СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ: О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
А. П. ФОКОВ
——————————— <*> Fokov A. P. Judicial power: on counteraction of corruption in the Russian Federation.
Фоков Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор.
В свете Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы» в статье дан анализ деятельности высших судов судебной власти о противодействии коррупции, затронуты вопросы о ходе реализации Россией рекомендаций международной организации по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).
Ключевые слова: Конституция РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), коррупция, антикоррупционное законодательство, Национальный план противодействия коррупции.
In light of Edict of the President of the RF of March 13, 2012 N 297 «On National Plan of Counteraction of Corruption for 2012 — 2013» the article analyses activity of supreme courts of judicial power on counteraction of corruption, touches upon the issues on the course of realization by Russia of recommendations of international organization of struggle against corruption (GRECO).
Key words: Constitution of the RF, Constitutional Court of the RF, Supreme Court of the RF, Group of States against Corruption (GRECO), corruption, anti-corruption legislation, National Plan of Counteraction of Corruption.
Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 введены в действие Национальный план противодействия коррупции и изменения в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Ценность вновь принятых антикоррупционных мер состоит в том, что в современных условиях развития общества, усиления конституционных гарантий законных прав и интересов граждан впервые с учетом международного опыта представлен конкретный план мероприятий, направленных на достижение конкретных результатов с участием высших органов судебной власти. В частности, Верховному Суду Российской Федерации даны рекомендации о разъяснении уголовного законодательства в части, касающейся коррупционных преступлений, законодательства об административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения и некоторые иные (п. 4). Национальный план противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы предполагает реализацию мероприятий, связанных с исполнением Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2007 — 2012 годы», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583 (п. 1 «б»). Помимо указанных мероприятий рекомендовано Генеральной прокуратуре Российской Федерации совместно с заинтересованными органами, а в нашем случае Российской академии правосудия, обеспечить эффективное участие Российской Федерации в механизме обзора выполнения Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и в деятельности Группы государств против коррупции (ГРЕКО) (п. 8 «в»). Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации совместно с аппаратами Конституционного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предложено подготовить и до 1 декабря 2012 г. внедрить в практику методические рекомендации по заполнению судьями и федеральными государственными служащими аппаратов судов справок о доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и обязательствах имущественного характера (п. 10). Представляется, что указанные мероприятия и реализация поставленных целей и задач Национального плана противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы ориентированы на эффективную подготовку к проведению в Российской Федерации в 2015 г. Шестой конференции государств — участников Конвенции ООН против коррупции. Договорная основа совместной борьбы с коррупцией закреплена целым рядом международно-правовых актов: Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 12 декабря 2000 г.), ратифицированной Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ (ст. ст. 8 и 9); Конвенцией ООН против коррупции (Мерида, 31 октября 2003 г.), ратифицированной Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ, в которых установлен перечень коррупционных проявлений, единый для всех стран-участниц. Международное право — наиболее живая, динамично развивающаяся правовая отрасль, которая в наибольшей степени, чем остальные отрасли, зависит от воли субъектов права — государств. Поэтому неудивительно, что Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), ратифицированная Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ, предоставила возможность Российской Федерации усовершенствовать уголовное, гражданское, административное, налоговое и иное отечественное законодательство во исполнение международных норм права и тем самым исключить коррупцию в отдельных сферах жизни страны. Так, например, Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» предусмотрел уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (см. ст. ст. 285.1 и 285.2 УК РФ) (СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4848). Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрел целый перечень ограничений, препятствующих доступу к государственным должностям лицам, имеющим неснятую и непогашенную судимость, иностранным гражданам и т. п. (СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215). Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. введен в действие Национальный план противодействия коррупции, предусматривающий широкий спектр мер антикоррупционной направленности. Во исполнение Национального плана Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года» была утверждена рабочая группа должностных лиц государства, отвечающих за реализацию документа (СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 731). Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2007 г. N 1068 «О продлении срока деятельности межведомственной рабочей группы» полномочия членов комиссии при Президенте РФ были продлены с необходимостью выработки (подготовки) предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (СЗ РФ. 2007. N 34. Ст. 4210). Следует особо отметить, что в течение последующих лет политическое руководство страны не только не ослабляло борьбу с коррупцией, но и последовательно улучшало законодательство о противодействии коррупции, в том числе и в органах судебной власти и прокуратуры. На базе научных исследований и практики применения отечественного законодательства, а также в порядке реализации Национального плана противодействия коррупции Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» законодательно сформулировано определение коррупции, перечислены признаки коррупции, введены антикоррупционные стандарты, описаны конструкции антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы правовых актов, наконец, определен порядок урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228). Впоследствии федеральное законодательство о коррупции системно совершенствовалось, о чем свидетельствуют законодательные акты: Указы Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. N 396, от 1 июля 2010 г. N 821, от 4 ноября 2010 г. N 1336, от 12 сентября 2011 г. N 1192, от 4 января 2012 г. N 19, от 28 февраля 2012 г. N 249, от 13 марта 2012 г. N 297 (см.: СЗ РФ. 2010. N 14; N 45; 2011. N 38; Российская газета. 2010. N 147. 7 июля, а также официальный интернет-портал правовой информации www. pravo. gov. ru, от 06.01.2012; от 01.03.2012; от 18.07.2012). Российская академия правосудия как государственное учреждение высшего профессионального образования, созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 11 мая 1998 г. и Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1999 г., постоянно в своей научно-преподавательской, педагогической и законопроектной деятельности уделяла повышенное внимание выявлению коррупционных составляющих в органах судебной власти, прокуратуре и учебном процессе. Учредителями Академии являются Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. В научно-практическом журнале «Российское правосудие» (свидетельство о регистрации ПИ от 12 января 2006 г. N ФС77-22933) и научно-практическом издании «Российский судья» (свидетельство о регистрации от 14 ноября 1998 г. N 017045), учредителем которых является Российская академия правосудия, постоянно освещаются законодательство о коррупции, опыт и проблемы судебной практики по противодействию коррупции в органах судебной власти, прокуратуры, государственных, муниципальных и иных органах власти. За период издательской деятельности было опубликовано около 30 материалов коррупционного содержания, которые явились предметом обсуждения читателей журналов, а в части использовались и в обзорах судебной практики. Так, в 2010 г. отдел обобщения судебной практики и анализа законодательства Российской академии правосудия обобщил материалы судебной практики по делам о взяточничестве в Иркутской области, Ростовской области, Орловской области, Калининградской области и Республике Карелия. Ученые кафедры уголовного права Российской академии правосудия пришли к выводу о том, что в 2009 г. 60% лиц, осужденных за взяточничество, работали в органах здравоохранения и образования. В частности, в вузах в основном выявлены коррупционные схемы, связанные с внесением недостоверных сведений в экзаменационный лист, а также незаконный допуск преподавателями вузов студентов, имеющих академическую задолженность, к сдаче зачетов и выставление им положительных оценок по итогам экзамена без проверки знаний предмета учебной программы и т. п. Ученые Российской академии правосудия предложили рекомендации по изменению уголовного и иного законодательства, исключающего коррупционные схемы (О противодействии коррупции в Российской Федерации // Российское правосудие. 2010. N 7 (51). С. 101 — 106). В настоящее время особенно дискуссионным является вопрос о незаконном обогащении. Многие ученые и практические работники полагают, что если в ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ, сформулировано, что «незаконным обогащением признается значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающих его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать», то должна наступать уголовная ответственность. Постановка этого вопроса не исключает и вариант его разрешения в рамках не уголовной, а гражданско-правовой ответственности, предусматривающей изъятие у гражданина имущества, законность происхождения которого он не может обосновать (см.: О противодействии коррупции в Российской Федерации. С. 106). Мы не можем не отметить и то обстоятельство, что в последние годы в средствах СМИ постоянно публикуются данные различных международных неправительственных организаций об индексе коррупции в разных странах, в том числе и в России. Так, например, по мнению организации Transparency International, Россия в 2010 г. заняла 154-е место из 180 с индексом 2,1 балла (индекс 0 означает максимальный уровень коррупции, 10 — отсутствие коррупции). Генеральный директор отделения Transparency International в России Елена Панфилова отметила: «В прошлом году Россия в этом рейтинге занимала 146-е место… в стране ничего не поменялось, за исключением соседей по рейтингу: Папуа — Новой Гвинеи, Кении, Лаоса и Таджикистана». Организация имеет представительство в России — Center for Anti-Corruption Research and Initiative Transparency International Russia (см. официальный сайт). С целью мониторинга отдел сравнительного правоведения Российской академии правосудия (научные работники) постоянно принимает участие в международных форумах (симпозиумах), конференциях, круглых столах, где обсуждаются вопросы о противодействии коррупции, в том числе и в органах судебной власти и прокуратуре. В рамках научного семинара в Высшей школе экономики 29 декабря 2010 г. под руководством Е. Г. Ясина прошла встреча ученых на тему «Противодействие коррупции: пределы возможного». С докладом выступила генеральный директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International Russia, заместитель заведующего проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ-ВШЭ Е. Панфилова, которая выдвинула тезис о том, что обсуждение коррупции (в рамках конкуренции) необходимо осуществлять в суде (судебном заседании) с участием государства. Для этого необходима конкуренция в гражданском обществе, т. е. в большинстве зарегистрированных общественных организаций. В дискуссии приняли участие К. Кабанов, Л. Васильев, В. Кувалдин, А. Оболонский, Л. Косалс, а также участвовали и научные работники Российской академии правосудия. В целом по результатам дискуссии сложилось впечатление о том, что в своем большинстве участники семинара негативно оценивают законодательство о противодействии коррупции в стране и полагают, что оно не только не соответствует международным стандартам, но и трудноприменимо в судебной практике (URL: www. spr. ru/…/visshaya-shkola-ekonomiki-gosudarstvenniy-universit). Первый Евразийский антикоррупционный форум на тему «Правовые инновации в противодействии коррупции» состоялся 30 — 31 мая 2012 г. в Счетной палате Российской Федерации (г. Москва), в работе которого участвовали и научные работники отдела сравнительного правоведения Российской академии правосудия. Председатель Государственной Думы Федерального Собрания С. Нарышкин, открывая международное мероприятие, уточнил, что «для успешного противодействия коррупции очень важно взаимодействие общего пространства евразийских государств… необходимо формирование «дорожной карты» общей безопасности и противодействия мздоимству». Президент РФ В. Путин в приветственной телеграмме участникам форума подчеркнул, что для искоренения коррупции необходимо решение «ключевых задач»: внедрение жестких антикоррупционных стандартов в национальные законодательства и правоприменительную практику, совершенствование правовых механизмов выявления и предупреждения подобного рода рисков, использование юридических технологий, проведение общественного антикоррупционного аудита проектов правовых и нормативных актов». Руководитель Счетной палаты РФ С. Степашин пояснил, что в настоящее время выработана Методика оценки эффективности ведомственных антикоррупционных программ, которая проходит апробацию в трех направлениях: нормативно-правовом, институциональном и измерении экономической эффективности. При исследовании учитываются самые разные показатели, в том числе количество уголовных дел, но главными остаются качественные индикаторы, такие как оценка гражданами уровня коррупции в стране и степень прозрачности государственных и муниципальных органов власти. Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, поддержав идею академика РАН Т. Я. Хабриевой «привлекать к ответственности за коррупцию юридические лица», предложил создать по примеру Сингапура «специальное подразделение по борьбе с коррупцией». В рамках круглого стола профессор А. Фоков просил обратить внимание, что в последнее время значительно улучшилось законодательство в сфере судебных процедур, о чем свидетельствует появление апелляционной инстанции по гражданским делам с 1 января 2012 г., апелляционной инстанции по уголовным делам с 1 января 2013 г. В процессе дискуссии ученый уточнил, что особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением значительно сократил время рассмотрения судом дел, а в будущем начиная с 1 января 2013 г., в случае несогласия с постановленным решением суда, приговор может быть обжалован в апелляционном порядке (за исключением случаев, предусмотренных в п. 1 ст. 389.15 УПК РФ). Как полагает ученый, достаточно успешно себя зарекомендовала и мировая юстиция, которая вобрала в себя значительное количество административных, гражданских и небольшой тяжести уголовных дел. Федеральным законом от 29 июня 2009 г. N 141-ФЗ в Уголовно-процессуальный кодекс введена гл. 40.1, определяющая процедуру судебного разбирательства и «особого порядка принятия судебного решения при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве», которая также способствовала значительному снижению количества уголовных дел в судах. Нельзя не отметить и деятельность системы арбитражных судов.
