(Антюшина Н. М.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 10)
ШВЕДСКАЯ СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ <1>
Н. М. АНТЮШИНА
——————————— <1> Данная статья является результатом исследований, выполненных при поддержке РГНФ (проект 06-02-02078а).
Антюшина Н. М., старший научный сотрудник Центра Северной Европы Института Европы РАН, кандидат экономических наук.
В Швеции ведут традиции местного самоуправления с 1862 г., когда был принят первый в Швеции Закон о местных органах власти. В 1974 г. принцип местного самоуправления был закреплен в шведской Конституции. Полномочия четко разделяются между тремя уровнями государственного управления, на каждом из которых получают выражение общие интересы населения, проживающего на соответствующей территории. В настоящее время вся территория Швеции разделяется на 290 муниципалитетов <2> и 21 более крупную административную единицу <3>. В среднем на одну коммуну приходится 31 тыс. жителей, а на лен — 431 тыс. Есть исключения из общих правил, а именно муниципалитет крупнейшего шведского острова Готланд не входит ни в какое более крупное образование, и фактически здесь совмещаются функции муниципалитета и региона. Регионы Венстре Геталанд и Сконе образовались на основе объединения нескольких ленов, их отличие в том, что они пользуются большей автономией по сравнению с ленами. Самый крупный по численности населения муниципалитет — это Стокгольм (760 тыс. жителей), а самый мелкий — Бьюрхольм (2,6 тыс.). В половине коммун проживает менее 15 тыс. жителей, в 11 муниципалитетах — более 100 тыс. граждан. Самый крупный лен — это большой Стокгольм, в котором проживает 1,85 млн. человек, а самый маленький — это Иемтланд, в нем проживает 130 тыс. жителей; в 12 ленах население насчитывает от 200 до 300 тыс. жителей <4>. ——————————— <2> По-шведски они называются коммунами. <3> Они называются ленами, или регионами. <4> Local Government in Sweden. Stockholm, 2005. P. 5.
Функции муниципалитетов почти так же разнообразны, как потребности их жителей. Они включают в себя самые разные вопросы, от социального обслуживания и среднего образования до коммунальных услуг и т. п. Самой большой статьей расходов шведских муниципалитетов (коммун) является школьное образование (оно включает все виды среднего и дошкольного образования, за исключением университетского), а также уход за пожилыми людьми и инвалидами. Например, в 2004 г. расходы коммун на уход за пожилыми и инвалидами составили 13 477 крон на 1 жителя, или 1834 долл. <5>. Региональные власти отвечают за региональное планирование и медицинское обслуживание, так как его невыгодно организовывать на уровне коммун. Под управлением ленов находятся почти все больницы, центры матери и ребенка, стоматологическая и психиатрическая помощь, народные школы для взрослых, проведение культурных мероприятий, содействие предпринимательскому сектору через специальные организации (например, консультационные службы и демонстрационные центры и т. д.). Однако прямые субсидии частным компаниям предоставлять запрещается. Самая крупная статья расходов — это здравоохранение (более 80% расходов регионов) <6>. ——————————— <5> Public Finance in Sweden. Stockholm, 2006. P. 108. <6> Данные по структуре расходов шведских коммун и ленов. См.: Facts and Figures. 2005. Swedish Governmental Offices. 2005. P. 30; Swedish Yearbook. Stockholm, 2007. P. 322.
В связи с переходом Швеции на инновационный путь развития усилилась поддержка предпринимательской деятельности в форме поддержки инновационной деятельности (научные парки и инкубаторы бизнеса и т. д.). Многие шведские агентства, например Национальный совет по здравоохранению и благосостоянию, Национальный совет по социальному страхованию, Национальный совет по рынку труда и т. д., а также агентства, которые оказывают содействие технологическим инновациям (NUTEK <7>, VINNOVA <8>), имеют региональные отделения, работающие в тесном сотрудничестве с региональными и местными властями. Транспорт находится в совместной компетенции регионов и муниципалитетов. ——————————— <7> NUTEK — Шведское агентство экономического и регионального развития. <8> VINNOVA — Шведское правительственное агентство инновационных систем.
В Швеции большая часть функций социального государства осуществляется на уровне коммун (муниципалитетов) или ленов. Коммунальные расходы относятся к расходам ленов примерно как 70 к 30. Совместные расходы шведских муниципалитетов и ленов достигают примерно 20% валового продукта (ВВП) страны. В некоторых случаях коммуны объединяются, образуя федерации. По состоянию на 2004 г. в Швеции насчитывалось 84 муниципальных объединения (федерации), создаваемых для осуществления таких функций, которые экономически невыгодно осуществлять силами отдельных муниципалитетов: многие из них являются мелкими. Например, муниципалитеты объединяются для того, чтобы ликвидировать последствия аварий или катастроф, для содержания учреждений системы образования и т. д. Другая форма сотрудничества местных и региональных властей — это образование совместного совета для управления каким-то объектом, например школой или медицинским учреждением. В 2004 г. насчитывалось 22 объединенных совета. В собственности коммун, или ландстингов <9>, находится 1700 фондов и корпораций, например для снабжения жителей электрической энергией <10>. Предоставление таких услуг может быть также организовано путем создания муниципального комитета. По данным за 2006 г., в Швеции насчитывалось 917,6 тыс. предприятий, которые находятся в коммунальной собственности и заняты оказанием коммунальных и социальных услуг населению <11>. Муниципальные компании подчиняются тому же законодательству, что и частные предприятия, но есть одно отличие. Вся документация муниципальных предприятий доступна общественности в соответствии с принципом публичности их деятельности. Как правило, муниципальные компании заняты предоставлением услуг населению технического характера, таких, как очистка улиц и уборка мусора, снабжение энергией, водой и т. д. ——————————— <9> Так в Швеции называют советы ленов. <10> Local Government in Sweden. Stockholm, 2005. P. 12. <11> Sweden’s Business Register. 2007. Statistics. 28.02.2007.
Шведские муниципалитеты объединены в Ассоциацию местных органов управления (Svenska kommunfurbundet). Аналогичная организация была создана и на региональном уровне (Landsfurbundet). Их задачи в том, чтобы защищать общие интересы, содействовать кооперации между ними в интересах предоставления услуг населению. В 2003 г. возникла новая ассоциация, которая объединяет и коммуны, и лены: Шведская ассоциация местных и региональных органов управления.
Организованные основы
В муниципалитетах шведские граждане избирают муниципальный совет, или ассамблею, который назначает исполнительный комитет; а на уровне лена избирается ландстинг, который также назначает исполнительный комитет. Муниципальная ассамблея (совет) или ассамблея лена (ландстинг) устанавливают местные налоги и принимают бюджет, назначают членов исполнительного комитета, определяют его структуру, организуют местную администрацию, контролируют деятельность местных органов власти и т. д. Численность депутатов ассамблеи (совета) зависит от численности населения соответствующей административной единицы. Как правило, исполнительные комитеты создают по вопросам образования, культуры и досуга, охраны окружающей среды, социальному обеспечению и т. д. Центральное правительство создает в ленах административные советы во главе с губернатором, которые несут ответственность за социальные вопросы и региональное планирование, а также координируют работу местных органов власти с центральным правительством. В Швеции вся система государственного управления, включая местные и региональные органы власти, строится на основе принципов публичной деятельности. Это значит, что все средства массовой информации, а также простые граждане имеют право неограниченного доступа ко всем документам, выпускаемым различными органами государственной власти, кроме тех, что представляют государственную тайну по соображениям обеспечения безопасности страны. Шведское государство является самым крупным нанимателем рабочей силы в стране: на государственные органы, включая местные и региональные органы власти, а также предприятия, которые находятся в государственной собственности (включая муниципальные), работают 25 — 30% всех занятых в стране. Более половины из них занято в здравоохранении и социальном обслуживании, еще примерно j часть — в системе образования. Большая часть занятых (около 80%) — это женщины, часть которых работает неполный рабочий день, чтобы совмещать работу вне дома с домашним трудом. Большая часть (s) занята на коммунальных предприятиях и в учреждениях, остальные (j) трудятся в ленах. Заработная плата занятых в шведских муниципалитетах, ленах и регионах немного выше, чем в среднем по стране: в мае 2006 г. она составляла в среднем 21300 шведских крон в месяц (2889 долл. <12>) в муниципалитетах и 25353 шведские кроны (3439 долл.) в ленах <13>. Средний доход по стране составил в том же году 2683 долл. в месяц (32200 долл. в год) <14>. Наемные служащие предприятий, служб и учреждений, находящихся в коммунальном или региональном подчинении, входят в один из трех профсоюзов, которые объединяют служащих (TCO), рабочих (LO) или дипломированных специалистов (SACO). ——————————— <12> 1$ = 7,3731 sw. kr. (CIA Fact book. 2006. Sweden). <13> Sveriges officiella statistik. Statistiska meddelanden. SCB. Maj 2007. AM 49 SM 0707. <14> CIA Fact book. 2006. Sweden.
В 1990-е гг. получает распространение аутсорсинг, т. е. местные и региональные органы власти, вместо того чтобы организовывать предоставление каких-то услуг населению, все чаще стали покупать их у частных компаний. Таким образом, стала развиваться конкуренция между частными и коммунальными предприятиями в предоставлении услуг населению. Прежде всего это касается транспортных услуг, уборки мусора, содержания детей в детских учреждениях и т. д.
Законодательная основа самоуправления
Местные органы власти работают на основе Закона о местном управлении от 1992 г. с изменениями, внесенными в 2005 г., когда была проведена реформа местного управления. Этот Закон определяет административное деление страны и компетенцию местных и региональных органов власти. В 2005 г. был изменен механизм субсидирования. Теперь государственные ассигнования местным органам власти рассчитываются таким образом, чтобы нивелировать разницу в размере налоговой базы между разными муниципалитетами в расчете на 1 жителя. Целью таких ассигнований является выравнивание объема и качества услуг, предоставляемых муниципалитетами своим жителям, чтобы их качество не зависело от территориальной принадлежности. Те шведские муниципалитеты, на территории которых проживают более зажиточные граждане, делают отчисления в пользу центрального правительства, а оно, в свою очередь, перечисляет их в пользу более бедных коммун. Шведское законодательство требует, чтобы расходы соответствовали доходам, т. е. местные бюджеты должны быть сбалансированы, принимая во внимание тот факт, что большая часть социальных услуг оказывается именно на местном уровне. При этом все шведские граждане должны получать коммунальные (т. е. социальные) услуги в одинаковом объеме и надлежащего качества, независимо от места их проживания, доходов коммуны и структурных особенностей того экономического региона, в котором расположена эта коммуна. Отсюда вытекает необходимость выравнивания доходов коммун. Механизм перераспределения доходов между муниципалитетами неоднократно пересматривался (в частности, в 1966, 2005 гг.), но сам принцип остается незыблемым. В отдельные годы на субсидии приходится от 12 до 14% доходов шведских коммун. Закон о социальных услугах от 2001 г. обязывает местные власти создавать для пожилых граждан такие условия проживания на дому, чтобы они могли поддерживать родственные и социальные контакты, по возможности избегая перемещения их в специальные учреждения для пожилых нетрудоспособных граждан. Закон об услугах лицам с определенными физическими недостатками от 1993 г. обязывает муниципалитеты создавать для инвалидов приемлемые условия жизни, позволяющие им принимать участие в жизни общества наравне с прочими гражданами, т. е. без дискриминации на основе физических недостатков. В частности, этим Законом регулируется предоставление инвалидам социальных пособий. Оказание медицинских услуг, большая часть которых оказывается на региональном уровне, регулирует Закон о здравоохранении и медицинских услугах от 1982 г. Закон об образовании от 1985 г. обязывает местные власти обеспечить гражданам возможность получения обязательного среднего образования, расходы на которое в 2004 г. составили 8488 крон на 1 жителя (1155 долл.) <15>. ——————————— <15> Public Finance in Sweden. Stockholm, 2005. P. 113.
Методы контроля
Контроль деятельности местных и региональных властей в Шведском королевстве осуществляется одновременно сверху и снизу. Контроль над чиновниками местных и региональных органов управления осуществляют выборные члены муниципальных советов (или ассамблей) или ландстингов (их компетенция распространяется, как было сказано, на лены). Ассамблея (или совет) принимает все решения, касающиеся жизни коммуны или лена, а также назначает исполнительный комитет, который координирует деятельность по всем направлениям жизни соответствующей административной единицы. Центральное правительство, назначая губернатора и создавая в ленах административные советы, которые осуществляют связь между центральным правительством, с одной стороны, местными и региональными органами власти — с другой, тоже контролирует местные органы власти и координирует действия всех трех уровней государственного управления. Губернатор отвечает за региональное планирование и социальные вопросы, а также за координацию работы центрального правительства с органами власти более низкого уровня. Если рядовые шведские граждане считают, что те или иные меры государства негативно их затрагивают, то они обращаются к специальному шведскому институту — омбудсмену. Это — специальные уполномоченные, назначаемые государством, которые призваны контролировать соблюдение всеми органами власти законов о социальных и иных правах граждан. Омбудсмены обладают полномочиями контролировать действия как центральных, так и местных властей. Этот институт появился в Швеции еще в начале XIX века, и позднее он был заимствован у шведов многими странами мира. Жители имеют право оспаривать решения местных органов власти в суде, а суд имеет право аннулировать решение местного органа власти полностью или частично, но не имеет права предлагать свое решение. Следует отметить, что административные должности в ассамблеях (советах) коммун и ландстингах занимают не чиновники-бюрократы, а обычные граждане — жители коммун и ленов, которые, пользуясь доверием своих соседей-избирателей, становятся действующей силой местных органов власти. Это — настоящая школа управления, через которую в свое время прошло большинство шведских политиков. Как видим, власть на местном и региональном уровне максимально приближена к населению. Граждане в возрасте от 18 до 80 лет занимают различные должности в муниципальных советах или советах ленов, по численности это составляет около 50 тыс. человек, или 1% взрослого населения. Наблюдают за деятельностью местных органов власти в переделах своей компетенции шведские агентства, например Национальный совет по здравоохранению и благосостоянию, Национальный совет по социальному страхованию, Национальный совет по рынку труда и т. д. Они не имеют права диктовать решения, но могут организовать проверку деятельности, сообщить в правительство о недостатках в работе или наложить штраф. Каждый орган, создаваемый местными или региональными властями, проверяется тремя аудиторами, которых назначает ассамблея (совет). Это назначение является политическим, поэтому в помощь им назначают профессиональных бухгалтеров, которые проверяют соответствие деятельности тем целям, что были определены соответствующим выборным органом власти, а также контролируют обоснованность расходования средств.
Способы финансирования
Местные и региональные органы власти в Швеции обладают самостоятельной финансовой базой, основу которой составляют местные налоги, а также доходы предприятий, оказывающих услуги населению и находящихся в собственности муниципалитетов, муниципальных объединений или ленов. Шведская Конституция предоставляет местным органам власти право взимать налоги, но центральное правительство принимает решения о том, какого рода налоги они могут взимать. Если правительство или парламент налагает своим решением на органы местной власти какую-либо обязанность, то оно должно предоставить ему государственную субсидию соответствующего размера. Существует законодательное требование сбалансированности местных бюджетов. Если бюджет несбалансирован из-за действия каких-то экстраординарных обстоятельств, то дефицит должен быть покрыт в течение 3 лет. Бюджет принимается в ноябре на следующий финансовый год, кроме того, на 3 года вперед составляется финансовый план. Таким образом, деятельность планируется на среднесрочную перспективу. Большая часть шведов платит только местные налоги, так как для налогов в пользу центрального правительства установлен довольно высокий уровень доходов. Шведские граждане, обладающие доходом свыше 25100 шведских крон в месяц (3104 долл.) и выше, облагаются налогом в пользу центрального правительства по ставке 20%. Этот налог платят 17% получателей заработной платы (1,1 млн. человек). Если доход превышает 37300 шведских крон в месяц (4613 долл.), то ставка налога поднимается до 25% <16>. Установлен не облагаемый налогом вычет, который в зависимости от уровня доходов составляет 16400 — 11400 шведских крон (от 2028 до 1410 долл.). Таким образом, максимальная ставка подоходного налога в Швеции равняется 55% (если доход превышает 4613 долл. в месяц), а минимальная — 30% (если доход менее 3104, но выше 2028 долл.). ——————————— <16> Swedish Taxes. Stockholm, 2004. Swedish Ministry of Finance. P. 15, 21.
Объектами налогообложения являются все виды личных доходов (заработная плата, пенсии, пособия по безработице и т. д.), недвижимость, капитал. Ставки местного налога варьируются в диапазоне от 34,04 до 28,9% (разница 5,14%), составляя в среднем около 30% <17>. Из этого 20,8% поступают в распоряжение муниципалитетов, а 10,71% — в пользу ленов. Таким образом, основная часть подоходных налогов взимается на уровне местных и региональных уровней власти, а центральное правительство собирает для покрытия своих расходов налоги на недвижимость, на богатство, наследство, дарения, а также на доходы лиц, располагающих повышенными доходами. Налог на богатство налагается на доходы свыше 1,5 млн. крон или 2 млн. для супружеской пары. В современной Швеции этот налог, выплачиваемый в пользу центрального правительства, платят 700 тыс. шведских граждан. Налог на недвижимость налагается на односемейные дома или квартиры в многоквартирных зданиях, а также на промышленные здания. Ставка равна 1% для домов и 0,5% для квартир. Цены на жилье при этом оцениваются в 75% от рыночной стоимости. Оба налога отчисляются в пользу центрального правительства. Налог на наследство взимается по прогрессивной шкале, а налоговый вычет для супруга, не облагаемый налогом, составляет 280000 крон (400 тыс. долл.). Доля налогов в местных и региональных бюджетах (2/3) выше, чем в бюджете центрального правительства (около половины). ——————————— <17> Еще в 1970 г. ставка местного налога была равна 20%.
Другой источник доходов местных правительств — это тарифы за оказание услуг населению. Местные органы власти не имеют права устанавливать тарифы выше фактической стоимости услуг, включая необходимые для продолжения деятельности отчисления (амортизация и т. д.). Еще один источник доходов — это продажа акций муниципальных предприятий. В 2005 г. налоговая база в расчете на 1 жителя составила 152373 кроны (20505 долл.), в зависимости от дифференциации этой суммы по коммунам вычисляется размер государственных ассигнований. В том же 2005 г. общая сумма расходов шведских коммун составила 42000 крон на 1 жителя (5652 долл.) <18>. ——————————— <18> Ersbok fur Sveriges kommuner. 2007. S. 131.
Социальная ориентация власти
Как известно, в Швеции было создано социально ориентированное государство, или государство всеобщего благоденствия. Это получает ясное отражение в структуре ВВП и статьях бюджетов всех уровней. Бюджет центрального правительства в Швеции в разные годы 55 — 59% ВВП <19>, большая часть государственных доходов образуется за счет налогов <20>. По удельному весу госбюджета в ВВП Швеция заметно опережает большинство стран — членов ЕС. ——————————— <19> Facts and Figures. 2005. Swedish Governmental Offices, 2005. P. 30. <20> Public Finance in Sweden. Stockholm, 2005. P. 166.
Доля государственного бюджета в ВВП в 1996 — 2002 гг. <21>: ——————————— <21> Den offentlige sektoren. Bokslut fur verksamhets eret 2002. Stockholm, 2003. S. 32. OECD in Figures. 2006 — 2007. OECD. Observer. Suuppl. 1.
1996 2000 2002
Швеция 65,3 57,4 58,5
ЕС (15 стран) 51,0 46,1 47,4
Около половины расходов (в отдельные годы до 59%) расходуется на социальные цели: социальную защиту уязвимых групп населения, пособия по безработице, выплату пенсий, а также здравоохранение и образование. Из-за особенностей распределения функций социальная ориентация местных и региональных бюджетов выражена даже еще сильнее, чем у центрального правительства. Так как в Швеции большая часть функций социального государства осуществляется на уровне коммун (муниципалитетов) и ленов, а также их ассоциаций, то доля расходов социального назначения в бюджетах муниципалитетов и ленов (79 — 91% в разные годы) превышает таковую долю в бюджете центрального правительства (48 — 59% в отдельные годы). Теперь, когда мы рассмотрели, какие средства сосредотачивают в своих бюджетах местные и региональные органы власти, посмотрим, что шведские граждане получают взамен.
Социальные права и система социальной защиты
Шведские трудящиеся получают по закону или по условиям коллективного трудового соглашения следующие виды социальной поддержки: оплачиваемый отпуск в течение 5 недель, оплаченный больничный лист по поводу болезни или по уходу за больным ребенком, оплаченный отпуск по уходу за новорожденным в течение 16 месяцев, пенсионное обеспечение по возрасту или длительной потери трудоспособности, компенсацию за дополнительную работу сверх нормальной продолжительности рабочего дня, дотации за медицинское обслуживание и лекарства и т. д. Социальные пособия в Швеции бывают трех видов: — пособия одинакового размера для всех граждан (пособия на детей или на их усыновление); — пособия, устанавливаемые в зависимости от степени нуждаемости (жилищные пособия для пенсионеров или семей с детьми); — пособия, рассчитываемые в зависимости от размера получаемой заработной платы (родительское пособие по уходу за новорожденным, оплата больничного листа). Самой большой статьей социальных расходов в Швеции, если рассматривать расходы всех трех уровней государственной власти, являются расходы на пенсионеров (50%), больных и инвалидов (33%), семьи с детьми (14%). Административные расходы достигают 2,5%. Система социального обеспечения в Швеции сложилась в общих своих чертах к середине 1970-х гг. Быстрый экономический рост на протяжении 1970 — 1980-х гг., когда темпы прироста достигали 18% в год, а безработица была менее 2%, позволил сформироваться одной из самых щедрых и универсальных систем социального обеспечения в мире, в том числе детские пособия выплачиваются независимо от уровня благосостояния их родителей. Особенно быстро возрастали социальные расходы в периоде 1970-х гг. до 1982 г. Пик был в 1982 г., когда государственный бюджет достиг 67% от ВВП, но уже к 1988 г. эта доля упала до 60%. Кризис 1990 — 1993 гг. показал, что в новой экономической ситуации Швеция не может сохранять сложившуюся систему социального обеспечения, поэтому была начата реформа, которая фактически осуществляется в два этапа. Первый из них прошел во время реализации антикризисного плана, второй этап начался с середины 1990-х годов и продолжается по настоящее время. Кризис начала 1990-х гг. оказался самым глубоким в Швеции с 1930-х гг., безработица выросла до 9%, что совершенно беспрецедентно для этой страны с традиционно благополучным состоянием рынка труда. Функции социального обеспечения в Швеции, как уже было сказано, в значительной мере выполняют местные органы власти, что имеет длительную традицию. С 1999 г. социальные пособия разделяются на три разновидности: — пособия, предназначенные на основные нужды (этот вид социального обеспечения осуществляется центральным правительством); — пособия, предназначенные на долгосрочные потребности (находится в совместной компетенции местных и центральных органов); — другие виды пособий (целиком лежат на местных органах власти). Эта классификация важна с точки зрения распределения ответственности между центральными и местными органами власти. Несмотря на проведение реформы, социальные гарантии остаются в Швеции достаточно прочными и привлекательными. Например, шведские трудящиеся располагают правом отсутствовать на работе на протяжении 60 дней, если близкий родственник серьезно заболел. В этой стране отпуск предоставляется на срок не менее чем 25 рабочих дней. Основные направления реформы социальной защиты состоят в следующем: — соотнесение возможности получения социальных пособий отдельными гражданами с доходами, которыми располагает данная семья, т. е. частичный отход от принципа универсальности в предоставлении социальной поддержки; — развитие наряду с государственными и муниципальными услугами, которые частично предоставляется бесплатно или на льготной основе, предоставления услуг социального характера частными предприятиями, т. е. развитие частного рынка социальных услуг. Это — принципиально новый элемент социального государства на севере Европы. Данное явление касается здравоохранения, образования, дошкольных учреждений, коммунальных услуг, общественного транспорта и т. д.; — изменение порядка индексирования социальных выплат разного характера таким образом, что оно уже не компенсирует рост цен так эффективно, как раньше, однако сам принцип индексации сохраняется.
Медицинские услуги населению
Расходы на здравоохранение покрываются из трех источников: местные налоги, субсидии центрального правительства, средства самих граждан (7% от заработной платы, а также плата за визиты к врачу). Однако существует потолок для выплат, расходы на лекарства субсидируются. Больничный лист оплачивается в размере 80% от зарплаты в течение 20 дней (первый день заболевания не оплачивается), с 22-го дня размер оплаты снижается до 77,6%, но установлен потолок выплат на уровне 38 600 крон по состоянию на 2003 г. Высокое качество шведской системы здравоохранения демонстрирует тот факт, что детская смертность — низкая (3,4 на 1000 младенцев), продолжительность жизни растет (77 лет для мужчин и 82 года для женщин), сокращается смертность даже от таких недугов, как сердечно-сосудистые заболевания (50% всех смертей). В течение многих лет сокращается смертность от алкогольных болезней и самоубийств, однако растет число страдающих от аллергии. В Швеции высокая доля населения старше 65 лет: 18% — это один из самых высоких показателей в мире. За здравоохранение, социальное страхование и социальную защиту несет ответственность Министерство здравоохранения и социальной защиты. Большая часть медицинских и социальных услуг оказывается на местном и региональном уровне. В Швеции 9 региональных больниц, 65 районных больниц, 1000 медицинских центров. Расходы на здравоохранение составляют 8,5% ВВП Швеции. 80% медицинских услуг оказывается на местном уровне. 96% финансируются за счет налогов на доходы, субсидий государства и местных налогов и 4% — за счет заболевших граждан. Плата за пребывание в больнице составляет 80 крон в день. Консультация у врача в поликлинике стоит от 100 до 150 крон. Плата за визит терапевта или медсестры на дом — 50 — 100 крон. Однако установлен потолок оплаты за медицинское обслуживание — 900 крон в год. Сверх того, пациент обслуживается бесплатно. Все дети и молодежь до 20 лет получают врачебную помощь бесплатно. Стоматологическая помощь дотируется через национальную систему стоматологического страхования. Цены на оказание стоматологических услуг не регулируются, но можно заключить соглашение на два года об оказании стоматологических услуг за фиксированную плату. Специальная система действует для детей и молодежи до 19 лет (бесплатно), а также для пожилых старше 65 лет. Стоимость лекарств в пределах 900 крон больной оплачивает из своего кармана, далее он получает право на субсидию, размер которой повышается таким образом, что больному никогда не приходится платить больше чем 1800 крон в год. Субсидиями занимается специальный орган — Lukemedelsfurmesnumnden, который имеет право контролировать цену на лекарства, устанавливаемую производителями. В Швеции установлена государственная монополия на продажу лекарств в розницу, а также на поставки лекарств в больницы. В стране 900 фармацевтических торговых точек, официально зарегистрировано и разрешено к продаже 6000 лекарств.
Семейная политика: шведский вариант <22>
——————————— <22> Все детские учреждения, о которых идет речь в данном разделе, находятся (за незначительным исключением) в ведении местных органов власти.
В качестве примера осуществления в Швеции социальной политики рассмотрим семейную политику, которая в общих чертах формулируется на уровне парламента и центрального правительства, а реально осуществляется муниципалитетами. Успехи демографического развития Швеции (наличие хотя бы минимального естественного прироста населения в современном постиндустриальном обществе считается успехом) основываются на эффективной политике по отношению к семье. Она имеет главной целью обеспечить воспитание, обучение и развитие детей, а также предоставить возможности обоим родителям возможность сочетания обучения или трудовой карьеры с семейными обязанностями и воспитанием детей. Необходимость разработки и реализации семейной политики возникла в Швеции, когда большая часть женщин трудоспособного возраста оказалась втянутой на рынок труда, что про изошло во время и после войны. В настоящее время забота о детях в Швеции ложится более или менее равным образом на женские и мужские плечи. Семьи с детьми в Швеции получают помощь от государства в нескольких видах, и эта поддержка призвана выровнять экономическое положение семей с детьми по сравнению с бездетными семейными парами. Декретный отпуск предоставляется будущей матери по медицинским показаниям на срок до 50 дней с сохранением 80% заработной платы <23>. Родители вновь рожденного ребенка получают оплачиваемый отпуск продолжительностью 480 дней. Первые 390 дней сохраняются 80% ранее получаемой заработной платы. Затем следуют 90 дней, когда выплачивается 60 крон в день <24>. Итого родители имеют возможность посвятить уходу за младенцем 480 дней, которые рекомендуется разделить поровну между обоими родителями. Однако 180 дней из полагающихся 240 дней ухода жестко не закрепляются, и в соответствии с решением внутри семьи они могут быть переданы другому родителю. Но в любом случае не менее 30 дней с ребенком должен оставаться другой родитель. 95% шведских семей используют право на 390-дневный оплачиваемый отпуск, и 80% используют дополнительный 90-дневный отпуск, оплачиваемый по более низкой ставке <25>. ——————————— <23> Доход в Швеции на супружескую пару в самом репродуктивном возрасте (от 20 до 40 лет) — 17285 евро в год, или 47 евро в день (Nordic Statistical Yearbook. 2005. Vol. 43. P. 99). <24> 1$ = 7,3496 шведской кроны, или 1 евро = 9,1268 шведской кроны (2004 г.). Nordic Statistical Yearbook. 2005. Vol. 43. P. 179. Таким образом, 60 крон = 6,6 евро. <25> По данным Министерства здравоохранения и социальной защиты Швеции.
Возможность использования отцом отпуска для ухода за младенцем была впервые введена в Швеции в 1974 г., и тогда этим воспользовалось только 3% семей. С тех пор эта доля увеличилась до 18,7% в 2004 г. <26>. Большинство шведских детей содержится в семье до достижения 2 лет, а затем они начинают посещать ясли. Родителям, которые впервые отдают своего ребенка в дошкольное учреждение или в школу, предоставляют специальный двухнедельный отпуск, чтобы обеспечить постепенное привыкание ребенка к детскому учреждению. Один день в год любой из родителей имеет право провести вместе с ребенком в школе, чтобы ознакомиться с обстановкой в школе и тем, как ребенок к ней адаптируется. Просто в Швеции любят детей, не только своих, и делают все необходимое для сохранения их здоровья. ——————————— <26> По данным Министерства здравоохранения и социальной защиты Швеции.
Кроме того, отцу младенца предоставляется оплачиваемый 10-дневный отпуск, даже в том случае, если с ребенком находится мать, чтобы поддержать ее в первые, самые напряженные дни после выхода из роддома и присмотреть за другими детьми, если они имеются. Для будущих родителей организуются специальные курсы, на которых их обучают уходу за младенцем и дают необходимые сведения по воспитанию детей и формированию у них полезных привычек. Эти курсы посещают оба родителя, для отцов занятия проводятся инструктором-мужчиной. Кроме того, патронажные медицинские сестры обязательно навещают семьи, в которых появился новорожденный, чтобы оказать необходимую медицинскую помощь и помочь наладить правильный уход за младенцем. Время ухода за новорожденным, так же как служба в армии или учеба, засчитываются в трудовой стаж. Детское пособие с января 2001 г. составляет 950 крон на ребенка в месяц и выплачивается до достижения им возраста 16 лет (и даже дольше, если ребенок продолжает обучение в верхней ступени средней школы) <27>. Многодетные семьи получают дополнительные детские пособия: 254 кроны — на третьего ребенка, 760 крон — на четвертого, 950 крон — на пятого и последующих детей. Если семья неполная, то детское пособие, достигающее 1173 крон в месяц на ребенка, гарантированно выплачивается шведским Агентством социального страхования <28>. Кроме того, родителю, который вынужден один воспитывать ребенка, государство компенсирует 25% оплаты за квартиру или другое жилье. ——————————— <27> Полное среднее образование в шведской школе продолжается 12 лет. <28> По данным Министерства здравоохранения и социальной защиты Швеции.
Родителям предоставляется оплачиваемый отпуск по уходу за заболевшим ребенком до 12 лет (общей продолжительностью до 120 дней в год на одного ребенка), причем с ребенком может оставаться любой из родителей. Иногда, если этого требует состояние ребенка, оплачиваемый отпуск по уходу за больным ребенком может быть предоставлен для детей в возрасте до 16 лет. В этот период сохраняется выплата 80% заработной платы тому из родителей, который остается с больным ребенком, но не ниже 180 крон в день. Почти в половине случаев (точнее — в 48%) с больным ребенком остается отец. Жилищные стандарты в Швеции являются высокими; чтобы они сохранялись такими, государство субсидирует некоторые категории населения, чтобы отчасти компенсировать им расходы на квартирную плату. В городах большинство населения проживает в многоквартирных домах, но даже если у вас очень просторная квартира в престижном районе города, вам не придется платить за нее больше чем 40% дохода. В связи с рождением ребенка часто приходится переезжать в более просторную квартиру, поэтому государство предоставляет семьям с низкими доходами дополнительное пособие, призванное компенсировать возросшие жилищные расходы. Размер государственной субсидии тем больше, чем больше в семье детей. Жилищные пособия для семей с детьми составляют 600 крон в месяц для семей с одним ребенком, 900 крон — если двое детей и 1200 крон, если в семье трое детей. Этот вид пособия получает около 30% шведских семей <29>. ——————————— <29> По данным Министерства здравоохранения и социальной защиты Швеции.
Целью таких детских, родительских и жилищных выплат является выравнивание условий жизни для всех детей, чтобы они воспитывались в приемлемых условиях, независимо от уровня дохода своих родителей. Переход к проведению активной семейной политики потребовал создания соответствующей социальной инфраструктуры, которая состоит из детских учреждений, выполняющих функции дневного дома для детей от 1,5 до 12 лет. Эти детские учреждения действительно предоставляют весьма качественные услуги, причем за скромную плату, всем тем, кто в них нуждается; ведь плохое детское учреждение домом (хотя бы и дневным) не назовут. Дети школьного возраста до 12 лет имеют возможность посещать так называемые детские центры свободного времени, где они могут находиться до и после школьных занятий, а также в каникулярное время. Это освобождает родителей от головной боли по поводу того, где находится их малолетний ребенок и чем он занимается, пока они заняты работой или учебой. Профессионально подготовленный персонал таких учреждений заботится об организации интересного и полезного досуга для находящихся там детей. Упор делается на развитие творческих наклонностей и развитие личности (так называемые развивающие игры). 50% персонала таких учреждений — это учителя или инструкторы, получившие высшее образование, а другая половина — это сотрудники, которые прошли специальную подготовку на курсах. 2% персонала дошкольных учреждений и 14% персонала детских центров составляют мужчины. За поддержанием надлежащего качества услуг, предоставляемых детям от 1 до 6 лет в домах дневного содержания, надзор осуществляет Национальный совет по здравоохранению и социальной защите <30>, а в школах и детских центрах свободного времени — Национальное агентство по образованию <31> и Национальное агентство по совершенствованию школьного обучения <32>. ——————————— <30> Socialstyrelsen. <31> Skolverket. <32> Myndigheten fur skolutveckling.
В Швеции достаточное количество детских учреждений и мест в них. Если в 1970-е и 1980-е гг. наблюдалась нехватка мест в детских учреждениях, образовывались очереди за местами, то в середине 1990-х гг. местные власти обязались решить эту проблему. С тех пор было создано достаточно много новых мест дневного содержания детей, соответствующих возросшим потребностям в связи с повышением нормы рождаемости в условиях высокой женской занятости. С 1970 по 2000 г. число мест в детских учреждениях, предназначенных для детей от 1 до 12 лет, выросло более чем в 10 раз. Поэтому в настоящее время нехватку мест для дневного содержания детей удалось ликвидировать, соответственно, исчезли и очереди. Посещение таких детских учреждений не является бесплатным, однако плата умеренная и установлен ее верхний предел. Для родителей детей, посещающих дошкольные учреждения, максимальная плата установлена в размере 3,2 или 1% (от уровня дохода семьи) на первого, второго и третьего ребенка соответственно; но не более 1260 крон за одного ребенка (840 крон за второго ребенка и 420 крон за третьего ребенка в месяц соответственно). Плата за посещение детских центров для детей младшего школьного возраста установлена в размере 2 или 1% от дохода семьи, но не более 840 крон в месяц за одного ребенка и не более 420 крон за второго и третьего ребенка в месяц <33>. ——————————— <33> По данным Министерства здравоохранения и социальной защиты Швеции.
Такие учреждения управляются муниципалитетами и финансируются из местных бюджетов. Помимо муниципальных учреждений, существуют также родительские кооперативы и частные заведения, но они не получили значительного распространения. Поскольку шведская система детских учреждений предоставляет высококачественные услуги, плата за которые является умеренной, то большинство шведских родителей доверяют им своих детей — и до 80% маленьких шведских граждан посещают дошкольные детские учреждения, большая часть которых финансируется и управляется через муниципалитеты. Условия настолько льготные, что даже безработные предпочитают отдавать детей в детские учреждения хотя бы на 3 часа в день для того, чтобы обеспечить детям условия для развития и социализации. Возникает только один вопрос: почему все-таки в Швеции так мало детей (1,7 ребенка на одну женщину), несмотря на такие привлекательные условия? Одна из причин — это поздние браки: большинство шведок создает семью после 30 лет. Другая причина — последствия так называемой сексуальной революции и формализации отношений с церковью, что сделало приемлемым раннее вступление во взрослые отношения еще до наступления социальной зрелости. Третья причина — длительная учеба, обусловливающая поздний карьерный старт, которая отнимает много лет жизни и падает на самый репродуктивный возраст. В заключение темы сформулируем основные принципы, на которых организуется деятельность местных и региональных органов власти в Шведском королевстве. 1. Существует четкое разграничение компетенции и полномочий властей трех уровней государственного управления: центрального, регионального и местного. Каждый уровень выражает единые интересы населения, которые не могут быть адекватно выражены ни на каком другом уровне. Компетенция всех органов власти, включая низшие ее звенья, закреплена в Конституции страны. 2. Деятельность всех органов власти максимально открыта для граждан на основе принципа публичности. Любые СМИ и обычные жители имеют право доступа ко всем документам, раскрывающим деятельность органов власти всех уровней. Чиновники обязаны предоставлять по запросу всю необходимую информацию, за исключением представляющей государственную тайну по соображениям обеспечения обороноспособности страны. 3. Все уровни государственной власти (на низшем уровне она называется самоуправлением) обладают самостоятельной финансовой базой, местные органы обладают правом взимания местных налогов, а также опираются в своей деятельности на принцип выравнивания, который влечет за собой субсидии из центрального государственного бюджета. Принцип выравнивания вытекает из предположения, что все шведские граждане имеют право на весь набор социальных и иных услуг, оказываемых государством на всех его трех уровнях и примерно одинакового качества, независимо от уровня доходов той административной единицы, на территории которой они проживают. 4. Все органы власти в Швеции подвергаются контролю снизу и сверху (т. е. со стороны выборных органов власти и со стороны населения). Отчет за местные органы власти перед шведским парламентом — риксдагом несет Министерство местного управления и финансовых рынков. 5. Государственное управление в Швеции на всех трех уровнях носит демократический, децентрализованный характер. Это значит, что контроль над исполнительной властью осуществляют выборные органы, а их компетенция установлена в законах таким образом, чтобы власть была максимально приближена к населению. По сути, местные органы власти — это органы самоуправления, т. е. демократизм и децентрализация сильнее всего выражены именно на низших этажах власти: коммун и ленов.
