(Гончаров И. В., Васильев Ф. П.) («Административное право и процесс», 2014, N 1)
СОВРЕМЕННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. В. ГОНЧАРОВ, Ф. П. ВАСИЛЬЕВ
Гончаров Игорь Владимирович, заместитель начальника Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, полковник полиции.
Васильев Федор Петрович, доцент кафедры УДСООП Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, полковник полиции.
Избранная авторами тема в условиях реформирования деятельности государственных органов и существенных внесений изменений и дополнений в области нормотворческой деятельности (в НПА) весьма актуальна. Кроме того, за последние пять лет пересмотрены (расширены) полномочия Минюста России и его территориальных органов. Тем самым статья будет полезной для всех категорий читателей, а также тем, кто интересуется полномочиями Минюста России.
Modern features of the federal register of normative legal acts of the constituent entities of the Russian Federation I. V. Goncharov, F. P. Vasil’ev
Goncharov Igor’ Vladimirovich, Deputy Head of the Management Academy of the Ministry Internal Affairs of Russia, doctor of juridical sciences, professor, police colonel.
Vasil’ev Fedor Petrovich, assistant professor of the Chair of Management of Activities of Services of Ensuring of Public Order for the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of juridical sciences, assistant professor, police colonel.
The theme chosen by the authors in conditions of reforming government and substantial revisions and additions in the area of norm-setting activities (NPA) is highly relevant. In addition, over the past five years redefined the powers of (extended) of the Ministry of Justice and its territorial bodies. Thus, the article will be useful for all categories of readers, as well as those interested in the authority of the Ministry of Justice.
В соответствии с Постановлением Правительства России от 29 ноября 2000 г. N 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» <1> и в связи с принятием ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также в целях совершенствования работы по обеспечению единства правового пространства Минюстом России издается Приказ от 20 августа 2013 г. N 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» <2> (далее — федеральный регистр или ФР), который предписывает: ——————————— <1> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4826. <2> Российская газета. 2013. 11 сентября.
— Департаменту законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения осуществлять методико-правовое обеспечение ведения федерального регистра и обобщать практику его ведения территориальными органами Минюста России; — территориальным органам Минюста России обеспечить актуализацию включенных, полноту и достоверность включаемых сведений в федеральный регистр регионального уровня; — Федеральному бюджетному учреждению (ФБУ) «Научный центр правовой информации при Минюсте России»: осуществлять информационно-технологическое обеспечение ведения ФР; обеспечить актуальность, полноту и достоверность сведений, содержащихся в базе данных ФР федерального уровня. В процессе реализации данного документа (Минюста) исполнителям следует соблюдать требования трех вышеназванных основных нормативных правовых актов (далее — НПА). Первое — вышеназванное Постановление от 29 ноября 2000 г. N 904, второе — ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и третье — требования Минюста России. Приказ Минюстом разработан в целях единого применения Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов России (далее — федеральный регистр или ФР), утвержденного Постановлением Правительства от 29 ноября 2000 г. N 904. Федеральный регистр ведет Минюст России через систему своих территориальных органов и учреждений в целях обеспечения контроля за соответствием НПА субъектов России (далее — правовые акты или ПА) Конституции РФ и ФЗ, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. В данном случае принципами являются достоверность, общедоступность и открытость информации, содержащейся в нем. Регистр ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях), а также документальном (на бумажных носителях) с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста (далее — информирующая система). Внесение сведений осуществляют главные управления (управления) Минюста России по субъектам России (далее — территориальные органы Минюста) в срок до 14 рабочих дней со дня их поступления в территориальный орган Минюста. Экспертные заключения и служебные записки вносятся в ФР в срок до 14 рабочих дней со дня их подписания уполномоченным должностным лицом территориального органа Минюста. Федеральный регистр имеет региональный и федеральный уровни, который представляет собой ФР соответствующего субъекта России. Данный уровень состоит из федеральных регистров субъектов России. Пополнение федерального уровня ФР осуществляется территориальными органами Минюста не реже 1 раза в неделю. Существенную роль играет структура федерального регистра. Так, в ФР включаются: номера государственной регистрации правовых актов; реквизиты НПА (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования НПА; тексты правовых актов; дополнительные сведения. Дополнительными сведениями являются: экспертные заключения Минюста и территориальных органов Минюста; постановления и определения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности ПА; решения судов общей юрисдикции по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренные ими в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по апелляционным, кассационным и надзорным жалобам на эти решения независимо от результата рассмотрения жалоб; информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении НПА (протесты, представления, требования, заявления в суд); предписания ФАС и ее территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов России, об отмене или изменении принятых ими ПА, противоречащих федеральному законодательству; решения и постановления: арбитражных судов; конституционных (уставных) судов субъектов России по делам о проверке соответствия ПА конституциям (уставам) субъектов РФ, а также о толковании конституций (уставов) субъектов РФ; заключения: (письма) ЦИК РФ и Правового управления аппарата ЦИК РФ о соответствии законов субъектов России Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <3>; Минюста России в случае принятия решения об отказе в регистрации соглашений или возврате их без регистрации; указы Президента России о: приостановлении действия ПА; предупреждении законодательного (представительного) органа госсубъекта России, высшего должностного лица субъекта России. А также: сведения о дате и номере госрегистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами госвласти субъектов России; документы о приостановлении или прекращении действия соглашений; письма, иная информация органов госвласти и их территориальных органов, органов прокуратуры, иных госорганов; служебные записки о продлении срока проведения правовой экспертизы, снятия с экспертизы, в связи с признанием ПА утратившим силу и др. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
В области нормотворчества всегда существуют закономерного характера недостатки и допускаемые ошибки на низовых уровнях, т. е. когда НПА имеют некоторые расхождения, о чем отмечается в трудах А. Н. Миронова <4> и др. ученых. ——————————— <4> См.: Миронов А. Н. Значение административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. СПб., 2012. Ч. 1. А также см.: Миронов А. Н., Васильев Ф. П., Майдыков А. А. Что нам совершенствовать, чтобы исполнить Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»? // Административное право и процесс. 2011. N 11.
В целях обеспечения соблюдения государственной регистрационной дисциплины НПА и процедуры исполнения требований Минюста заключается также правильная организация работы по ведению федерального регистра. Так, ведение федерального регистра включает в себя: юридическую обработку ПА и присвоение НПА номера госрегистрации; проведение правовой и антикоррупционной экспертиз ПА; обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде; поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии; формирование: дела (папки) ПА; текстов правовых актов в электронном виде; реквизитов ПА и заполнение полей карточек документа; интегрированной базы данных федерального регистра. В ходе юридической разработки ПА в первую очередь определяются его нормативность, взаимосвязь с правовыми актами, ранее включенными в ФР, и принимается решение о необходимости его госрегистрации и проведения правовой и антикоррупционной экспертизы правового акта. Если конституции, уставы и законы субъектов России подлежат обязательному включению в ФР, то НПА органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), высшего органа исполнительной власти субъекта РФ включаются в ФР, если они носят нормативный характер. А правовые акты иных органов власти субъектов РФ включаются в ФР субъекта России, если они носят нормативный правовой характер и отвечают одному или нескольким из следующих условий: затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина; устанавливают правовой статус организаций; имеют межведомственный характер. Также подлежат включению в ФР: соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органом госвласти субъекта РФ (далее — соглашения); изменения и дополнения, вносимые в соглашения, а также все приложения к ним, принятые впоследствии; правовые акты: изменяющие (дополняющие) ПА в целом (новая редакция) или его часть; содержащие положения об отмене, признании утратившим силу, продлении срока действия, приостановлении действия ПА, признании его недействующим; устанавливающие порядок, сроки ввода в действие (вступления в силу) основного ПА в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении его реквизитов; правовые акты: субъектов Российской Федерации о ратификации, утверждении или другом способе выражения согласия на обязательность соглашения; вносящие в ПА изменения ненормативного характера (например, изменяющие поименный состав комиссии или органа). В федеральный регистр не включаются: акты, содержащие сведения, составляющие гостайну; индивидуальные акты о: назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках, награждении орденами и медалями, присвоении почетного или воинского звания, премировании, назначении персональной пенсии, закреплении жилых и нежилых помещений и предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам и т. п.; действие которых исчерпывается однократным применением; оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); о созыве совещаний, конференций, съездов и т. п.; о сооружении памятников, бюстов, монументов; акты, направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие норм (в т. ч. акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов); технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм; акты о: внесении правовых актов и их проектов на рассмотрение и утверждение; создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании органов (за исключением органов государственной власти субъектов Российской Федерации, административно-территориальных и муниципальных образований в субъектах России) и организаций; акты: рекомендательного характера; хозяйственно-распорядительного характера: о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений предприятий и пуске их в эксплуатацию; о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий; о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий; об отсрочке погашения задолженности по ссудам; об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям; иные акты хозяйственно-распорядительного характера. В ФР включаются действующие ПА вне зависимости от срока их действия, а НПА, которые признаны недействующими по решению суда, но не отменены либо не признаны утратившими силу, подлежат включению в ФР. А также правовые акты, вносящие изменения (дополнения), приостанавливающие и отменяющие (признающие утратившим силу), включаются в ФР с присвоением самостоятельного номера госрегистрации. В ФР включаются как опубликованные, так и неопубликованные ПА. При внесении правового акта в ФР он классифицируется в соответствии с классификатором ПА, одобренным Указом Президента России от 15 марта 2000 г. N 511 «О классификаторе правовых актов». Правовому акту может присваиваться как один, так и несколько индексов классификатора в зависимости от предмета правового регулирования правового акта. При классификации по каждому предмету регулирования проставляется только индекс (без наименований разделов, подразделов и пунктов), отражающий наиболее узкую область (институт, субинститут и т. д.) права. Подлежащему включению в ФР правовому акту присваивается номер госрегистрации, который представляет собой последовательный ряд знаков и цифр, состоящий из 16 позиций: позиции 1 и 2 — RU (обозначение России); позиции 3 и 4 — номер субъекта РФ согласно приложению N 1 <5>; позиции 8, 9, 10 и 11 — год принятия ПА (например, 1998, 1999, 2000, 2001 и т. д.); позиции 12, 13, 14, 15 и 16 — порядковый номер ПА (например, 00001, 00002 и т. д.). Номер госрегистрации ПА указывается на штампе, а также вносится в базу данных. Все НПА органов госвласти субъектов РФ в позициях 5, 6 и 7 содержат 000. При заполнении позиций 12, 13, 14, 15 и 16 осуществляется единая нумерация по годам принятия правовых актов соответствующего субъекта РФ (например, RU15000200100001 — правовой акт Республики Северная Осетия — Алания). Индексы проставляются арабскими цифрами, а датой государственной регистрации ПА является дата внесения его в ФР. Она записывается арабскими цифрами, обозначающими день, месяц и год. ——————————— <5> Приложение см. в названном Приказе Минюста России.
В процессе реализации требования Минюста необходимо учитывать порядок внесения сведений в федеральный регистр. Так, основой федерального регистра в документальном виде является архивный фонд. Архивный фонд составляют дела (папки) правовых актов. Дело правового акта состоит из ПА, включенного в ФР, и дополнительных сведений к нему. Акт, изменяющий, дополняющий, отменяющий другой ПА, признающий утратившим силу правовой акт или приостанавливающий его действие, а также дополнительные сведения к нему приобщаются в дело соответственно измененного, дополненного, отмененного, признанного утратившим силу или приостановленного ПА. При этом отдельное дело на правовой акт, изменяющий (дополняющий), отменяющий (признающий утратившим силу) и приостанавливающий действие основного (первоначального) ПА, не заводится. Если ПА, изменяющий (дополняющий), отменяющий (признающий утратившим силу) и приостанавливающий действие основного (первоначального) ПА, устанавливает также новые нормы, возможно формирование отдельного дела. Когда ПА вносит изменения (дополнения), отменяет, признает утратившим силу или приостанавливает действие большого их количества и устанавливает также новые нормы, то поступивший ПА включается только в одно дело, в остальных делах правовых актов делается ссылка на номер госрегистрации правового акта, в деле которого хранится поступивший документ. На корешке и титульном листе дела правового акта указываются номер госрегистрации. Номера всех правовых актов, вносящих изменения (дополнения), приостанавливающих или отменяющих (признающих утратившим силу) его действие, указываются на титульном листе дела правового акта. Дела хранятся по годам в порядке возрастания номеров их госрегистрации и являются документами постоянного хранения. В левом верхнем углу первого листа ПА проставляются индексы правового классификатора. На первом листе (на последнем листе — в случае отсутствия места на первом листе), внесенном в ФР, в документальном виде проставляется штамп его регистрации в ФР (далее — штамп), образец и описание которого приведены в приложении N 2 <6>. Штамп удостоверяет включение ПА в ФР. ——————————— <6> Приложение см. в названном Приказе Минюста России.
В базу данных федерального регистра включаются тексты и реквизиты правового акта и значение полей карточек документа, тексты и реквизиты дополнительных сведений (вид, дата, номер, наименование (если имеется), наименование соответствующего органа). Формирование текстов правовых актов и текстов дополнительных сведений в электронном виде и заполнение полей карточек документа осуществляются в соответствии с технической документацией по ведению информирующей системы (руководство пользователя). В ней обеспечивается ведение справочников в виде дополнительных сведений, правовых актов, органов, принявших ПА, и иных справочников. При включении сведений в базу данных ФР обеспечивается их отнесение к соответствующим категориям справочников. Правовые акты, имеющие ограничительные пометки «Для служебного пользования», «Не для печати», «Не подлежат опубликованию», включаются в ФР только в документальном виде, в базу данных в электронном виде включаются только реквизиты правового акта и значения полей карточек документа. Вместо текста правового акта указывается соответственно: «Для служебного пользования», «Не для печати», «Не подлежат опубликованию». В ФР включается следующая информация о действии правового акта: действующий; недействующий (если ПА отменен или признан утратившим силу органом, его принявшим, в случае признания судом правового акта, а также если срок его действия истек); действие приостановлено (в случае приостановления действия правового акта Президентом России или органом, его принявшим). Если к включенному в федеральный регистр правовому акту не имеется дополнительных сведений о его противоречии ФЗ, в ФР включается запись, что данный ПА «соответствует федеральному законодательству». Когда ПА вследствие противоречия ФЗ признан вступившим в законную силу решением суда полностью или в части не соответствующим ФЗ или не подлежащим применению, в ФР включается запись, что он «не соответствует федеральному законодательству». Если о наличии в ПА противоречий ФЗ свидетельствуют иные дополнительные сведения (при отсутствии судебного решения), то в ФР включается запись «Выявлено несоответствие федеральному законодательству». Запись «Не требует правовой экспертизы» вносится в ФР, если ПА вносит в НПА изменения ненормативного характера и не устанавливает новых норм права, а также если ПА утратил силу до проведения правовой экспертизы или утратил нормативность после внесения в него изменений. Если НПА утратил силу до проведения правовой экспертизы или утратил нормативность после внесения в него изменений, изменение статуса на «Не требует правовой экспертизы» осуществляется на основании мотивированной служебной записки с подписью начальника территориального органа Минюста, лица, замещающего его, или заместителя начальника, курирующего вопросы проведения правовой экспертизы. При этом запись «Самостоятельной правовой экспертизе не подлежит» вносится, если ПА вносит в правовой акт изменения нормативного характера и не устанавливает новых норм права. Или запись «Правовой акт на правовой экспертизе» вносится в случаях, если сведения о проведении правовой экспертизы отсутствуют, а также нет иных дополнительных сведений о его противоречии федеральным законам. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы правового акта в ФР включается соответственно запись «Коррупциогенные факторы выявлены» или «Коррупциогенные факторы не выявлены». При обработке НПА, изменяющего (дополняющего), отменяющего (признающего утратившим силу) или приостанавливающего действие основного (первоначального) ПА, в целях проведения правовой и антикоррупционной экспертизы, кроме формирования текста и его реквизитов, вносятся соответствующие изменения в основной (первоначальный) ПА и в течение 14 рабочих дней со дня поступления изменяющего его в территориальный орган создается новая редакция основного НПА. Для формирования списков правовых актов, изменяющих (дополняющих), отменяющих (признающих утратившим силу) и приостанавливающих действие основного (первоначального) правового акта, внесения сведений об отмене (признании утратившим силу), о ратификации соглашений в текст правовых актов включаются ссылки на соответствующие изменяющие (дополняющие), отменяющие (признающие утратившим силу) или приостанавливающие действие основного (первоначального) правового акта правовые акты. Ссылки также включаются в текст экспертного заключения для формирования перечня правовых актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался ПА. Наименование источника официального опубликования НПА указывается полностью в именительном падеже. Также указываются дата издания, номер выпуска и статьи. В случае поступления нескольких источников официального опубликования указываются все поступившие источники официального опубликования, в т. ч. на государственных языках республик в составе РФ. В итоге, как мы видим, вышерассмотренные НПА в целом способствуют: — установлению единой федеральной политики в области нормотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации (управления), т. е. региональных, местных органов исполнительной власти и государственных органов, в т. ч. и муниципальных (кроме районного уровня); — урегулированию государственной регистрации НПА; — пресечению и недопущению нижестоящими субъектами управления правовых коллизий в области нормотворческой деятельности. Тем самым Россия гарантирует соблюдение прав и свобод человека на территории страны в соответствии с международными стандартами и Конституцией Российской Федерации.
Литература
1. Постановление Правительства России от 29 ноября 2000 г. N 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4826. 2. Приказ Минюста России от 20 августа 2013 г. N 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 11 сентября. 3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253. 4. Миронов А. Н. Значение административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. СПб., 2012. Ч. 1. 5. Миронов А. Н. Что нам совершенствовать, чтобы исполнить Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»? / А. Н. Миронов, Ф. П. Васильев, А. А. Майдыков // Административное право и процесс. 2011. N 11.
