НАБЛЮДЕНИЕ, КОНТРОЛЬ ИЛИ ВСЕ ЖЕ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ?!
Н. ШЕВИЧ
Н. Шевич, помощник Главного военного прокурора.
Отвечая на приглашение редакции журнала принять участие в обсуждении проблем развития прокуратуры, хочется поделиться опытом работы Главной военной прокуратуры в международно — правовой сфере. В своей статье А. Мыцыков, авторитет которого в среде профессионалов достаточно высок, справедливо отмечает, что в ходе судебно — правовой реформы прокуратуру существенно потеснили в ее традиционных сферах деятельности. Но, если даже в них осталась масса неразрешенных вопросов и проблем, в нетрадиционных дело обстоит и того хуже. Одна из таких сфер — надзор за исполнением международных договоров. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, провозгласив общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России составной частью ее правовой системы, по существу закрепила за прокуратурой новое направление деятельности. К сожалению, в Законе о прокуратуре не конкретизированы предмет и полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением международных договоров и его специфика в целом. Издание Генеральным прокурором 3 августа 1998 г. приказа «Об организации международно — правового сотрудничества прокуратуры Российской Федерации» практически не изменило ситуацию, несмотря на то, что п. 2 приказа обязывает соответствующие управления и отделы органов прокуратуры обеспечить в пределах их компетенции надзор за исполнением договоров Российской Федерации, в том числе в сфере экономики, добиваясь реальной защиты экономических интересов России, государственной собственности за рубежом, прав и законных интересов человека и гражданина. В силу консерватизма и незнания нового предмета надзора прокуроры оказались не готовыми к исполнению приказа и принятию соответствующих решений в полном объеме. В приказе сформулирована только стратегическая задача, но не определены порядок, силы и средства ее решения, а отсюда и отсутствие четкого представления о том, что и как делать. Поэтому надзор за исполнением международных договоров на сегодня остается декларацией. Наверное, все прокурорские работники согласятся с тем, что это направление — разновидность общего надзора. В связи с этим принципиально важно помнить, что согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов (а значит, и международных договоров) органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Это положение становится камнем преткновения для практических работников, поскольку они сталкиваются с необходимостью четкого разграничения надзорных и контрольных функций различных государственных органов. Ни у кого не вызывает сомнений, что прокурорский надзор и государственный контроль — абсолютно разные функции и осуществляют их различные по своему положению в государственно — правовой системе институты. Проблеме соотношения «надзора» и «контроля» посвящено много научных работ. В рамках небольшой статьи их анализ невозможен, да такой цели и не ставится. Выработан ряд критериев разграничения указанных терминов, но четкой системы до сих пор нет. Более того, появляются новые термины, которые усугубляют ситуацию и ставят практиков в тупик. Разрешение этого вопроса имеет принципиальное значение, поскольку без ответа на него невозможны правильные взаимоотношения между Генеральной прокуратурой России и другими федеральными министерствами (ведомствами), и прежде всего с Министерством иностранных дел. Пределы надзора, как известно, определяются не только предметом, но и основаниями вмешательства. А что значит вмешаться в деятельность Министерства иностранных дел? Формально оно ничем не отличается от иных федеральных министерств и ведомств, на которые распространяется прокурорский надзор. Фактически же это далеко не так в силу особого статуса МИДа России, являющегося федеральным органом исполнительной власти, на который возложено государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями. МИД России в числе других функций «осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации…». Это нашло свое закрепление и в ч. 4 ст. 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации». Несмотря на то, что преамбула этого закона продублировала положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, законодатель не определил роль и место прокуратуры в сфере выполнения международных договоров России. Восполнить такой пробел изданием ведомственного приказа вряд ли было возможно. Ситуация стала еще более запутанной после издания 12 марта 1996 г. Указа Президента «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации», который остается основополагающим и в новой Концепции внешней политики Российской Федерации. Пункт 1 Указа предусматривает, что в системе федеральных органов исполнительной власти МИД является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации. Является ли «контроль» по смыслу Указа синонимом «наблюдения» или же имеет самостоятельное значение? Сам термин «наблюдение» также может стать предметом отдельного исследования и научного спора, не говоря уже о дополнении к нему характеристики «общее». Вполне закономерно возникает ряд и других вопросов: где кончается наблюдение, контроль и где начинается надзор, каковы полномочия прокурора в этой сфере, достаточно ли стандартного набора прокурорских средств и т. д.? Отсутствие однозначного ответа и некоторая нерешительность (а возможно, просто слабость) прокуратуры в реализации надзорных функций за исполнением МИДом законов и международных договоров России по сути заморозили ситуацию, что вовсе не освобождает органы прокуратуры от ответственности за состояние законности в этой сфере. Не вызывает сомнений, что непосредственную ответственность должен нести тот орган, на который возложен государственный контроль (или наблюдение), т. е. Министерство иностранных дел. Но в тех случаях, когда прокуратура не реагирует на нарушения со стороны контролирующих органов (в нашем случае, МИДа), возникает и ее ответственность <*>. ——————————— <*> См., напр.: Государство и право, 1999, N 1, с. 85.
Обозначенные в данной статье подходы и выводы не бесспорны. В связи с этим хотелось бы узнать мнение научных и практических работников не только Генеральной прокуратуры, но и Министерства иностранных дел. Предвидя возможную негативную реакцию со стороны столь уважаемого ведомства, сразу хочу оговориться, что речь идет не о покушении на его полномочия. Как раз наоборот. Но основания для сомнения в том, что МИД в состоянии обеспечить наблюдение и действенный контроль за огромным массивом договоров, в том числе ведомственных и субъектов Федерации, есть. Прокуроры и работники МИДа могли бы не конкурировать, а успешно сотрудничать в этой сфере в интересах российского государства.
