(Киреева Е. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 9)
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ В РЕГУЛИРОВАНИИ ВОПРОСОВ ДЕНЕЖНОГО СОДЕРЖАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Е. Ю. КИРЕЕВА
Киреева Елена Юрьевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
В представленной статье рассмотрены вопросы правового регулирования денежного содержания муниципальных служащих. Выявлены коллизии в законодательстве, предложены пути их устранения, сформулированы изменения и дополнения в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».
On some issues of regulation of municipal service pay E. Yu. Kireeva
The article considers the issues of legal regulation of municipal service pay. The author describes certain contradictions in legislation and ways to overcome them and formulates changes and amendments to the Federal law «On municipal service in the Russian Federation».
Key words: municipal service, pay, legal regulation, officer, guarantees, payment.
Одной из важнейших государственных гарантий муниципальным служащим является установление их денежного содержания. До октября 2008 г. действовало правило, в соответствии с которым в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, которые установлены федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта РФ. В связи с принятием Федерального закона от 27 октября 2008 г. «О признании утратившей силу ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» <1> данная норма прекратила свое действие. На основании чего многие субъекты РФ отменили ранее принятые законы о предельных нормативах оплаты труда муниципальных служащих. К примеру, Закон Костромской области от 7 февраля 2008 г. N 260-4-ЗКО «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) в сфере установления предельных нормативов оплаты труда депутатов, членов выборных и иных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений» <2>, Закон Челябинской области от 25 ноября 2008 г. N 327-ЗО «О внесении изменений в некоторые законы Челябинской области и признании утратившим силу Закона Челябинской области «О предельных нормативах размера оплаты труда муниципальных служащих в Челябинской области» <3>, Закон Читинской области от 5 февраля 2008 г. N 1086-ЗЧО «О признании утратившими силу отдельных законов Читинской области, определяющих предельные нормативы размера оплаты труда» <4>. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4988. <2> См.: СП — нормативные документы. 2008. 13 февраля. N 5 (129). <3> См.: Южноуральская панорама. 2008. 5 декабря. N 228. <4> См.: Забайкальский рабочий. 2008. 18 февраля. N 29.
Однако до настоящего времени в ряде субъектов РФ подобные нормы действуют, либо действуют муниципальные правовые акты, содержащие ссылки на законы субъектов о предельных нормативах. В качестве примера подобного акта субъекта РФ можно привести Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. N 17-4356 «О предельных нормативах размеров оплаты труда муниципальных служащих» <5>. Данный Закон устанавливает предельные нормативы размеров оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований Красноярского края, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, в виде предельных значений размеров оплаты труда. ——————————— <5> См.: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. N 50 (93).
Другой пример — акты органов исполнительной власти субъектов РФ: Постановление Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 г. N 210 «Об утверждении Порядка определения предельных нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Хакасия» <6>, распоряжение Правительства Астраханской области от 30 декабря 2008 г. N 606-Пр «О предельных нормативах размеров оплаты труда лиц, замещающих должности муниципальной службы Астраханской области» <7>, Постановление Правительства Оренбургской области от 19 ноября 2008 г. N 431-п «О нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Оренбургской области» (вместе с Предельными объемами расходов бюджетов муниципальных образований на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления) <8>. ——————————— <6> См.: Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс». <7> См.: Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс». <8> См.: Оренбуржье. 2008. 27 ноября.
На основании действующего законодательства (подп. 17 п. 7 Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации») с целью приведения в соответствие вышеперечисленных нормативных правовых актов с положениями федерального законодательства Министерство юстиции РФ вправе провести правовую экспертизу указанных нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Также подобные противоречия федеральному законодательству могут быть устранены путем принесения протеста или представления прокурора или его заместителя на основании Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре РФ» <9>. ——————————— <9> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Вместе с тем существуют определенные проблемы в части опротестования нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, поскольку данное правомочие им предоставлено федеральным законодателем. Это обусловлено тем, что в ч. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ закрепляется право устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. Тогда как в связи с принятием Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 182-ФЗ «О признании утратившей силу ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» была отменена норма об установлении законами субъектов РФ предельных нормативов оплаты труда муниципальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. В целях единообразия правового регулирования вопросов оплаты труда муниципальных служащих в бюджетном законодательстве и законодательстве о муниципальной службе считаем необходимым внести в Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ следующее изменение: ч. 2 ст. 136 признать утратившей силу. Для обеспечения предусмотренной п. 5 ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих возможно использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих: а) разработка законодательных актов субъектов РФ, устанавливающих примерные размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта РФ. В ранее действовавшем законодательстве данные схемы применялись довольно активно. Так, в ст. 5 Закона Тульской области от 28 декабря 2005 г. N 660-ЗТО (ред. от 24 июля 2006 г.) «О системе оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в Тульской области» <10>, к примеру, были установлены предельные значения размеров должностных окладов муниципальных служащих в зависимости от категории муниципального образования (всего 9 категорий, однако в Законе не обозначено, какие именно муниципальные образования относятся к этим категориям). В Мурманской области Закон Мурманской области от 26 декабря 2005 г. N 718-01-ЗМО (ред. от 4 июля 2006 г.) «О предельных размерах должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд муниципальных служащих Мурманской области» <11> содержал показатели отнесения муниципальных образований Мурманской области к группам по оплате труда (всего 8 групп, устанавливаемых в зависимости от вида муниципального образования и численности населения в нем), а также устанавливал соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной гражданской службы Мурманской области, предельные размеры должностных окладов муниципальных служащих Мурманской области. ——————————— <10> См.: Вестник Тульской областной Думы. 2005. N 12 (118). <11> См.: Мурманский вестник. 2005. N 248. С. 7.
Пример приведен в таблице ниже. В настоящее время большинство муниципальных образований поселенческого типа являются дотационными, и их финансовые возможности напрямую зависят от финансовой помощи, поступающей из бюджетов вышестоящего уровня. В этой связи установление примерных размеров должностных окладов муниципальных служащих, либо закрепление их процентного соотношения с должностными окладами государственных гражданских служащих субъектов РФ, с одной стороны, не нарушая принципа самостоятельности органов местного самоуправления в определении размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, позволит органам государственной власти субъектов РФ обеспечить выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В рамках обеспечения реализации принципа соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, на наш взгляд, необходимо разработать ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы соответствия классных чинов на государственной гражданской и муниципальной службе, поскольку выплаты за классный чин влияют на размер денежного содержания государственных гражданских и муниципальных служащих и обеспечивают соотносительность основных условий оплаты труда служащих этих двух видов публичной службы. В настоящее время классные чины гражданской службы урегулированы ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ».
Муниципальная Предельный размер должностного оклада муниципального должность служащего в кратности к размеру должностного муниципальной оклада по соответствующей должности государственной службы гражданской службы Мурманской области
группа по оплате труда
I II III IV V VI VII VIII
Первый заместитель 0,957 0,783 0,696 0,609 нет нет нет нет главы муниципального образования
Глава местной 0,957 0,783 0,696 0,609 0,565 0,478 0,391 0,348 администрации (назначенный)
Правовое регулирование классных чинов муниципальных служащих установлено в ст. 9.1 Федерального закона N 25-ФЗ, которая была введена Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. <12>. В ч. 1 указанной статьи закреплено, что законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. ——————————— <12> Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 219-ФЗ «О внесении изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 48. Ст. 5514.
В связи с введением нормы о классных чинах муниципальных служащих для обеспечения реализации принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы целесообразно использовать аналогичный подход в установлении оплаты труда муниципальных служащих и ввести оклад за классный чин муниципальной службы. Полагаем возможным внести в ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» изменение, изложив ее в следующей редакции: «1. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее — должностной оклад), а также из оклада муниципального служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином муниципальной службы, ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ». Также необходимо для обеспечения взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы нормативно на уровне субъектов РФ установить соотношение классных чинов государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы. Поскольку в случае, когда осуществляется перевод с муниципальной службы на государственную гражданскую службу или наоборот, для служащих важным является сохранение оклада за классный чин.
