НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КООРДИНАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
В. И. ЗАРУБИН
Зарубин Владимир Иванович, доцент кафедры основ организации и управления в органах прокуратуры Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Статья посвящена особенностям нормативного регулирования деятельности государственных органов, отвечающих за борьбу с преступностью, в странах, ранее являвшихся республиками в составе СССР. С учетом наработанной ими практики по этому вопросу автором предложены пути решения проблем координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Российской Федерации.
Statutory regulation of coordination activities for combating crime in the former USSR V. I. Zarubin
The article deals with the peculiarities of law regulation activity of government law and order agencies in the former Soviet republics. Considering their proper experience and devotion to the subject, the author offers several ways to solve the problems of coordination activity of Law Enforcement Agencies in the Russian Federation.
Key words: coordination, prosecutor, crime, law enforcement agency.
Как известно, основные цели, задачи, принципы и формы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью сложились в начале 80-х годов XX века. В ст. 3 Закона о прокуратуре СССР, принятого на второй сессии Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 г., закрепившей основные направления деятельности прокуратуры, говорилось, что прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. При этом в то время к правоохранительным органам относились как органы прокуратуры, так и органы внутренних дел, юстиции и суда. В таком виде нормативное регулирование координационной деятельности по борьбе с преступностью на территории СССР просуществовало до начала 90-х годов, т. е. до распада государства. На постсоветском пространстве, увлеченном идеями демократических преобразований, государственные органы и общество пересматривали свои взгляды и искали новые подходы в том числе к организации и деятельности правоохранительных органов, среди которых особое внимание привлекали органы прокуратуры, вопросы координации деятельности по борьбе с преступностью отошли на второй план и, даже можно сказать, были отброшены как «реакционные». В результате об осуществлении прокуратурой координации деятельности по борьбе с преступностью в принятом в 1992 г. Законе о прокуратуре не было ни слова. Однако происходившие в стране изменения криминогенной ситуации далеко не лучшего характера, в том числе развитие таких «прогрессивных» форм преступности, как организованная, побудили законодателя обратить внимание на прокуратуру как на единственный орган, способный реально объединить усилия большого количества государственных органов, отвечавших за борьбу с преступностью, чтобы в конечном итоге эта борьба приносила результаты и стала все же эффективной. Изменения Закона о прокуратуре, внесенные Законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ и являющиеся его новой редакцией, вновь среди функций прокуратуры закрепили координацию борьбы с преступностью. Так, в ст. 1 указано, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В таком виде эта норма существует до настоящего времени, т. е. более 17 лет. Однако происходящие в последнее время в стране изменения законодательного регулирования деятельности государственных органов, отвечающих за борьбу с преступностью, в полной мере затронули и органы прокуратуры. Существенно уменьшились ее полномочия по надзору за органами, осуществляющими предварительное следствие, прокуратура перестала возбуждать уголовные дела и проводить их расследование и т. д. Кроме того, сейчас стали активно обсуждаться изменения и интересующей нас координационной функции прокуратуры, при этом высказываются противоположные точки зрения — речь идет как о ее расширении, так и о ликвидации. При таких обстоятельствах становится очень интересно с научной и полезно с практической точки зрения ознакомиться с подходами и отношениями к координационной функции прокуратуры в государствах, ранее входивших в состав СССР. Сразу заметим, что эти подходы существенно различаются. Однако их изучение дает полезную информацию, которую можно использовать и для совершенствования этой функции прокуратуры в Российской Федерации. Рамки статьи не могут позволить автору рассмотреть все аспекты регулирования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью указанных стран, в связи с чем статья является неким предварительным обзором нормативного регулирования этой функции прокуратуры на постсоветском пространстве. Для начала выделим государства, где она закреплена среди основных направлений деятельности (функций) прокуратуры наряду с Российской Федерацией. Республика Беларусь. На основании ч. 2 ст. 4 «Задачи и направления деятельности прокуратуры» Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. N 2220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью. Республика Казахстан. Согласно п. 13 ст. 4 «Основные направления и содержание деятельности органов прокуратуры» Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2709 «О прокуратуре» прокуратура от имени государства координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью. Эта норма введена Законом Республики Казахстан от 29 декабря 2010 г. N 374-IV. Республика Узбекистан. Согласно Закону Республики Узбекистан «О прокуратуре» в редакции, утвержденной 29 августа 2001 г. N 257-II (ст. 4 «Основные направления деятельности органов прокуратуры»), органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие и координацию их деятельности по борьбе с преступностью. Республика Таджикистан. В соответствии со ст. 5 Конституционного закона Республики Таджикистан от 15 июня 2005 г. N 76 «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» одними из основных направлений деятельности органов прокуратуры являются координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и ее профилактике, с иными правонарушениями; разработка мер по предотвращению преступлений, борьбе с коррупцией, терроризмом, экстремизмом и иными правонарушениями совместно с другими государственными органами, участие в работе по совершенствованию и разъяснению законов. Украина. В ст. 5 Закона Украины от 5 ноября 1991 г. N 1789-XII «О прокуратуре» (в редакции от 28 декабря 2007 г. N 107-VI), закрепившей перечень функций прокуратуры, координации деятельности по борьбе с преступностью нет. Однако ей посвящена отдельная ст. 10 этого Закона, которая так и называется «Координация деятельности по борьбе с преступностью». Кроме того, в Законе указано, что, осуществляя надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, прокурор принимает меры к согласованию действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Республика Молдова. В Законе Республики Молдова от 25 декабря 2008 г. N 294-XVI «О прокуратуре» говорится о том, что генеральный прокурор и нижестоящие прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью, осуществляемую органами уголовного преследования, контролирующими органами и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Следует заметить, что одно из полномочий прокуратуры Молдовы — руководство уголовным преследованием (ст. 5 Закона), а сама норма о координации деятельности содержится в ст. 9 Закона, регулирующей полномочия прокурора при руководстве уголовным преследованием. Кроме того, в целях единообразной реализации уголовной политики государства прокурор предпринимает действия по предупреждению преступности и борьбе с нею, изучает условия, порождающие ее или способствующие ей, разрабатывает и представляет предложения по ее устранению, а также по совершенствованию законодательства в этой области (ст. 11 «Реализация уголовной политики государства»). Республика Абхазия. Прокуратура Республики Абхазия осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 1 Закона Республики Абхазия от 12 июня 2006 г. N 1377-с-XIV «О прокуратуре Республики Абхазия»). Грузия. Координация борьбы с преступностью значится среди основных направлений деятельности управления главного прокурора Грузии, полномочия которого в сфере уголовного правосудия и так очень значительны: проведение полного предварительного следствия в случаях, предусмотренных законом; контроль за точным и единообразным исполнением законов в деятельности оперативно-следственных органов; уголовное преследование; процессуальное руководство на стадии расследования, с тем чтобы обеспечить осуществление уголовного преследования. Литовская Республика. Одной из функций прокуратуры, указанной в Законе Литовской Республики от 13 октября 1994 г. N I-599 «О прокуратуре» (с изменениями от 22 апреля 2003 г.) (п. 6 ст. 2), наряду с функциями организации и направления предварительного следствия, контроля за деятельностью досудебного расследования сотрудников уголовного судопроизводства является координация действий органов предварительного следствия, относящихся к расследованию уголовных деяний. Из изложенного следует, что более половины стран, ранее входивших в состав СССР, в той или иной форме закрепили за прокуратурой функцию координации деятельности по борьбе с преступностью. Что касается отсутствия координационной функции прокуратуры в таких государствах, как Латвия, Эстония, Республика Армения, Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Туркменистан, то, по нашему мнению, это обстоятельство просто объясняется значительными в этих странах полномочиями прокурора по руководству в сфере уголовного преследования и надзора за органами следствия. Хотя следует отметить, что эти полномочия у прокурора значительны и в тех странах, где функция координации у прокуратуры есть. Так, на основании Закона Латвии от 2 июня 1994 г. (ст. 2 «Функции прокуратуры») прокуратура осуществляет надзор за соответствием законам досудебной следственной и оперативной деятельности, процессов разведки и контрразведки учреждений государственной безопасности и системы охраны государственной тайны; проводит досудебное расследование; начинает и осуществляет уголовное преследование. Прокуратура является единственным правоохранительным органом в стране. В соответствии с Законом Эстонии от 22 апреля 1998 г. «О прокуратуре» прокуратура является государственным органом, входящим в сферу управления Министерства юстиции, который участвует в планировании наблюдения, необходимого для выявления и борьбы с уголовными преступлениями, направляет досудебный уголовный процесс и обеспечивает его законность и эффективность, представляет государственное обвинение в суде, выполняет другие обязанности, возложенные на прокуратуру законом. Прокуроры должны обеспечивать законность и эффективность досудебного производства. Возбуждение уголовного преследования является исключительным полномочием прокурора Республики Армения (ст. 24 Закона Республики Армения от 22 февраля 2007 г. «О прокуратуре»). Прокуратура Республики Армения возбуждает уголовное преследование; осуществляет надзор за законностью дознания и предварительного следствия. К полномочиям прокуратуры Азербайджанской Республики относятся: возбуждение уголовного дела и ведение предварительного следствия; осуществление процессуального руководства предварительным следствием и обеспечение соблюдения законов (ст. 4 Закона Азербайджанской Республики от 7 декабря 1999 г. «О прокуратуре»). Кроме того, созданное по распоряжению Президента Азербайджанской Республики от 3 марта 1994 г. N 114 в прокуратуре Азербайджанской Республики управление по борьбе с коррупцией при генеральном прокуроре Азербайджанской Республики является структурой, специализирующейся в области предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности, проводящихся в связи с преступлениями, связанными с коррупцией, и подчиняется генеральному прокурору Азербайджанской Республики. Это управление, кроме того, реализует меры по просвещению и профилактике в области борьбы с коррупцией. Указания генерального прокурора Кыргызской Республики по вопросам следствия и дознания являются обязательными для исполнения (ст. 36 гл. 3 Закона Кыргызской Республики от 11 июня 2009 г. «О прокуратуре»). Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Наряду с надзором за исполнением законодательства Туркменистана органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокуратура Туркменистана в случаях, предусмотренных законом, осуществляет расследование преступлений и привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления (ст. 3 Закона Туркменистана от 15 августа 2009 г. «О прокуратуре Туркменистана»). Одним из принципов деятельности прокуратуры, закрепленных в ст. 6 указанного Закона, является то, что прокуратура взаимодействует с правоохранительными и другими соответствующими органами в деле укрепления законности и правопорядка. Выработанные теорией и проверенные практикой еще в советское время формы координации и сейчас показывают свою эффективность. Как известно, основной формой координации является создание такого совещательного органа, как координационное совещание (совет), деятельность которого, как правило, регулируется указом президента страны <1>. Однако в Украине положение «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией» утверждено совместным Приказом руководителей правоохранительных органов государства от 26 апреля 2012 г. ——————————— <1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»; Указ Президента Республики Беларусь от 17 декабря 2007 г. N 644 «Об утверждении Положения о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией»; Указ Президента Республики Казахстан от 2 мая 2011 г. N 68 «Об утверждении Положения о Координационном совете Республики Казахстан по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью».
Координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией в Республике Беларусь является постоянно действующим межведомственным органом по координации правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, распространению наркомании (далее — борьба с преступностью) и борьбу с коррупцией, деятельность по борьбе с преступностью и коррупцией государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией (п. 1 Положения о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией). Координационный совет в Республике Казахстан является консультативно-совещательным органом, образуемым в целях координации и повышения эффективности деятельности государственных органов в обеспечении законности и правопорядка в Республике Казахстан, в том числе для объединения усилий и взаимодействия правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие в борьбе с преступностью (п. 1 Положения о Координационном совете Республики Казахстан по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью). Координационное совещание под председательством прокурора также предусмотрено в таких государствах, как Украина (ст. 10), Республика Узбекистан (ст. 8), Республика Таджикистан (ст. 10), Республика Молдова (ст. 9), Республика Абхазия (ст. 8). Другие формы координационной деятельности также традиционны: создание рабочих групп, взаимный обмен информацией, взаимное планирование и др. В большинстве законов о прокуратуре они оформлены как полномочия прокурора. Рассматривая различные формы координации, в том числе и деятельность координационных совещаний, хотелось бы остановиться на некоторых практических проблемах, возникающих при их реализации прокуратурой Российской Федерации. 1. Отсутствие ответственности за неисполнение совместных решений в сфере борьбы с преступностью. Одним из способов разрешить эту проблему может быть законодательное закрепление обязательности исполнения указаний прокурора в сфере организации борьбы с преступностью, как это сделано в законодательстве некоторых стран. Так, прокурор в Республике Беларусь дает письменные указания по вопросам организации борьбы с преступностью и коррупцией, обязательные для исполнения (п. 3 ст. 12 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь»). Прокуроры издают нормативно-методические указания, обязательные для органов уголовного преследования, контролирующих органов и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по вопросам применения законодательства и эффективной борьбы с преступностью и ее предупреждения. Кроме того, они определяют критерии оценки деятельности органов уголовного преследования и порядок учета и движения уголовных дел, запрашивают статистическую и другую необходимую информацию (ст. 9 Закона Республики Молдова «О прокуратуре»). 2. В соответствии с Законом о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (аналогичный подход в законах Республики Таджикистан, Украины, Республики Абхазия). Проблема возникает при отсутствии законодательного закрепления понятия «правоохранительный орган», что влечет неопределенность в субъектном составе участников координационной деятельности. Здесь обращает на себя внимание подход, изложенный в Законе Республики Узбекистан, где прокурор координирует деятельность органов дознания, предварительного следствия и ОРД. Фактически и в Российской Федерации в осуществлении координационной деятельности по борьбе с преступностью в настоящее время задействованы все органы дознания и предварительного следствия, указанные в УПК РФ и Законе от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Однако у этого подхода есть и свои минусы: к примеру, налоговые органы фактически участвуют в борьбе с преступностью, не обладая перечисленными функциями. По нашему мнению, выходом может быть, по примеру Республики Казахстан <2>, принятие Закона «О правоохранительной службе» или замена понятия «правоохранительный орган» на «государственный орган, участвующий в борьбе с преступностью и коррупцией» <3>. ——————————— <2> См.: Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 г. N 380-IVЗРК «О правоохранительной службе». <3> В Законе Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. N 2220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» содержится понятие «государственные органы, осуществляющие борьбу с преступностью и коррупцией».
3. В связи с изменением организации деятельности территориальных правоохранительных органов и их структурой по межтерриториальному принципу у прокуроров городов и районов Российской Федерации часто также возникает вопрос об участниках координационной деятельности и составе координационных совещаний на их уровне. При таких обстоятельствах, по нашему мнению, можно обратить внимание на опыт организации координации деятельности в Республике Казахстан, где под председательством прокуроров областей и приравненных к ним прокуроров создаются координационные советы с аналогичными задачами и функциями, как у Координационного совета Республики Казахстан по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью. Координирующая деятельность городских, районных и приравненных к ним прокуроров осуществляется через межведомственные совещания без образования координационных советов. В заключение хотелось бы сделать вывод о безусловной необходимости и важности функции координации деятельности по борьбе с преступностью. Огромная заслуга органов прокуратуры состоит в том, что именно они берут на себя ответственность за выполнение этой работы в государстве. Об этом свидетельствует в том числе и опыт стран, ранее составлявших единое государство СССР, которые не отказываются от советского опыта, а лишь принимают меры к его совершенствованию. Во многом на этот опыт следует обратить внимание и нам. Также хотелось бы сказать два слова о полномочиях прокуратуры Российской Федерации в сфере уголовного преследования. По нашему мнению, даже краткий обзор, посвященный другой функции прокуратуры — координации, безусловно, показал, что во всех странах постсоветского пространства полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования очень значительны, и если даже прокуратура не является основным органом уголовного преследования, то право возбудить уголовное дело и проводить расследования отдельной категории дел у нее есть во всех государствах постсоветского пространства.
