(Бессчасный С. А., Рослая В. А.) («Законность», 2013, N 6)
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ В СВЕТЕ ПОСЛЕДНИХ РАЗЪЯСНЕНИЙ ПЛЕНУМА ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА
С. А. БЕССЧАСНЫЙ, В. А. РОСЛАЯ
Бессчасный Сергей Алексеевич, прокурор Сахалинской области, государственный советник юстиции 3 класса, кандидат юридических наук.
Рослая Валерия Александровна, начальник отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Сахалинской области, младший советник юстиции.
В статье анализируются вопросы участия прокуроров в рассмотрении арбитражными судами дел по искам прокуроров о признании сделок недействительными и о применении последствий недействительности этих сделок.
Ключевые слова: прокурор, участие в арбитражном процессе, арбитражный суд.
Participation of a public prosecutor in arbitration proceedings in the light of recent explanations of the plenum of the high arbitration court S. A. Besschasny, V. A. Roslaya
The article analyzes the issues of participation of public prosecutors in consideration of cases in the actions by public prosecutors on invalid transactions and application of the consequences of these invalid transactions.
Key words: public prosecutor, participation in arbitration proceedings, arbitration court.
23 марта 2012 г. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принял Постановление N 15, в котором даны разъяснения по спорным вопросам участия прокуроров в арбитражном процессе <1>. ——————————— <1> Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе».
Несмотря на несомненное положительное значение этого документа, конкретизирующего полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве, у органов прокуратуры возникли определенные сложности в реализации надзорных полномочий. В частности, это касается п. п. 9 и 10 названного Постановления, в которых содержится указание на необходимость обоснования прокурором при оспаривании сделок нарушения интереса публично-правового образования и указания в исковом заявлении уполномоченного органа, действующего от имени публично-правового образования. Соответственно, предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим суд извещает соответствующее публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, в лице уполномоченного органа о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца. Применение указанных разъяснений Пленума ВАС РФ на практике приводит к ситуации, когда прокурор, защищая интересы публично-правового образования, фактически выступает «представителем» органа исполнительной власти (к примеру, администрации муниципального образования), т. е. в суде происходит замещение «интересов» прокуратуры как гаранта обеспечения законности на территории Российской Федерации интересами органа местного самоуправления, который является самостоятельным участником процесса и обладает прежде всего материально-правовым интересом в исходе дела. Публично-правовые образования — государство, субъект Федерации, муниципальное образование — являются субъектами права, равно как и органы законодательной и исполнительной власти этих публично-правовых образований. При осуществлении надзорных функций органы прокуратуры в ходе проверок выявляют нарушения требований законодательства РФ, допущенные органами исполнительной власти субъекта Федерации, местного самоуправления (при заключении сделок, размещении заказов и др.). При этом указанные нарушения идут вразрез с интересами публичного образования (например, при размещении заказа органом местного самоуправления преднамеренно завышена начальная (максимальная) цена контракта, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств, либо муниципальное имущество сдано в аренду хозяйствующему субъекту без проведения торгов, что также привело к снижению доходной части местного бюджета). Вместе с тем применение приведенных положений Постановления Пленума ВАС приводит к тому, что под интересом публично-правового образования понимаются интересы конкретного органа исполнительной власти, которые, как указано выше, в некоторых случаях не совпадают. Соответственно, при представлении интересов публично-правового образования исполнительный орган, выступающий одновременно ответчиком по делу, не заинтересован в принятии судом решения об удовлетворении заявленных прокурором требований. Более того, должностные лица уполномоченного органа, действующего от имени публично-правового образования, в своих корыстных целях, будучи лично заинтересованными в том, чтобы уйти от привлечения их к дисциплинарной, административной и, более того, уголовной ответственности, всячески препятствуют органам прокуратуры и арбитражному суду в установлении истины в процессе рассмотрения исков прокурора. Это обстоятельство лишает органы прокуратуры возможности защищать интересы непосредственно публично-правового образования. Необходимо также отметить, что указание соответствующих уполномоченных органов прокурором в качестве ответчиков в иске исключает их возможность выступать на стороне истца, а отсутствие в деле материально-правового интереса, подлежащего защите, влечет отказ в удовлетворении заявленных требований даже при установлении судом факта нарушения действующего законодательства. В качестве примера отрицательной судебной практики следует привести дело, рассмотренное в 2012 г. арбитражным судом Сахалинской области по иску прокурора области об оспаривании решений аукционной комиссии по размещению заказа на территории одного из муниципальных образований области на поставку транспортного средства для муниципальных нужд и заключенного на основании этих решений между органом местного самоуправления и индивидуальным предпринимателем муниципального контракта. Обращаясь в арбитражный суд с указанными требованиями, прокурор сослался на нарушение аукционной комиссией требований ч. 1 ст. 12, ст. 34, ст. 36, ч. 3 ст. 38, ч. 14 ст. 41 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», выразившееся в допуске к участию в открытом аукционе участника размещения заказа, заявка которого не соответствовала требованиям документации об открытом аукционе (допущено несоответствие года выпуска транспортного средства), и заключении с ним оспариваемого муниципального контракта. Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 22 марта 2012 г., оставленным без изменения Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2012 г., Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции от 30 июля 2012 г., в удовлетворении исковых требований прокурора Сахалинской области отказано. По мнению арбитражных судов, допущенное несоответствие требованиям аукционной документации, касающееся года изготовления автомобиля, не повлияло на результат торгов и не привело к возникновению неблагоприятных последствий. Наоборот, в ходе судебного разбирательства ответчиками было заявлено об использовании поставленного товара в качестве транспортного средства по доставке топочного мазута для нужд котельных муниципального образования и его удовлетворительном техническом состоянии. В связи с этим суды признали недоказанным нарушение прав муниципального образования (уполномоченным органом была администрация соответствующего муниципального района, которая выступала одновременно ответчиком по делу) при проведении открытого аукциона и заключении муниципального контракта ответчиками и отказали в удовлетворении заявленных требований. Однако арбитражными судами не было принято во внимание, что в соответствии с проектом муниципального контракта, входящего в состав документации об аукционе, поставляемый автомобиль должен был быть новым и ранее не использованным. При этом в основу судебных актов положено также заключение о техническом состоянии транспортного средства, которое было фиктивным (соответствующие доказательства представлены прокуратурой области в суд апелляционной инстанции, но отклонены, как не имеющие значения для правильного разрешения дела). Таким образом, в рамках дела администрация муниципального района, являясь уполномоченным органом публично-правового образования (т. е. материальным истцом), одновременно выступала ответчиком по иску прокурора области, поскольку этим органом местного самоуправления совершены незаконные действия и заключен муниципальный контракт в противоречии с требованиями действующего законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Следует также отметить, что ранее Арбитражным судом Сахалинской области принимались решения об отказе прокурору области в удовлетворении заявленных требований в связи с отсутствием доказательств нарушения прав муниципального образования в лице его исполнительного органа. При этом суд при разрешении соответствующих споров допускал смешение понятий «публичный интерес» и «интерес публично-правового образования». Под интересами публично-правового образования понимались интересы конкретного органа исполнительной власти (в частности, администрации муниципального района). В качестве примеров можно привести дело по заявлению прокурора Сахалинской области к администрации муниципального образования «Холмский городской округ» о признании незаконным бездействия, выразившегося в нерегистрации права муниципальной собственности на объекты недвижимого имущества и возложении обязанности принять меры к государственной регистрации права муниципальной собственности; дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании незаконным бездействия администрации Невельского муниципального района по нерегистрации права муниципальной собственности на объект недвижимого имущества (помещение общей площадью 19,04 кв. м, расположенное в с. Горнозаводск) и возложении на администрацию обязанности принять в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» меры к осуществлению регистрации права; дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании незаконным бездействия администрации Невельского муниципального района по нерегистрации права муниципальной собственности на объект недвижимого имущества (нежилые помещения общей площадью 330, 1 кв. м, расположенные в подвальном помещении в г. Невельск) и возложении на администрацию обязанности принять в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» меры к осуществлению регистрации права. Нельзя также оставить без внимания тот факт, что органы прокуратуры при осуществлении надзора должны применять комплекс мер реагирования на нарушение закона. Наряду с обращением в арбитражный суд с исковым заявлением, направленным на защиту и восстановление нарушенного права, прокурор вправе применить такую меру реагирования, как внесение представления в орган исполнительной власти или должностному лицу в целях устранения допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, в том числе вправе требовать привлечения к ответственности должностных лиц, совершивших незаконные действия, которые привели к нарушению прав и законных интересов публично-правового образования. Вместе с тем если при рассмотрении дела по иску прокурора арбитражный суд оценил как законные действия органа исполнительной власти (даже при установлении нарушений закона, но якобы при отсутствии нарушения прав публично-правового образования), то этот факт послужит основанием для отказа прокурору в удовлетворении представления. С учетом изложенного, из Постановления Пленума ВАС РФ N 15 предлагается исключить абзацы 2, 3 п. 9, п. 10, возлагающие на прокурора обязанность указывать в исковом заявлении публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования, поскольку, обращаясь в суд с исками в порядке ст. 52 АПК, прокурор тем самым выполняет возложенные на него законом функции по надзору за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
