(Камболов М. А.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 12)
СИСТЕМА ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ И ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. А. КАМБОЛОВ
Камболов Марат Аркадьевич — соискатель Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, заместитель руководителя Федерального агентства по науке и инновациям.
Ключевые слова: государственное регулирование, государственное управление, органы исполнительной власти субъектов Федерации, научно-техническая и инновационная деятельность.
***
В представленной статье дан анализ системы органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное регулирование в научно-технической и инновационной сфере. В статье рассмотрены виды органов исполнительной власти, занимающихся управлением научно-технической и инновационной деятельностью, кроме того, раскрыты функции, полномочия, особенности функционирования системы регионального управления научно-технической и инновационной деятельностью.
***
Подводя первые итоги административной реформы, которая интенсивно проводится в нашей стране, начиная с первых лет нового века, необходимо отметить, что она привела к многочисленным изменениям в структурах органов государственной власти всех уровней, изменила формы и методы государственного управления. Среди административистов распространено мнение о том, что системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ имеют существенные различия в количестве и формах осуществляющих их органов. Однако организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.) <1>. ——————————— <1> См.: Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть в России: Теория и практика осуществления. М., 2003. С. 96.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» <2> в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
С точки зрения объема полномочий специалисты дифференцируют органы исполнительной власти субъектов РФ на органы общей, отраслевой, межотраслевой компетенции. Поскольку виды и формы органов исполнительной власти субъектов РФ не унифицированы, они, как отмечает В. В. Леонов, определяются с учетом исторических, национальных традиций, стремления прервать психологическую связь населения с прошлым и т. д. <3>. ——————————— <3> См.: Леонов В. В. О компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации — доходчиво со знанием дела // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 194.
В систему органов управления научно-технической и инновационной деятельности субъектов РФ входят: органы общей компетенции (Правительства, администрации субъектов РФ), министерства и иные отраслевые или межотраслевые органы субъектов. Помимо указанных, в систему управления научно-технической сферой на уровне субъектов, так же как и на федеральном уровне <4>, входят координационные органы. В рамках настоящей статьи нам хотелось бы подробнее остановиться на анализе их статуса и полномочий. ——————————— <4> В соответствии с Указом Президента РФ от 30 августа 2004 г. N 1131 (ред. от 6 августа 2008 г.) «О Совете при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию» был создан Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию, который является консультативным органом при Президенте РФ, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере науки, технологий и образования, обеспечения его взаимодействия с научными организациями и образовательными учреждениями, деятелями науки и образования, выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной научно-технической и инновационной политики, государственной политики в области образования // Собрание законодательства РФ. 2004. N 36. Ст. 3655.
Правительства, администрации субъектов РФ
В законодательстве субъектов РФ могут быть определены полномочия органов исполнительной власти общей компетенции в сфере науки и инновационной деятельности либо направления их взаимодействия с иными органами государственной власти. Так, ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 20 марта 2008 г. N 92120 «О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга в сфере науки и государственной научно-технической политики, среднего профессионального образования и дополнительного профессионального образования» <5> устанавливает полномочия правительства Санкт-Петербурга в рассматриваемой сфере, к числу которых относятся: 1) определение приоритетных направлений развития науки и техники, обеспечение формирования системы научных организаций, осуществление межотраслевой координации научной и (или) научно-технической деятельности, развитие форм интеграции науки и производства, реализация достижений науки и техники; 2) принятие и реализация научных, научно-технических и инновационных программ и проектов Санкт-Петербурга; 3) организация проведения экспертиз научных и научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств бюджета Санкт-Петербурга; 4) осуществление контроля за эффективным использованием и сохранностью предоставленного государственным научным организациям имущества и ряд других. ——————————— <5> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2008. N 11. 31 марта.
Статья 17 Закона Читинской области от 25 июня 1997 г. N 931-ЗЧО (ред. от 21 ноября 2007 г.) «О науке и научно-технической политике» <6> устанавливает примерно такой же перечень полномочий администрации Читинской области в сфере науки. ——————————— <6> Забайкальский рабочий. 1997. N 144. 31 июля.
На основании ст. 16 Закона г. Москвы от 24 октября 2001 г. N 53 «Об основах научно-технической политики города Москвы» <7>, определяющей направления взаимодействия правительства г. Москвы с федеральными органами исполнительной власти, РАН и отраслевыми академиями наук, правительство Москвы осуществляет взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в целях реализации научно-технической политики города как составляющей единой государственной научно-технической политики РФ, оптимального развития научно-технического потенциала расположенных в Москве научных организаций федерального подчинения и организаций академий наук, наиболее эффективного использования потенциала этих организаций в интересах города. ——————————— <7> Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 1 (ст. 207). 1 февраля.
Взаимодействие города Москвы с федеральными органами исполнительной власти, РАН и отраслевыми академиями наук осуществляется на основе соглашений, предусматривающих в том числе: а) согласование направлений сотрудничества в сфере научно-технической деятельности; б) учет потребностей города в научно-техническом обеспечении решения проблем его социально-экономического развития при формировании федеральных целевых, государственных научно-технических, отраслевых и иных программ, тематических планов научных организаций федерального подчинения и организаций академий наук; в) совместное долевое финансирование согласованных научно-технических и инновационных мероприятий и условия использования результатов этих мероприятий. Правительство Москвы также осуществляет взаимодействие с органами исполнительной власти других субъектов РФ (ст. 17 указанного Закона) в целях наилучшего использования имеющегося в Москве и иных субъектах РФ научно-технического потенциала, экономии средств на научно-техническое обеспечение решения проблем социально-экономического развития города, сокращения сроков решения этих проблем.
Министерства и иные отраслевые и межотраслевые органы субъектов Федерации
Указ Президента Удмуртской Республики от 7 апреля 2004 г. N 77 (ред. от 29 декабря 2007 г.) «О перечне исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики» <8> предусматривает в системе органов исполнительной власти республики Министерство образования и науки Удмуртской Республики. Данное Министерство на основании Постановления правительства Удмуртской Республики от 16 мая 2005 г. N 83 (ред. от 29 января 2007 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Удмуртской Республики» <9> является исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, обеспечивающим осуществление государственной политики и управления в области …среднего и высшего профессионального образования и науки, а также лицензирования образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений и организаций, расположенных на территории Удмуртской Республики, в пределах компетенции, определенной законодательством РФ и законодательством Удмуртской Республики. Основные задачи Министерства в сфере научно-технической и инновационной деятельности установлены в п. 8 Положения <10>. ——————————— <8> Удмуртская правда. 2004. N 44. 20 апреля. <9> СПС «КонсультантПлюс»: Региональное законодательство. <10> К их числу относятся: осуществление государственной политики в области образования и науки, охраны прав детей на территории Удмуртской Республики; ведение реестра лицензий, выданных лицензиатам, ведение реестра образовательных учреждений и организаций, прошедших аттестацию и государственную аккредитацию; реализация кадровой политики в сфере образования и науки, совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов и научных кадров, повышение статуса работников образования и науки в соответствии с законодательством; участие в организации и реализации мероприятий в образовательной, социальной, научно-технической и инновационной политике. Формирование республиканского банка интеллектуальной собственности и системы ее защиты.
В соответствии с Указом Президента РА от 1 марта 2007 г. N 100 (ред. от 2 декабря 2007 г.) «О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея» <11> создано Министерство образования и науки Республики Адыгея. Постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 18 июня 2007 г. N 97 (ред. от 22 октября 2007 г.) «Вопросы Министерства образования и науки Республики Адыгея» утверждено Положение о Министерстве образования и науки Республики Адыгея и Перечень подведомственных Министерству образования и науки Республики Адыгея организаций) <12>. ——————————— <11> СПС «КонсультантПлюс». <12> Там же.
В ст. 1 Положения предусмотрено, что Министерство образования и науки Республики Адыгея является исполнительным органом государственной власти Республики Адыгея, осуществляющим государственную политику в сфере образования и науки. Министерство образования и науки Республики Адыгея в соответствии с возложенными на него задачами выполняет ряд функций, которые можно подразделить на следующие виды: правотворческая (разработка и внесение на рассмотрение соответствующих республиканских органов проектов законов и иных нормативных правовых актов, целевых программ, договоров и соглашений в сфере своей деятельности), управление имуществом и финансами, иные (к примеру, разработка предложений для федеральных органов государственной власти по награждению работников сферы деятельности Министерства государственными наградами, почетными званиями, почетными грамотами и благодарностями). В иных, помимо республик, субъектах РФ наименования отраслевых органов исполнительной власти, осуществляющих управление научно-технической и инновационной деятельностью, может различаться, чаще всего встречаются такие наименования, как департамент или комитет. Так, Указом мэра от 19 июля 2007 г. N 44-УМ (ред. от 1 ноября 2007 г.) «Об органах исполнительной власти города Москвы» был утвержден Перечень органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных правительству Москвы <13>. Органом, осуществляющим управление в изучаемой нами области, является Департамент науки и промышленной политики города Москвы. ——————————— <13> Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 43. 2 августа; N 48. 29 августа (уточнение).
Постановление правительства Москвы от 22 марта 2005 г. N 153-ПП (ред. от 25 марта 2008 г.) «Об утверждении Положения о Департаменте науки и промышленной политики города Москвы» <14> предусматривает, что Департамент науки и промышленной политики города Москвы — орган исполнительной власти города Москвы, подведомственный правительству Москвы, который осуществляет формирование и реализацию промышленной политики города Москвы, в том числе направленной на развитие в городе Москве научно-технической и инновационной деятельности и содействие развитию оборонно-промышленного комплекса РФ, а также координацию промышленной деятельности в городе Москве. ——————————— <14> Вестник мэра и правительства Москвы. 2005. N 22. 13 апреля.
Постановление губернатора Санкт-Петербурга от 5 ноября 2003 г. N 8 (ред. от 21 января 2008 г.) «О перечне исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» <15> в системе органов исполнительной власти данного субъекта учреждает Комитет по науке и высшей школе. ——————————— <15> Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2003. N 4. 24 ноября.
На основании Постановления правительства Санкт-Петербурга от 10 февраля 2004 г. N 176 (ред. от 2 февраля 2008 г.) «О Комитете по науке и высшей школе» <16> Комитет по науке и высшей школе является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. ——————————— <16> Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 13. 29 марта.
Координационные органы
Как на федеральном уровне, в субъектах РФ создаются координационные органы при высшем должностном лице субъектов РФ, осуществляющие координационную деятельность в сфере реализации научно-технической политики в регионах. Так, Постановление губернатора Московской области от 13 июня 2001 г. N 168-ПГ «Об утверждении Положения о Московском областном совете по научно-технической и инновационной политике при губернаторе Московской области» <17> регулирует статус подобного органа. Согласно Положению Московский областной совет по научно-технической и инновационной политике при губернаторе Московской области является коллегиальным совещательным органом при губернаторе Московской области, образованным в целях обеспечения эффективного взаимодействия и координации деятельности центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, организаций, находящихся на территории Московской области, по вопросам формирования и реализации единой государственной научно-технической и инновационной политики на территории Московской области. ——————————— <17> Информационный вестник правительства МО. 2001. N 8. 16 июля.
К числу задач данного органа на основании ст. 3 Положения относятся: разработка для органов государственной власти Московской области предложений по формированию и приоритетным направлениям реализации научно-технической и инновационной политики Московской области; подготовка предложений по использованию передовых достижений науки и техники, развитию инновационной деятельности и формированию инновационной инфраструктуры в интересах социально-экономического развития Московской области; подготовка предложений и заключений по вопросам развития муниципальных образований Московской области как наукоградов РФ. Указом Президента Республики Адыгея от 19 июля 2004 г. N 66 «О создании Совета при Президенте Республики Адыгея по науке и научно-технической политике» аналогичный орган был создан в Республике Адыгея и утверждено Положение о Совете при Президенте Республики Адыгея по науке…, а также состав Совета при Президенте Республики Адыгея… <18>. Его полномочия и функции во многом сходны с соответствующими полномочиями Совета при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию <19>. ——————————— <18> Собрание законодательства Республики Адыгея. 2004. N 7. Июль. <19> На основании ст. 6 Положения Совет имеет право: 1) запрашивать в установленном порядке от органов государственной власти Республики Адыгея, должностных лиц, научных и других организаций вне зависимости от их ведомственной принадлежности и формы собственности необходимые материалы и данные; 2) приглашать на заседания должностных лиц органов государственной власти Республики Адыгея и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представителей научных и иных организаций; 3) создавать секции, комиссии и временные творческие коллективы под руководством членов Совета для решения возложенных на Совет задач; 4) вносить на рассмотрение Президента Республики Адыгея проекты решений, способствующих исполнению стоящих перед Советом задач; 5) использовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Адыгея средства связи и коммуникаций.
Помимо координационных органов общей компетенции, могут быть созданы специализированные координационные структуры. К примеру, в Воронежской области на основании Постановления администрации Воронежской области от 17 октября 2002 г. N 899 (ред. от 18 августа 2003 г.) «О создании научно-технического совета по недропользованию» <20> был образован Совет, осуществляющий обоснование предложений по реализации государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также формирование единой научно-технической и инвестиционной политики в области геологического изучения недр, защиты окружающей среды. ——————————— <20> СПС «КонсультантПлюс»: Региональное законодательство.
Следует отметить, что данный орган формируется из работников федеральных органов власти, органов местного самоуправления, ученых, научно-технических обществ и других организаций независимо от их ведомственной принадлежности, структурных подразделений администрации Воронежской области, т. е. столь широкое представительство в его составе может обеспечить относительную независимость в его работе и эффективное решение вопросов обеспечения экологической безопасности. В заключение хотелось бы отметить, что система органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление научно-технической и инновационной деятельностью, обладает рядом особенностей: 1) в отличие от других сфер управления в данной системе не создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; 2) предусмотренная на федеральном уровне в рамках Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <21> специализация в системе и структуре органов исполнительной власти, в соответствии с которой функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства, на региональном уровне практически не используется. Традиционно функции по общему руководству и координации в научно-технической и инновационной сфере осуществляют правительства, администрации субъектов Федерации, функции по управлению имуществом, контролю и надзору реализуют отраслевые или межотраслевые органы — министерства, комитеты, департаменты; ——————————— <21> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
3) среди полномочий специализированных органов управления значительный удельный вес принадлежит полномочиям по управлению образованием, включая высшее образование, нежели полномочиям по руководству научно-технической и инновационной сферой; 4) в отличие от федерального уровня управления в число субъектов данной деятельности не входят научные организации, такие как РАН и отраслевые академии, поскольку их региональные структуры предусмотрены далеко не во всех регионах. К примеру, Академия художеств в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1997 г. N 1450 (ред. от 23 декабря 2002 г.) «Об утверждении устава Российской академии художеств» <22> имеет региональное отделение «Урал, Сибирь и Дальний Восток» в г. Красноярске. ——————————— <22> Собрание законодательства РФ. 1997. N 47. Ст. 5419.
5) представляется, что сформулированная в рамках административной реформы задача разграничения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время реализована не в полной мере. В этой связи нуждается в дальнейшей корректировке установленное в нормах Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О науке и государственной научно-технической политике» <23> разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, поскольку оно касается в основном вопросов правового регулирования и в меньшей степени затрагивает сферу реализации законов. ——————————— <23> Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 413.
Список нормативных актов и литературы
1. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О науке и государственной научно-технической политике» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 413. 2. Закон Санкт-Петербурга от 20 марта 2008 г. N 92120 «О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга в сфере науки и государственной научно-технической политики, среднего профессионального образования и дополнительного профессионального образования» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2008. N 11. 31 марта. 3. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945. 4. Указ Президента РФ от 30 августа 2004 г. N 1131 (ред. от 6 августа 2008 г.) «О Совете при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 36. Ст. 3655. 5. Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 г. N 1450 (ред. от 23 декабря 2002 г.) «Об утверждении устава Российской академии художеств» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 47. Ст. 5419. 6. Указ Президента Республики Адыгея от 19 июля 2004 г. N 66 «О создании Совета при Президенте Республики Адыгея по науке и научно-технической политике» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2004. N 7. Июль. 7. Постановление губернатора Московской области от 13 июня 2001 г. N 168-ПГ «Об утверждении Положения о Московском областном совете по научно-технической и инновационной политике при губернаторе Московской области» // Информационный вестник правительства МО. 2001. N 8. 16 июля. 8. Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть в России: Теория и практика осуществления. М.: Изд. дом «Право и государство», 2003. 9. Леонов В. В. О компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации — доходчиво со знанием дела // Журнал российского права. 2000. N 10.
