(Гадаборшева З. Б.) («Административное и муниципальное право», 2013, N 8)
ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
З. Б. ГАДАБОРШЕВА
Гадаборшева Зинаида Бекхановна — аспирантка кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин юридического факультета Московского гуманитарного университета.
В статье рассмотрены теоретические вопросы, касающиеся понятия пределов прокурорского надзора, а также обстоятельств, определяющих содержание пределов надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности; представлены существующие научные точки зрения по данному поводу. При этом исследованы проблемы взаимодействия прокуратуры и специально уполномоченных государственных структур, наделенных функциями контроля.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, пределы прокурорского надзора, предпринимательская деятельность, исполнение законов, надзорная функция, органы контроля, государственный контроль, протест, представление, предостережение, протокол, дело, риск, деятельность, прибыль.
The limitations to the prosecutor supervision in the sphere of implementation of legislation on entrepreneurial activities Z. B. Gadaborsheva
The article concerns theoretical issues regarding limitations to prosecutor, as well as the conditions defining the limitations to the supervision over the compliance to laws in the sphere of entrepreneurial activity. The article presents the analysis of existing scientific views on this issue. The article also contains analysis of topical issues regarding interaction between prosecution and specially empowered state controlling structures.
Key words: prosecutor, prosecutor supervision, limits to prosecutor supervision, entrepreneurial activity, compliance to law, supervision function, controlling bodies, state control, protest, petition, warning, protocol, case, risk, activity, profit.
Одним из важных и обязательных условий обеспечения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности является осуществление его в установленных законом рамках, т. е. в пределах предоставленной прокурору компетенции <1>. Успешное разрешение этого вопроса непосредственно связано с таким правовым институтом, как пределы прокурорского надзора. ——————————— <1> На актуальность проблемы установления пределов прокурорского надзора за исполнением законов указывали многие авторы. См., например: Винокуров Ю. Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 51; Винокуров Ю. Е., Глушков А. И. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 30.
При характеристике пределов прокурорского надзора некоторые авторы рассматривают данное понятие в качестве правовой категории, определяющей границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования <2>. ——————————— <2> Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 40.
В теории прокурорского надзора определение пределов раскрывается через призму нескольких взаимосвязанных факторов: относительно круга объектов прокурорского надзора; относительно перечня актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; относительно средств и актов прокурорского реагирования <3>. По данному перечню обстоятельств если и имеют место расхождения мнений ученых, то они, во-первых, касаются незначительного числа авторов, а во-вторых, не носят явного и принципиального характера. Так, например, в качестве значимых критериев, определяющих «пределы надзора», некоторые ученые указали характер прокурорского надзора и характер мероприятий, рекомендованных прокурорами в целях устранения нарушений закона <4>. ——————————— <3> См., например: Григорьев В. Н., Победкин А. В., Яшин В. Н., Калинин В. Н. Прокурорский надзор. М., 2006. С. 190 — 191. <4> См., например: Мелкумов В. Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Душанбе, 1971. С. 36; Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Зерцало-М, 2011. С. 147 — 148.
В этой связи представляется, что пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности непосредственно зависят от следующих обстоятельств и факторов: от перечня субъектов, поднадзорных прокурору; от содержания деятельности таких субъектов; от круга органов, издавших правовые акты, законность исполнения которых подлежит проверке в рамках прокурорского надзора; от перечня самих правовых актов, законность исполнения которых подлежит проверке в рамках прокурорского надзора; от перечня правовых предписаний (норм) законов и подзаконных актов, законность исполнения которых подлежит проверке в рамках прокурорского надзора <5>. ——————————— <5> Куракин А. В., Костенников М. В. Актуальные проблемы административного права. М., 2013.
Кроме того, пределы прокурорского надзора необходимо соотносить с масштабом выявления прокурором нарушений законов и спектром обстоятельств, способствовавших их совершению; с границами прокурорского реагирования на выявленные нарушения с учетом характера и проблематики вопросов, изложенных в актах прокурорского реагирования и подлежащих разрешению поднадзорными органами <6>. ——————————— <6> См.: Винокуров А. Ю. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Монография. М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. С. 50.
Одним из важных вопросов, связанных с определением пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, а также требующих однозначного понимания, является разграничение компетенции прокуратуры и специально уполномоченных государственных структур, наделенных функциями контроля. В их состав входят органы различных уровней и специализации, представляющие собой разного рода агентства, комитеты, службы, инспекции, комиссии и т. д. как федерального, так и регионального звена, ревизионные и иные структуры как ведомственной, так и вневедомственной принадлежности, в том числе организации общественного контроля. К ним следует также отнести все управленческие, хозяйственные и иные органы, а также их подразделения и службы (независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности), осуществляющие контроль деятельности нижестоящих подчиненных организаций и формирований. Несмотря на то что спектр деятельности контролирующих структур достаточно ограничен рамками проверяемых вопросов и зачастую имеет узконаправленную специализацию, тем не менее эти органы при осуществлении контрольно-ревизионной функции нередко дублируют друг друга. В этой связи, на наш взгляд, крайне важна социальная роль прокуратуры, которая в процессе реализации своих надзорных полномочий имеет доступ ко всем сферам жизнедеятельности общества и государства, контактирует и взаимодействует с различными ведомствами, службами и структурами, в том числе и с органами контроля. В силу изложенных обстоятельств прокуратура при разрешении входящих в ее компетенцию задач может оказывать корректирующее воздействие на работу последних, в то же время не подменяя их и не вмешиваясь в их оперативно-хозяйственную деятельность <7>. ——————————— <7> Куракин А. В., Костенников М. В. Актуальные проблемы административного права. М., 2013.
В качестве критериев разграничения компетенции прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, и органов контроля целесообразно руководствоваться следующими обстоятельствами: а) задачами, подлежащими разрешению прокуратурой и органами контроля; б) сущностью компетенции прокуратуры и органов контроля; формами и способами реализации своих полномочий прокуратурой и органами контроля; в) местоположением, занимаемым прокуратурой и органами контроля в структуре государственных органов и в механизме обеспечения законности в стране. Поскольку прокурорский надзор носит всеобщий и надведомственный характер, т. е. распространяется на все государственные и негосударственные структуры, включая органы контроля, и на все регламентированные законом сферы деятельности <8>, то логично обладает более высоким статусом по отношению к любому виду и форме контроля. ——————————— <8> Необходимо уточнить, что согласно положениям действующего законодательства о прокуратуре не являются объектами прокурорского надзора высшие представительные органы государственной власти и суды.
В этой связи следует отметить, что прокурор, не будучи наделенным какими-либо административными полномочиями, вправе вмешиваться в любую область функционирования субъектов, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности при наличии сведений о неправомерном их поведении и нарушении законодательства в сфере предпринимательской деятельности. Он может давать правовую оценку действий и решений любых органов управления и хозяйствования, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также граждан исключительно с позиции законности. В то же время пределы полномочий прокурора ограничиваются выполнением лишь надзорной функции, не содержащей каких-либо элементов контроля. В свою очередь, органы контроля, обладая административными рычагами воздействия, даже при отсутствии сведений о нарушении законов и подзаконных (в том числе ведомственных) актов, вправе в любое время осуществить контрольную функцию путем проведения ревизии, инспектирования, проверки и т. д. Кроме того, в отличие от прокурорского надзора при производстве контрольного инспектирования проверяется соблюдение предписаний ведомственных актов, в том числе изданных самим органом контроля (правил, регламентов, инструкций, изданных, например, органами Госсанэпиднадзора). Особенностью прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности (которая влияет на пределы надзора) является то, что при этом действия и решения проверяемых субъектов не оцениваются с точки зрения их целесообразности, рациональности и экономичности. Тем более не является предметом изучения прокуратуры степень соблюдения субъектами указанной деятельности этических норм поведения, а также положений педагогики, психологии и иных правил и традиций. Между тем органы контроля не только учитывают все эти обстоятельства, но и могут непосредственно устранить выявленные правонарушения и применить меры воздействия к виновным либо сами в пределах своей компетенции, либо через правомочные органы и должностных лиц. Принимая во внимание указанные обстоятельства, можно констатировать следующее: органы контроля наделены необходимыми полномочиями и обладают достаточно большими возможностями для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения нарушений законов, регламентирующих предпринимательскую деятельность, и способствующих им обстоятельств, а также привлечения к ответственности виновных лиц. Административный ресурс указанных органов значительно превышает возможности прокуратуры, которые предопределены пределами надзорной функции за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности. В этой связи прокурор как самостоятельно, так и через подчиненных сотрудников должен предпринимать меры по созданию условий, активизации и стимулированию всестороннего и качественного использования всего арсенала средств и возможностей органов контроля в деле укрепления законности вообще и в сфере предпринимательской деятельности в частности. Решению этих же проблем будут способствовать усилия прокурора, направленные на совершенствование и активизацию работы самих контролирующих органов. С учетом изложенного можно заключить следующее: одним из существенных резервов повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности является организация тесного взаимодействия органов прокуратуры со специальными уполномоченными государственными и негосударственными структурами, осуществляющими функции контроля, и использование их возможностей в решении поставленных перед прокуратурой задач, особенно в ситуациях, когда полномочия прокурора лимитированы. При этом необходимо принять во внимание следующие обстоятельства: 1) если выявленное нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (в том числе прав и свобод граждан) <9> может быть устранено мерами контролирующих или иных правомочных органов и должностных лиц, вмешательство прокурора осуществлять нецелесообразно; ——————————— <9> Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 (ред. от 10.02.2012) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // http://genproc. gov. ru/documents/ orders/document-14257.
2) вмешательство прокурора обязательно в ситуациях, когда компетенции органов контроля недостаточны или у них отсутствует реальная возможность для выявления и устранения правонарушений, когда органы контроля не могут обеспечить объективную проверку, а также когда в действиях правонарушителей усматриваются признаки преступления; 3) при поступлении сведений о допущенном нарушении законодательства в сфере предпринимательской деятельности прокурор в первую очередь должен разрешить вопрос о том, какому органу целесообразно осуществить производство проверки, ревизии или иного контрольного действия по данному сообщению. Представляется, что прокурорскую проверку целесообразно осуществлять только в ситуациях, когда невозможно ее производство силами других структур; 4) взаимодействие прокуратуры с органами контроля должно обязательно включать в себя организацию взаимообмена представляющей интерес информацией, проведения совместных проверок, повышения квалификации работников.
Библиографический список
1. Бут Н. Д., Ларьков А. Н., Паламарчук А. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: Науч.-метод. пособие. М., 2008. 2. Идилова Ж. Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства: состояние и пути оптимизации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2012. 3. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 4. Прокурорский надзор: Учебник для бакалавров / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. 5. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сб. методич. материалов. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. 6. Куракин А. В., Костенников М. В. Актуальные проблемы административного права. М., 2013. 7. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Зерцало-М, 2012.
References (transliteration)
1. But N. D., Lar’kov A. N., Palamarchuk A. V. Prokurorskii nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva v sfere zashity prav sub’ektov predprinimatel’skoi deyatel’nosti: Nauch.-metod. posobie. M., 2008. 2. Idilova Zh. N. Prokurorskii nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva o zashite malogo i srednego predprinimatel’stva: sostoyanie i puti optimizacii: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Ekaterinburg, 2012. 3. Prokurorskii nadzor: Uchebnik dlya vuzov / Pod red. A. Ya. Suhareva. 4-e izd., pererab. i dop. M.: Norma; Infra-M, 2011. 4. Prokurorskii nadzor: Uchebnik dlya bakalavrov / Pod obsh. red. Yu. E. Vinokurova. 10-e izd., pererab. i dop. M.: Yurait, 2012. 5. Prokurorskii nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva v sfere ekonomiki: Sb. metodich. materialov. M.: Akademiya General’noi prokuratury RF, 2010. 6. Kurakin A. V., Kostennikov M. V. Aktual’nye problemy administrativnogo prava. M., 2013. 7. Yastrebov V. B. Prokurorskii nadzor: Uchebnik dlya studentov yuridicheskih vuzov i fakul’tetov. 2-e izd., pererab. i dop. M.: Zercalo-M, 2012.
