(Федоренко Т. А.) («Российская юстиция», 2012, N 5)
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ НАРКОТИКОВ И ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В РФ
Т. А. ФЕДОРЕНКО
Федоренко Т. А., начальник отдела аналитического обеспечения в сфере антинаркотической деятельности в субъектах РФ Управления Государственного антинаркотического комитета по Дальневосточному федеральному округу.
В работе рассматривается опыт государств дальнего (США, Канада, Германия, Франция, Китай) и ближнего зарубежья (Республики Беларусь и Таджикистан, Казахстан, Украина, Армения) по организации противодействия наркомании в рамках международного законодательства и самостоятельной антинаркотической политики государства.
The paper examines the experience of the States of the far (USA, Canada, Germany, France, and China) and abroad (Republic of Belarus and Tajikistan, Kazakhstan, Ukraine, Armenia) on the organization of counteraction of drug abuse in the framework of international law and an independent anti-drug policy of the state.
В современных условиях незаконный оборот наркотиков приобрел такой размах, что вовлеченным в него оказалась большая часть государств, составляющих мировое сообщество. Проблема наркомании разрослась, став транснациональной, и потребовала согласованных усилий всех государств в борьбе с этим злом. Необходимость усиления взаимодействия государств в сфере обеспечения их внутренней и международной безопасности обусловила развитие международного сотрудничества между ними. Осознавая многогранность общественной опасности, масштабности разносторонних отрицательных последствий негативных социальных явлений, связанных с распространением наркотиков, мировое сообщество стало предпринимать меры для противодействия. Был принят ряд известных международных документов: Единая конвенция о наркотических средствах (1961 г.), Конвенция о психотропных веществах (1971 г.), Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 г.). Государства, подписавшие и ратифицировавшие указанные Конвенции, строили и продолжают строить свою дальнейшую внешнюю и внутреннюю политику в рамках достигнутых международных договоренностей в области противодействия незаконному обороту наркотиков. Основные положения Конвенций включены в государственное законодательство, направленное на борьбу с наркопреступностью и противодействию распространения наркомании. Сложность унификации законодательства отдельно взятого государства обусловлена многими факторами, в том числе различием проводимой стратегии государственной политики в области оборота наркотиков, а также насколько последовательно она осуществляется <1>. ——————————— <1> См.: Колташов А. И. Российско-Китайское сотрудничество в борьбе с наркоугрозой // Современные проблемы противодействия наркопреступности и распространению наркомании в Азиатско-Тихоокеанском регионе: Сборник материалов Международной научно-практической конференции (Хабаровск, 28 — 29 апреля 2010 г.). В 2 ч. Ч. 1. С. 23.
Поэтому на фоне общих международных принципов каждое государство в антинаркотической политике учитывает особенности своего народа, традиции, обычаи, культурные ценности, уровень наркотизации населения, эффективность существующей уголовно-правовой системы, наличие комплекса социальной, психологической и иной помощи в процессе реабилитации и ресоциализации бывших наркопотребителей и наркопреступников. Следует согласиться с мнением А. И. Колташова о том, что в совместной борьбе государств с наркобизнесом основными средствами являются национально-правовые, а международно-правовые (международное сотрудничество) — субсидиарными (вспомогательными) <2>. Однако развивающаяся мировая преступность требует адекватных мер, что влечет за собой усиление роли международно-правовых средств, а в борьбе с преступлениями международного характера, к которым относятся наркопреступления, сделать их определяющими. ——————————— <2> Там же.
В мире сложилось несколько ярко выраженных подходов в построении уголовного законодательства, направленного на борьбу с наркопреступностью. Проводя сравнительно-сопоставительный анализ антинаркотического законодательства государств, можно их условно подразделить на несколько групп <3>. ——————————— <3> В научной и учебно-методической литературе существует ряд мнений по этому вопросу. Так, авторы монографии «Современная наркопреступность: криминологические, уголовно-политические и уголовно-правовые аспекты» А. И. Ролик, Л. И. Романова, А. В. Федоров подразделяют государства на три группы. Авторы учебного пособия «Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ» (под ред. А. Н. Сергеева) — на четыре.
Первая группа представлена государствами с либеральным законодательством. К этой группе можно отнести Испанию, Швейцарию, Королевство Нидерланды (Голландия). Антинаркотическое законодательство в этих странах строится на дифференцированном отношении к распространению различных видов наркотиков. С учетом того что в этих странах разрешено употребление так называемых легких наркотиков (марихуана, гашиш) в специальных кофе-шопах, уголовная ответственность наступает только за незаконное хранение и сбыт «тяжелых» наркотиков (героин, кокаин и т. п.). Вторая группа — страны с умеренной уголовно-правовой политикой. К этой группе можно отнести Германию, Францию, Италию и ряд других государств, в том числе Россию <4>. В этих странах в качестве уголовного наказания за преступления, связанные с наркотиками, смертная казнь не применяется. Вместе с тем в наказание за тяжкие преступления в этой сфере предусмотрены длительные сроки лишения свободы. Наряду с этим за наркопреступления, не представляющие большой общественной опасности, предусмотрен широкий спектр наказаний, не связанных с лишением свободы. В то же время лица, больные наркоманией и совершившие преступление, могут быть направлены в судебном порядке на принудительное лечение. ——————————— <4> См.: Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие. Часть II / Под ред. А. Н. Сергеева. М.: ГУБНОН СКМ МВД России; ЩИТ-М, 2003. С. 269.
Третья — группа стран с жесткой политикой в области контроля за оборотом наркотиков и борьбы с их незаконным оборотом. К ним относятся: США, Япония, Великобритания, Испания, Австралия. В этих странах за преступления, связанные с наркотиками, устанавливаются также серьезные меры наказания, иногда предусматривающие смертную казнь, которая, однако, применяется в исключительных случаях. Здесь осуществляется жесткий контроль за всеми видами наркотиков, наращиваются усилия по борьбе с наркоторговлей. Четвертая — группа стран с особо жесткой уголовной политикой, в которых борьба с незаконным оборотом наркотиков ведется самыми серьезными мерами и где за преступления, связанные с торговлей наркотическими средствами, и даже за их хранение в крупных размерах применяется наказание вплоть до смертной казни. К этим государствам относятся: Малайзия, Иран, Пакистан, Сирия, Сингапур, Китай, Египет и ряд других стран, в основном расположенных в Азии и Африке. В этих странах, как правило, смертная казнь применяется очень часто, устанавливается ответственность за потребление наркотических средств, применяются такие виды наказаний, как каторжные работы, а иногда и меры физического насилия в отношении преступников <5>. ——————————— <5> Там же. С. 266.
Вместе с тем необходимо учитывать, что уголовная антинаркотическая политика каждого государства строится в развитие общегосударственной политики с учетом традиций, развития экономики и многих других факторов. Исходя из этого, и противодействие наркомании в каждом отдельно взятом государстве осуществляется по-разному. Так, в США в соответствии с действующим законодательством разработка общегосударственной антинаркотической политики, а также постановка и осуществление конкретных задач находятся под контролем Президента США. В этой деятельности Президент подотчетен Конгрессу, которому он должен ежегодно представлять письменный доклад. Он формирует национальную антинаркотическую стратегию и ежегодно определяет ее основные задачи и приоритетные направления Управления по осуществлению национальной политики в сфере контроля над наркотиками. Действуя от имени Президента, Управление, в лице его директора, контролирует выполнение поставленных Управлению задач на федеральном, штатном и местном уровнях, а также распределяет необходимые для этого федеральные ассигнования. Национальная стратегия исходит из того, что на всех уровнях управления страной (федеральном, штатном, местном) необходимо проведение взаимосвязанных мероприятий, направленных одновременно на сокращение спроса, что является первостепенно важным, и на сокращение предложения наркотиков. Разрушая на рынке наркотиков систему отношений «спрос — предложение», необходимо основной удар наносить по спросу, так как именно спрос является определяющим в развитии рынка незаконных наркотиков. Американский опыт показывает, что, если поступление наркотиков ограничивается, наркоманы находят другие вещества, иногда комбинации обыкновенных лекарственных веществ, которые оказывают наркотическое воздействие <6>. ——————————— <6> На сегодняшний день это подтверждает и российский опыт с «дезоморфиновой» наркоманией.
Таким образом, по мнению Правительства США, борьба с преступным распространением и незаконным потреблением наркотиков должна осуществляться по следующим направлениям: воздействие на правительство стран, экспортирующих незаконные наркотики; перехват контрабандных наркотиков на границе США; борьба с преступными организациями и лицами, распространяющими наркотики внутри страны; воздействие на потребителей с целью снизить спрос на наркотики. Основное внимание национальная стратегия уделяет борьбе с преступным распространением наркотиков на территории США, а также мерам медицинского и воспитательного воздействия на потребителей наркотиков и на лиц, которые предположительно могут стать наркоманами. Руководство борьбой с группами организованной преступности, распространяющими наркотики на территории страны, возложено на министра юстиции США. Проведение медицинских и воспитательных мер возложено на правительства штатов, органы местного самоуправления и на органы здравоохранения. Признавая проблему наркомании в стране, Правительство Китая заняло активную позицию по организации противодействия ее распространению. Проводимая в государстве антинаркотическая политика осуществляется по взаимосвязанным направлениям, представляющим комплексную государственно-общественную систему. В основу политики положено отстаивание решительной позиции запрета наркотиков. Обеспечение безопасности личной жизни граждан, гарантированное существование и развитие народа — таковы задачи китайского Правительства, которое разработало и проводит в жизнь ряд политических установок: — борьба с наркотиками рассматривается как дело, касающееся судьбы китайской нации, поэтому включена в программу социально-экономического развития с созданием системы оперативной ответственности правительств всех ступеней; — проведение стратегии комплексных мер в борьбе с наркотиками, с использованием юридических, административных, экономических, культурных, образовательных и медицинских средств, а также мобилизацией всех сил общества; — борьба с наркотиками на правовой основе; совершенство законодательной системы; контроль потребления, хранения и расхода наркотических и психотропных медикаментов, а также химических препаратов, используемых для производства наркотиков; предупреждение преступлений и кара за совершенные деяния; лечение, восстановление здоровья и спасение жизни наркоманов; — одновременная организация деятельности по четырем основным направлениям борьбы с наркотиками: запрещение потребления, торговли, культивирования и производства наркотиков, пресечение их источников, блокирование и перекрытие каналов снабжения и распространения наркотиков; — приоритетность мер по предупреждению потребления наркотиков среди молодежи и подростков. Главный упор делается на воспитательную работу, налаживание профилактической деятельности, воспитание в молодежи чувства бережного отношения к жизни и неприятия наркотиков; принимаются действенные меры, организуется и координируется деятельность заинтересованных правительственных подразделений и общественных организаций; — активное развитие международного сотрудничества в борьбе с наркотиками, претворение в жизнь принципа широкого участия, проведение сбалансированной международной стратегии борьбы с наркотиками. Особенностью китайского уголовного законодательства считается строгое наказание преступлений на почве наркотиков вплоть до смертной казни. Изменения, внесенные в Уголовный кодекс КНР, предусматривают привлечение к уголовной ответственности любого гражданина, уличенного в контрабанде, производстве, перевозке или сбыте наркотиков, независимо от их количества. Кроме того, Кодексом предусматривается применение к указанной категории лиц экономических санкций. Вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность, связанную с незаконным оборотом наркотиков, является отягчающим вину обстоятельством. Для особо опасных преступников Кодексом предусмотрена высшая мера наказания. В Китае организацией борьбы с незаконным оборотом наркотиков занимаются органы государственной власти разных уровней. В 1990 г. при Правительстве был создан Государственный комитет по борьбе с наркотиками (далее — ГКБН) в его состав вошли представители 25 министерств и ведомств, включая Министерство общественной безопасности, Министерство здравоохранения, Главное таможенное управление. ГКБН осуществляет единое руководство борьбой с незаконным оборотом наркотиков в стране, организует и проводит международное сотрудничество в этой области. В 1998 г. по решению Госсовета было создано Управление по борьбе с наркотиками при Министерстве общественной безопасности, которое одновременно является рабочим органом ГКБН. К настоящему времени во всех правительствах провинций, автономных районов, городов центрального подчинения (всего 31) и большинства уездов (городов и районов) Китая созданы соответствующие руководящие органы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, в органах общественной безопасности 24 провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, 204 подчиненных им районов (городов и округов) и 735 уездов (городов и районов) созданы отряды вооруженной милиции по борьбе с наркопреступностью <7>. ——————————— <7> См.: Федоренко Т. А. Государственная антинаркотическая политика Китая // Материалы III заочной Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития КНР в процессе ее регионализации и глобализации». 2011.
Отряды Народной вооруженной милиции Китая, органы общественной безопасности, пограничной охраны, юстиции, таможни, контроля и управления медикаментами, промышленно-торгового административного управления являются субъектами борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Правительства разных уровней выделяют бюджетные средства на борьбу с наркопреступностью и наркоманией. В 1998 г. по решению Госсовета был создан Фонд борьбы с наркотиками, который широко мобилизует на эти цели общественные средства. Профилактические мероприятия, направленные на борьбу с наркозависимостью, охватывают широкие слои населения. Однако особое внимание Правительством уделяется профилактическому воспитанию молодежи и подростков. В 1991 г. был принят Закон КНР «О защите несовершеннолетних», а в 1999 г. — Закон «О предупреждении преступности несовершеннолетних», в которых предусмотрены меры защиты подростков от наркотиков. В соответствии с концепцией, требующей проводить антинаркотическое воспитание среди детей начиная с раннего возраста, правительства всех уровней рассматривают воспитательно-профилактическую работу в школах как базисное звено борьбы с наркотиками. Согласно Инструкции Государственного комитета по делам образования в начальных, средних и высших учебных заведениях осуществляется целенаправленное проведение воспитательных антинаркотических мероприятий. В целях профилактики наркозависимости почти в 30 тысячах школ Китая введена штатная должность педагога — руководителя центра антинаркотического воспитания. Существуют специальные образовательные программы. Дети приучаются к мысли не только о том, что употребление наркотиков — безусловное зло, но и о том, что борьба с ними — священный долг и национальная традиция. Наряду с противодействием наркопреступности в Китае было разработано и вступило силу законодательство о принудительном лечении наркоманов <8>. В настоящее время в стране функционирует около тысячи центров, предназначенных для такого лечения. ——————————— <8> По материалам Дальневосточной обсерватории наркотрафиков в Северо-Восточной Азии (ДОНТ СВА). УДФО ГАК. г. Хабаровск, 2011.
Лечение и спасение наркоманов определено в КНР важнейшим направлением антинаркотической политики. Анализируя внутригосударственный зарубежный опыт противодействия наркомании, необходимо отметить, что при всей специфике наркоситуации в разных странах ключевым направлением выступает именно профилактика наркомании. В США на протяжении последних десяти лет из федерального бюджета на противодействие распространению наркотиков выделено примерно 33 млрд. долларов, из них 17 млрд. предназначалось на реализацию программ, связанных с профилактикой наркомании <9>. ——————————— <9> По материалам Китайских СМИ и выступлений заместителя Министра общественной безопасности Китая Чжан Синьфэна (2009 — 2010 гг.) // URL: http://www. narkotiki. ru/mir_5632.html.
В Германии приоритетным направлением является разработка и осуществление комплекса мероприятий в целях сокращения внутреннего спроса на наркотики. Согласно Плану действий в отношении наркотиков и наркомании (Aktionsplan Sucht und Drogen) <10>, принятому Правительством Германии 25.06.2003, политика Германии в области противодействия незаконному распространению наркотиков и наркомании проводится по четырем основным направлениям: предупреждение (prevention), консультирование и терапия (Beratung und Therapie), оказание помощи для выживания (Uberlebungshilfe), меры по сокращению предложения (Repression und Angebotsreduzierung). ——————————— <10> См. подробнее: Костенников Д. В., Баранов О. В. Организация профилактики наркомании и реализация программ «снижения вреда» (зарубежный опыт) // Наркоконтроль. 2006. N 2.
Как показывает анализ зарубежных правовых актов, в сфере контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, принцип дифференциации мер контроля, применяемых в сфере оборота указанных веществ, законодательно закреплен во всех странах Европейского Союза. За последнее десятилетие в Республике Казахстан, Республике Беларусь, Республике Таджикистан, Украине были приняты законы, регулирующие оборот прекурсоров, а также порядок их импорта и экспорта <11>. В перечисленных государствах на законодательном уровне создан правовой механизм, позволяющий ограничивать оборот прекурсоров путем внесения в перечень наркотических средств отдельной группы «прекурсоры» (которая, в свою очередь, также делится на несколько разделов в зависимости от степени общественной опасности). ——————————— <11> См. подробнее: Закон Республики Казахстан от 10.07.1998 N 279-1 «О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту и злоупотребления ими»; Закон Республики Беларусь от 22.05.2002 N 102-з «О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах»; Закон Республики Таджикистан от 10.12.1999 N 873 «О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах»; Закон Украины от 15.02.1995 N 60/95-вр «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах».
Законодательством некоторых государств (например, Армении, Азербайджана, Таджикистана) предусмотрены меры как уголовной, так и административной ответственности за незаконный оборот наркосодержащих растений. Ответственность за потребление наркотических средств и психотропных веществ лицами, управляющими транспортными средствами, предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. К примеру, согласно статье L.235-1 Дорожного кодекса Франции всякий водитель или ученик водителя, в отношении которого при взятии анализа крови будет подтверждено, что он до дорожно-транспортного происшествия или непосредственно после него употреблял растение или вещество, классифицируемое как наркотик, подвергается наказанию в виде лишения свободы на срок до двух лет и штрафу в размере до 4500 евро. Кроме того, к виновному могут быть применены следующие дополнительные наказания: временный запрет до двух лет на управление транспортным средством; аннулирование водительских прав до трех лет; наказание в виде общественных работ и др. <12>. ——————————— <12> См. подробнее: Власов И. С., Голованова Н. А., Кубанцев С. П., Меньших А. А., Чернухина Л. С. Уголовное законодательство зарубежных стран в борьбе с наркоманией // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. Первый выпуск (N 12). 2008. С. 102.
В соответствии со ст. 255 УК Канады за данное преступление установлен минимальный размер наказания. Если преступление совершено впервые, суд назначает наказание в виде штрафа в размере не менее 600 канадских долларов. В случае повторного совершения данного преступления суд обязан применить наказание в виде лишения свободы на срок не менее 14 дней, а за каждое последующее преступление — лишение свободы на срок не менее 90 дней <13>. ——————————— <13> Там же.
Административная ответственность за употребление лицом алкоголя, наркотиков после дорожно-транспортного происшествия, к которому он причастен, либо после того, как транспортное средство было остановлено по требованию сотрудника милиции, до проведения уполномоченным должностным лицом освидетельствования в целях установления состояния опьянения или до принятия уполномоченным должностным лицом решения об освобождении от проведения такого освидетельствования, предусмотрена ст. 130 Кодекса Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 N 8073-х (в последней редакции от 21.01.2010) <14>. Такое административное правонарушение влечет за собой установление административной ответственности в виде лишения лица права управления транспортным средством на срок от двух до трех лет либо административный арест на срок от десяти до пятнадцати суток. ——————————— <14> Ведомости Верховной Рады Украинской ССР (ВВР). 1984. Приложение к N 51. Ст. 1122.
Лишение специального права как мера административного взыскания предусмотрено ст. 6.8 Кодекса Республики Беларусь от 21.04.2003 N 194-з об административных правонарушениях (в последней редакции от 28.12.2009) <15> за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения либо в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных, токсических либо других одурманивающих веществ, а также отказ от прохождения в установленном порядке проверки (освидетельствования) на предмет определения состояния алкогольного опьянения либо состояния, вызванного употреблением наркотических средств, психотропных, токсических либо других одурманивающих веществ либо употреблением указанных средств и веществ до проверки (освидетельствования), проводимой уполномоченным лицом. ——————————— <15> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 63. 2/946.
Кроме того, в соответствии со ст. 18.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях за рассматриваемые правонарушения предусмотрена административная ответственность в виде штрафа в размере от пятнадцати до сорока базовых величин. Как показал приведенный анализ государственной антинаркотической политики ряда государств и формируемой на ее основании стратегии противодействия наркомании, законодательная база и система организации в каждом государстве своеобразна. Однако основополагающими в этой деятельности должны являться международные правовые договоры, а также мировой опыт противодействия. Поэтому представляется необходимым отметить, что при разработке нормативных правовых актов в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ необходимо учитывать положительный опыт правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ зарубежных стран и применять его с учетом криминологической, юридической, этической и психологической ситуации в Российской Федерации. При таких условиях, представляется, реализация разрабатываемых нормативных правовых актов в значительной степени способна повысить эффективность государственного контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
