Конфликт интересов при исполнении должностных обязанностей гражданским служащим в сфере недвижимости как одна из сложнейших задач в системе государственной гражданской службы

(Короткова О. И.) («Законодательство и экономика», 2011, N 3)

КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ГРАЖДАНСКИМ СЛУЖАЩИМ В СФЕРЕ НЕДВИЖИМОСТИ КАК ОДНА ИЗ СЛОЖНЕЙШИХ ЗАДАЧ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

О. И. КОРОТКОВА

Помощник судьи Орловского областного суда, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета О. И. Короткова исследует актуальный вопрос.

Отношения в сфере недвижимости представляют собой взаимодействия между органами государственной власти и юридическими и физическими лицами, возникающие в связи со стремлением к достижению определенных целей и решением обусловленных поставленными целями задач. Исследование общественных отношений в динамике их возникновения и развития предполагает выделение двух основных состояний, характеризующих содержательную часть практически любого отношения: консенсуса и противоречия. Состояние консенсуса предполагает взаимное согласие участвующих в отношении лиц по поводу осуществляемых в рамках данного отношения прав и обязанностей. В свою очередь противоречие связано с отсутствием такого согласия. В случаях, когда возникшее противоречие приводит к открытому столкновение интересов сторон, принято говорить о конфликте между ними. Вместе с тем не каждое противоречие приводит к конфликту. Противоречие перерастает в конфликт, когда индивид или социальная группа сознают противоположность интересов, когда складываются соответствующие мотивации и типы поведения, проявляющиеся в прямом столкновении <1>. ——————————— <1> Кикоть В. Я. Конфликтология. Введение в теорию и практику управления конфликтами. СПб., 2000. С. 79.

Термин конфликт (от лат. conflictus — столкновение) определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т. п. <2>. ——————————— <2> Социальная психология. Словарь / Под ред. М. Ю. Кондратьева // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь. В 6 т. / Ред.-сост. Л. А. Карпенко / Под ред. А. В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006.

В словаре С. И. Ожегова конфликту дается следующее толкование: столкновение, серьезное разногласие, спор <3>. ——————————— <3> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 293.

По мнению М. Дойча, конфликт возникает всегда, когда происходит столкновение действий двух и более социальных единиц <4>. ——————————— <4> Deutsch M. The resolution of conflict. New Haven. L., 1973. P. 1.

Э. Гидденс под конфликтом понимает «реальную борьбу между действующими людьми или группами независимо от того, каковы истоки этой борьбы, ее способы и средства, мобилизуемые каждой из сторон» <5>. ——————————— <5> Giddens A. The constitution of society. Cambridge, 1989. P. 198.

О. Я. Баев считает конфликт формой «проявления и разрешения межличностных и внутриличностных диалектических противоречий» <6>. ——————————— <6> Баев О. Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии: основы предупреждения и разрешения. Воронеж, 1984. С. 12.

А. Панасюк рассматривает конфликт как ситуацию, вызванную «столкновением каких-либо антагонистических тенденций (действий, позиций, взглядов, установок и т. п.)». Конфликты, по его мнению, могут возникнуть «как между людьми, так и между результатами их деятельности» <7>. ——————————— <7> Панасюк А. Разрешение конфликтных ситуаций: стратегия и тактика судьи // Российская юстиция. 1997. N 5. С. 51.

М. Н. Руткевич отмечает: «В определение конфликта как противоборства между людьми должно быть обязательно внесено указание на осознанный характер противоречия интересов» <8>. ——————————— <8> Руткевич М. Н. Социальный конфликт: философское измерение // Вестник РАН. 1994. Т. 6. С. 481.

Как известно, основой конфликта интересов, элементарными составляющими являются его субъекты — отдельные физические и юридические лица, государство, т. е. те, кто способен создавать конфликтную ситуацию, относительно самостоятельно влиять на ход конфликта в соответствии со своими интересами, оказывать влияние на поведение и положение других, вызывать те или иные изменения в социальных отношениях. Юридический конфликт — разновидность конфликта социального, под которым понимается противоборство двух или нескольких субъектов, обусловленное противоположностью (несовместимостью) их интересов, потребностей, систем ценностей или знаний. Разнообразие общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, обусловливают существование различных споров (конфликтов). По мнению академика В. Н. Кудрявцева, «теоретическое значение такого подхода состоит в возможности сопряжения конфликтов с государственными институтами и правом, а следовательно, рассмотрения конфликтов не в абстрактном социальном пространстве, а в реальной связи с действующими государственно-правовыми инструментами и структурами. Отсюда практический смысл такого подхода: установить, могут ли нормы права воздействовать на зарождение, развитие и разрешение конфликта, и если могут, то как использовать юридический инструментарий для смягчения, прекращения конфликта или предупреждения его» <9>. ——————————— <9> Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. N 9. С. 9.

Вместе с тем В. Н. Кудрявцев под юридическим признает любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон. Следовательно, субъекты конфликта, их мотивация, объект обладают правовыми признаками, а сам конфликт влечет юридические последствия <10>. ——————————— <10> Кудрявцев В. Н. Основы конфликтологии. М., 1997. С. 55.

Как правило, правовой конфликт трактуется как форма социального конфликта. Причем различаются два основных аспекта изучения и анализа юридического конфликта: его возникновение и развитие на основе противоречий в правовых нормах; возникновение и развитие конфликта вне правовой сферы и лишь в процессе формирования приобретение им юридических признаков, носящих переходный, смешанный характер. Иными словами, первоначальная мотивация таких конфликтов протекает вне юридической сферы и связана с экономическими, национальными, личными интересами <11>. ——————————— <11> Кудрявцев В. Н. Современная социология права. М., 1995. С. 75.

В качестве правового конфликта выступает отношение, характеризуемое следующими признаками: конфликтная ситуация предопределяется правовыми отношениями сторон; объект, предмет, субъект, мотивация конфликта обладают правовыми признаками; в условиях конфликта налицо правовое противоборство сторон; конфликт имеет юридически значимые последствия. Как указывает О. В. Казаченкова, из анализа понятия конфликта интересов следует, что законодатель выявил два основания его возникновения — непосредственное и предполагаемое влияние личной заинтересованности государственного служащего на объективное исполнение им своих должностных (служебных) обязанностей, при котором появляется противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и законными интересами общества и государства. Так, основными причинами возникновения конфликта интересов на государственной службе она называет: нарушение ее основных принципов, в том числе приоритетности прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения, стабильности гражданской службы, защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; невыполнение обязанностей гражданского служащего, неисполнение или ненадлежащее исполнение им должностных обязанностей; нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, включая установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции», а также требований к служебному поведению гражданского служащего; несоблюдение при исполнении должностных (служебных) обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций, действующего законодательства; несоблюдение основных прав и гарантий гражданского служащего; различные ценностные установки, разные социальные притязания и предпочтения, невозможность адаптации к специфическим условиям прохождения государственной службы, дисбаланс между материальными возможностями и финансовыми ожиданиями, между профессиональным уровнем и должностным положением отдельных государственных служащих. Возникновение конфликта интересов на государственной службе обусловливается не только воздействием комплекса соответствующих причин, но и наличием определенных условий, к которым относится: наличие противоречий между нормативными правовыми актами, включение в них положений, способствующих коррупционным проявлениям, создающих необоснованные преференции либо ущемляющих права и законные интересы отдельных групп, юридических и физических лиц; наличие пробелов в правовом регулировании; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; вторжение в компетенцию других органов государственной власти и органов местного самоуправления; несоблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов; высокий уровень расплывчатости и неопределенности компетенции, дублирование полномочий органов государственной власти, их структурных подразделений, государственных служащих; неинформирование либо недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; отсутствие либо недостаточность реальной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей; ненадлежащий контроль на стадии выполнения государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, несоблюдение организационной и служебной дисциплины; несовпадение между законодательно установленными принципами, порядком поступления и прохождения государственной службы и реальным осуществлением кадровой, организационной и управленческой политики в органе государственной власти; отсутствие или недостаточное использование материальных и моральных ресурсов мотивации государственного служащего; дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду неэффективности существующей системы оплаты труда; отсутствие реальной защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; деформацию, неопределенность и двусмысленность статуса и социальной роли гражданского служащего; намеренное или ненамеренное антисоциальное поведение служащего; индивидуальную неудовлетворенность социальными условиями вследствие неравного доступа к социальным благам <12>. ——————————— <12> Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе: антикоррупционные аспекты // Административное и муниципальное право. 2010. N 2.

Итак, конфликт интересов очень сложен по своей природе. Его объективная составляющая обусловлена экономико-правовыми, социально-экономическими и другими факторами. Они могут привести к формированию потребностей, целей, интересов юридической направленности, характеризующихся спецификой сознания индивида в зависимости от его принадлежности к той или иной социальной группе. Т. В. Худойкина обоснованно полагает, что для возникновения собственно правового конфликта в его «идеальном» случае необходимы следующие процессы и явления: юридический факт — предпосылка возникновения юридической конфликтной ситуации; юридическая конфликтная ситуация, включающая такие элементы конфликта, как объект и субъект; конфликтное юридическое отношение, что означает появление субъективной стороны; осознание, восприятие конфликтной ситуации субъектами, осознание своих интересов и осознание другого субъекта как препятствия для удовлетворения своих интересов; инцидент — действия, предпринятые одной из сторон для отстаивания своих интересов, переходный момент к конфликтной стадии, определяющий конфликт <13>. Последовательность указанных процессов и явлений может изменяться, что определяет структуру юридического конфликта. В любом случае правовой конфликт — это конфликтное отношение и конфликтные действия. ——————————— <13> Худойкина Т. В. Юридическая конфликтология в условиях государственно-правовых и общественных преобразований в России: постановка проблемы, теоретические и социологические аспекты // СибЮрВестник. 1998. N 3. С. 54.

Вместе с тем конфликт интересов субъектов отношений в сфере недвижимости является правовым, поскольку спор в нем связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями). Субъекты этого конфликта, либо мотивация их поведения, либо объект обладают правовыми признаками, а сам конфликт влечет юридические последствия. Примером может служить конфликт по поводу собственности, даже если противники не состояли между собой в правовых отношениях (например, аренда одного и того же помещения различными субъектами). Между субъектами неизбежно возникнут правовые отношения, как только они обратятся для решения конфликта в государственный орган. Если же не обратятся, а решат дело «полюбовно», регистрация арендных отношений одного из участников все равно будет юридической процедурой. При характеристике объекта правового конфликта не следует отождествлять его с категорией «предмет конфликта». Под предметом следует понимать объективно существующую или мыслимую (воображаемую) проблему, служащую причиной возникновения правового спора между сторонами. Каждая из сторон заинтересована в разрешении этой проблемы в свою пользу. Таким образом, предмет конфликта — это материальные и нематериальные интересы субъектов, из-за которых и ради реализации которых они вступают в противоборство. В данном случае предметом конфликта интересов можно считать отношения в сфере недвижимости и установлении права собственности на нее. Динамика конфликта интересов в значительной степени связана с воздействием на ее течение различных факторов, сил, моментов. «Под динамикой конфликта понимается его движение, развитие, изменение, соотношение сил участников, наконец, завершение». Динамика конфликта основана на связи и развитии конфликтного отношения и конфликтного действия и определяется развитием основных структурных элементов конфликта: объектов, субъектов, объективной и субъективной сторон, их соотношением на стадиях развития конфликта. С динамикой конфликта связано изменение его юридических компонентов <14>. Конфликт может с самого начала представлять определенную юридическую форму. Однако чаще всего юридическая форма развивается по мере формирования конфликта. Интенсивность конфликта, характеризующаяся степенью напряженности, будет зависеть от величины его юридических компонентов. Следовательно, их развитие определяет структуру юридического конфликта. ——————————— <14> Степанов Е. И. Конфликты в современной России. Проблемы анализа и регулирования. М., 1999. С. 178.

Конфликт интересов — самый напряженный этап развития конфликтной ситуации. Его внутреннее возникновение, развитие, приостановление или прекращение характеризуются крайней неравномерностью. В результате у противоборствующих сторон мотивация юридического характера достигает определенной степени накала, переходящей в столкновение и создающей условия затухания конфликта (его временной приостановки либо продолжения). В динамике конфликта интересов отношений в сфере недвижимости большую роль играет вмешательство третьей стороны государственного, правоприменительного (правоохранительного) органа, который будет разбирать конфликт и принимать по нему решение. Такой стороной является суд. Данный участник если сразу и не присутствует в конфликте, то, во всяком случае, почти всегда «вырисовывается на горизонте». Итак, конфликт интересов представляет собой явление динамическое, развивающееся, проходящее через несколько стадий развития конфликтной ситуации: 1) возникновение у одной или у обеих сторон побудительных мотивов юридического характера, выступающих в качестве предпосылок начала юридического конфликта; 2) конфликтная ситуация; возникновение правовых отношений между сторонами; 3) перерастание конфликтной ситуации в открытое противостояние, в реальный правовой спор, т. е. в юридический конфликт; 4) развитие (изменение, прекращение) правовых отношений в связи с рассмотрением дела юридической инстанцией — конфликтное взаимодействие; 5) издание правового (правоприменительного) акта, завершающего конфликт. При исследовании динамики конфликтных отношений несложно заметить, что указанные выше стадии конфликта периодически повторяются, сменяя друг друга и образуя тем самым взаимосвязанные циклы юридического конфликта. Как правильно заметил В. Д. Чурсин, «любое взаимодействие в природе и обществе осуществляется по уникальной схеме, структуре. Эта структура названа циклом взаимодействия ввиду цикличности в ней структуры пространства и времени» <15>. Цикличность в праве обладает универсальностью. Это можно использовать в полном объеме и для развития юриспруденции, правотворческой, правоприменительной деятельности, предлагая наиболее оптимальные решения в соответствии со всевозможными общественными потребностями. ——————————— <15> Чурсин В. Д. Цикличность в праве (методологический анализ). Ставрополь, 1998. С. 10.

Вместе с тем данная категория может быть применима и при анализе динамики конфликтов интересов субъектов отношений в сфере недвижимости и должна получить юридическое воплощение в принципах деятельности государственной администрации, которые, как представляется, лежат в основе всей ее правоприменительной деятельности, включая административное усмотрение государства в лице своих органов государственной власти и должностных лиц, понимаемое как мотивированный выбор правомерного решения и совершения законных действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции. В связи с этим более пристального внимания заслуживает проблема организационной составляющей административно-правовых отношений, выступающая и как «самоорганизация» <16> внутриаппаратных отношений координации, субординации, взаимодействия различных иерархических уровней и структурных подразделений государственной администрации в интересах повышения эффективности функционирования публичной власти, и как организация внеаппаратных административно-правовых отношений с участием иных коллективных и индивидуальных субъектов, возникающих в процессе реализации органами исполнительной власти своей компетенции в установленных сферах деятельности и связанных с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц. Сложность практической реализации этого среза административно-правовых отношений, связанная с присущей им полисубъектностью, актуализирует по крайней мере две проблемы. ——————————— <16> Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999. С. 519.

Во-первых — реальность обеспечения открытости административно-правовых отношений для любых возможных участников правовых отношений вообще, при которой инициаторами их возникновения либо прекращения могут быть как властные, так и невластные субъекты при наличии лишь одного условия (наличие соответствующих правомочий или возложение определенных обязанностей). Во-вторых — совершенствование правовых правил и процедур государственно-управленческой деятельности, введение ее в четкие процессуальные рамки. И в первом, и во втором случае речь фактически идет об определенном организационно-правовом режиме функционирования государственной администрации, исключающем ее некомпетентность и коррумпированность, незаконное ограничение прав и законных интересов граждан, неоправданное вмешательство в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, и предполагающем наличие четкого нормативно-правового (материального и процессуального) ограничения сферы административного усмотрения должностных лиц при реализации ими своей компетенции, обеспечении беспрепятственного осуществления участниками общественных отношений своей правосубъектности. Таким образом, конфликт интересов представляет собой одну из фаз развития противоречия, возникая в процессе его нарастания, когда разногласие не получает своевременного разрешения. В то же время конфликт интересов не есть простое противоречие, под ним следует понимать, прежде всего, специфический тип взаимодействия, заключающийся в столкновении интересов субъектов общественных отношений в целом и субъектов отношений в сфере недвижимости — в частности, в качестве которых, с одной стороны выступает государство в лице своих государственных органов, а с другой — юридические и физические лица. Как известно, государственная гражданская служба — это прежде всего профессиональная деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях, т. е. гражданскими служащими. О. В. Казначеева выделяет следующие ситуации, при которых возникает или может возникнуть конфликт интересов, последствия возникновения которого условно разделяет на несколько групп: — возникновение конфликта интересов при правомерном извлечении дохода; — возникновение конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей; — возникновение конфликта интересов при формировании состава комиссий. При этом она делает вывод, с которым нельзя не согласиться: в процессе исполнения должностных обязанностей гражданский служащий должен постоянно оценивать действия, ситуации, условия, влияющие или способные повлиять на их надлежащее исполнение, объективность служебной деятельности гражданского служащего в целях недопущения возникновения конфликта интересов, а также совершения поступков, умаляющих авторитет государственной власти или вызывающих сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности соответствующего лица при исполнении им должностных (служебных) обязанностей. В данном контексте весьма существенным является знание и использование им своих прав, исполнение обязанностей, соблюдение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, а также требований, предъявляемых к служебному поведению гражданского служащего <17>. ——————————— <17> Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3.

Итак, конфликт интересов на государственной службе при реализации предоставленных полномочий представляет собой сложную практическую и теоретическую проблему. До сих пор не выявлены причины и условия, способствующие его возникновению, отсутствует перечень типовых ситуаций, при которых может возникнуть конфликт интересов, законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов определен лишь рамочно, что не позволяет применять его напрямую, отсутствуют критерии оценки эффективности урегулирования конфликта в целях исключения его повторения, не налажена система обучения служащих поведению в условиях конфликта интересов. Понимая необходимость кардинальных изменений в этой сфере, жизненно важно в данный момент осуществить меры, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего данные отношения. Бесспорно, полностью ликвидировать конфликты при реализации полномочий органами государственной власти и их взаимодействия между собой, юридическими и физическими лицами в сфере недвижимости практически невозможно. Однако от борьбы с их негативными проявлениями абстрагироваться нельзя, поскольку от этого зависит дальнейшее развитие отношений в данной сфере. В процессе исполнения должностных обязанностей гражданский служащий должен постоянно оценивать действия, ситуации, условия, влияющие или способные повлиять на их надлежащее исполнение, объективность служебной деятельности гражданского служащего в целях недопущения возникновения конфликта интересов, а также совершения поступков, умаляющих авторитет государственной власти или вызывающих сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности соответствующего лица при исполнении им должностных (служебных) обязанностей.

Библиография

Баев О. Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии: основы предупреждения и разрешения. Воронеж, 1984. Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3. Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе: антикоррупционные аспекты // Административное и муниципальное право. 2010. N 2. Кикоть В. Я. Конфликтология. Введение в теорию и практику управления конфликтами. СПб., 2000. Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999. Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. N 9. Кудрявцев В. Н. Современная социология права. М., 1995. Кудрявцев В. Н. Основы конфликтологии. М., 1997. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1991. Панасюк А. Разрешение конфликтных ситуаций: стратегия и тактика судьи // Российская юстиция. 1997. N 5. Руткевич М. Н. Социальный конфликт: философское измерение // Вестник РАН. 1994. Т. 6. Социальная психология. Словарь / Под ред. М. Ю. Кондратьева // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь: В 6 т. / Ред.-сост. Л. А. Карпенко; под ред. А. В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006. Степанов Е. И. Конфликты в современной России: проблемы анализа и регулирования. М., 1999. Худойкина Т. В. Юридическая конфликтология в условиях государственно-правовых и общественных преобразований в России: постановка проблемы, теоретические и социологические аспекты // СибЮрВестник. 1998. N 3. Чурсин В. Д. Цикличность в праве (методологический анализ). Ставрополь, 1998. Deutsch M. The resolution of conflict. New Haven. L., 1973. Giddens A. The constitution of society. Cambridge, 1989.

——————————————————————