(Степанов И. Н.) («Российский следователь», 2007, N 16)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
И. Н. СТЕПАНОВ
Степанов И. Н., старший прокурор Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <1> прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и соблюдением прав и свобод граждан строго определенной совокупности органов, организаций и должностных лиц, к которым относятся: федеральные отраслевые органы исполнительной власти (министерства, службы, иные федеральные органы исполнительной власти); законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; органы военного управления, органы контроля, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющие деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень исчерпывающий, дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов <2>. ——————————— <1> Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472. <2> Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М.: Щит-М, 2002. С. 207.
Избирательные комиссии в перечне объектов прокурорского надзора отсутствуют, в связи с чем возникает вопрос их поднадзорности органам прокуратуры. Исходя из норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <3>, в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии: ——————————— <3> Сборник законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, а избирательные комиссии субъектов Российской Федерации — государственными органами субъектов Российской Федерации, которые организуют подготовку и проведение выборов в Российской Федерации. На территориальные избирательные комиссии полномочия по самостоятельной организации избирательных кампаний не возлагаются. Они выступают территориальным органом системы избирательных комиссий, обеспечивающим на соответствующей территории (в районе, городе, районе в городе, территории нескольких районов) проведение выборов, и их положение в системе государственных органов определяется законами субъекта Российской Федерации. Избирательные комиссии муниципальных образований организуют подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления. Их положение в системе органов местного самоуправления определяется законами субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований, из чего следует, что избирательные комиссии муниципального образования относятся к органам местного самоуправления. Таким образом, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии являются органами государственной власти, специально созданными для организации, подготовки и проведения выборов. Вместе с тем данные комиссии в структуру представительной или исполнительной ветвей власти не входят, что отмечает, например, А. В. Иванченко <4>, а А. С. Автономов и Ю. А. Веденеев даже выделяют избирательные комиссии в самостоятельную ветвь власти — избирательную власть <5>. ——————————— <4> Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 52. <5> См.: Автономов А. С. Избирательная власть. М.: Права человека, 2002; Веденеев Ю. А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. N 2(28).
Также, несмотря на то что согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации на соответствующих территориях, указанные избирательные комиссии нельзя отнести к органам контроля, поскольку, как указывалось выше, их основными функциями являются организация и проведения выборов. При таких обстоятельствах, исходя из смысла ст. ст. 1, 21 и 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», можно сделать вывод, что избирательные комиссии органам прокуратуры не поднадзорны. Возможно, что при принятии нормы, выводящей избирательные комиссии за пределы прокурорского надзора, законодатель преследовал цель не допустить вовлечения органов прокуратуры в политическую борьбу, ограничить возможность использования недобросовестными должностными лицами и кандидатами правовых полномочий прокуратуры в своих личных, корыстных целях. Вместе с тем, как отмечает Ю. А. Веденеев, избирательное право предметно регулирует вопросы приобретения и передачи власти, а избирательный процесс как разновидность политического процесса является технологией осуществления народовластия <6>. ——————————— <6> Катков Д. Б., Корчиго Е. В. Избирательное право. М.: Юриспруденция, 2001. С. 3.
Таким образом, избирательные правоотношения являются основой демократии, любое их нарушение касается неопределенно большого количества граждан, что, соответственно, не может не являться предметом прокурорского надзора. Конечно, отсутствие избирательных комиссий в перечне объектов прокурорского надзора не означает их вывода из поля зрения органов прокуратуры. Прокурор в силу ст. ст. 45 и 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <7> вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в случае, если решениями или действиями (бездействием) избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации. ——————————— <7> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 ноября.
Кроме того, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прокурор наделен правом инициировать назначение выборов, если уполномоченный на то орган, должностное лицо или соответствующая избирательная комиссия не назначат выборы в сроки, предусмотренные Законом. Вместе с тем отсутствие возможности осуществлять прямой надзор за деятельностью избирательных комиссий значительно снижает действенность прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах и конституционных прав граждан избирать и быть избранным, затрудняет работу органов прокуратуры по выявлению нарушений закона, установления обстоятельств, способствующих нарушениям, и привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности. Прокурор лишается установленного ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» права требовать от избирательных комиссий статистических и иных сведений, без которых сложно вести информационно-аналитическую работу, не может требовать проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизий нижестоящих комиссий, применять к избирательным комиссиям такие меры прокурорского реагирования, как протест, представление и предостережение. Более того, в действующем законодательстве имеется правовая коллизия: как отмечено выше, прокуратура не вправе надзирать за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдением прав и свобод человека и гражданина Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, территориальными избирательными комиссиями, которые не включены в приведенный в Законе перечень объектов прокурорского надзора, однако вправе осуществлять надзор за деятельностью избирательных комиссий муниципальных образований, которые относятся к органам местного самоуправления и, следовательно, в силу ст. ст. 1, 21 и 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратуре поднадзорны. В этой связи в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства представляется необходимым законодательно расширить полномочия прокурора и включить избирательные комиссии в перечень объектов прокурорского надзора, для чего внести в Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» соответствующие изменения, дополнив абз. 2 и 3 п. 2 ст. 1, абз. 1 п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 после слов «субъектов Российской Федерации» словами «избирательными комиссиями».
