремиться разумная рыночная экономика <5>. ——————————— <5> См. Шкарлупина Г. Д. Там же.
Реформирование государственного регулирования в сфере образования призвано способствовать росту качества образовательных услуг; повышению эквивалентности образования международным аналогам <6>. ——————————— <6> Приказ Минобразования России от 15 февраля 2005 г. N 40 «О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2005, N 4.
