(Шеметов М. Н.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 8)
ИНСТИТУТ ОБЖАЛОВАНИЯ В ТАМОЖЕННОМ ПРАВЕ
М. Н. ШЕМЕТОВ
Шеметов Максим Николаевич, преподаватель Социально-правового института экономической безопасности.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов, кроме того, отмечается, что в настоящее время можно говорить о таком самостоятельном феномене, как «таможенная жалоба».
Institution of appeal in Customs Law M. N. Shemetov
The article views legal and organizational problems of proceeding in error in administrative and legal activity of customs authorities. Moreover, it is underlined that today we can talk about such phenomenon as «customs complain».
Таможенные органы занимают особое место в системе исполнительной власти. Особенностью административно-правового статуса таможенных органов является то, что данные органы осуществляют такие направления деятельности, которых в своем единстве нет ни у одного из правоохранительных или контрольно-надзорных органов. В частности, таможенные органы осуществляют административно-юрисдикционную деятельность, оперативно-розыскную деятельность, контрольную и фискальную деятельность, а также уголовно-процессуальную. В ходе своей деятельности должностные лица таможенной службы нередко допускают нарушения, а также различного рода злоупотребления в отношении участников внешнеэкономической деятельности, что вызывает нарушения их прав и законных интересов. В этой связи участники внешнеэкономической деятельности, а также иные участники таможенных правоотношений должны иметь право обжаловать действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц. Для реализации этого права в настоящее время сформирован как общий, так и специальный административно-правовой механизм. Кроме того, в настоящее время можно говорить об отраслевой специфике права жалобы, учитывая то, что в настоящее время в Таможенном кодексе РФ есть специальные предписания относительно права жалобы и обжалования. Можно говорить о таком феномене, как таможенная жалоба. Таможенная жалоба имеет свой предмет, своих адресатов, а также основания для ее реализации. Однако необходимо заметить, что таможенная жалоба несмотря на свою специфику также реализуется в рамках административно-юрисдикционного процесса. В этой связи, говоря о содержании жалобы в административно-юрисдикционном, процессе, необходимо сказать, что жалоба должна содержать следующую информацию. Жалоба подается в произвольной письменной форме. В жалобе указывается: — кем подается жалоба (фамилия, имя, отчество физического лица, наименование юридического лица, его место жительства или нахождения); — реквизиты обжалуемого постановления (наименование таможенного органа, должностным лицом которого оно вынесено, номер дела об административном правонарушении, дата вынесения, лицо, в отношении которого вынесено); — причины несогласия с вынесенным постановлением, а также оригиналы либо надлежащим образом заверенные копии документов, которыми могут быть подтверждены изложенные в жалобе обстоятельства; — требования лица, обращающегося с жалобой (об изменении постановления; об отмене постановления и о прекращении производства по делу; об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение, об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности); — почтовый адрес, номер телефона, факса (если имеются), по которому лицо, обратившееся с жалобой, может быть извещено о дате, месте и времени рассмотрения жалобы; — имеющиеся у лица ходатайства; — перечень прилагаемых к жалобе документов; — иные сведения, которые лицо считает необходимыми для рассмотрения жалобы. Жалоба подписывается подавшим ее лицом. В жалобе, поданной юридическим лицом, указывается должностное положение лица, которым она подписана. От имени юридического лица жалоба может быть подписана генеральным директором (директором) либо иным лицом, имеющим полномочия на подписание жалобы от имени юридического лица. Жалоба на постановление по делу может быть подана в течение десяти суток со дня вручения либо получения копии постановления. В случае получения копии постановления по почте конверт, подтверждающий дату получения копии постановления, прилагается к жалобе. Пропущенный по уважительной причине срок для подачи жалобы может быть восстановлен по письменному ходатайству лица, подавшего жалобу, на основании приложенных к жалобе документов, которые подтверждают обстоятельства пропуска срока обжалования. Указанное ходатайство может содержаться как в тексте жалобы, так и быть подано в виде самостоятельного документа. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица подается в письменной форме и должна быть подписана лицом, обратившимся с жалобой. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица должна содержать: — наименование таможенного органа или должность, фамилию, имя и отчество должностного лица таможенного органа (если они известны), решение, действие (бездействие) которых обжалуются; — фамилию, имя, отчество или наименование лица, подающего жалобу, его место жительства или местонахождение; — существо обжалуемого решения, действия (бездействия). Лицо, обратившееся с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, может не представлять документы, которыми подтверждаются обстоятельства, указанные в этой жалобе. Если представление таких документов имеет существенное значение для рассмотрения указанной жалобы и эти документы отсутствуют в таможенном органе, решение, действие (бездействие) которого или должностного лица которого обжалуются, таможенный орган, рассматривающий указанную жалобу, вправе запросить их у лица, ее подавшего. В этом случае срок рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица приостанавливается до представления лицом запрошенных таможенным органом документов, но не более чем на три месяца. В случае непредставления лицом запрошенных таможенным органом документов решение по указанной жалобе принимается без учета доводов, в подтверждение которых не были представлены документы (ст. 50 ТК РФ). Учитывая специфику таможенных отношений, было бы вполне целесообразно в законодательстве установить более сокращенные сроки рассмотрения таможенных жалоб, а также установить жесткий режим ответственности за нарушения сроков рассмотрения соответствующей жалобы. Кроме того, в целях защиты участников соответствующих административных отношений было бы вполне целесообразно как принцип производства по жалобам закрепить институт самозащиты лица, обратившегося с жалобой. Суть данного института должна состоять в том, что если ответ на жалобу не получен вовремя, то по ней принято положительное решение и обратившийся с жалобой гражданин или хозяйствующий субъект может требовать возмещения причиненного вреда, а также восстановления нарушенного права. Жалоба рассматривается в течение десяти дней со дня поступления в таможенный орган России материалов дела об административном правонарушении. Рассмотрение жалобы может быть отложено в случае неявки лица, обратившегося с жалобой, если отсутствуют сведения о надлежащем извещении его, о дате, времени и месте рассмотрения жалобы и от него не поступило ходатайство о проведении рассмотрения в его отсутствие, удовлетворения ходатайства об отложении рассмотрения жалобы, а также в случае проведения дополнительных процессуальных действий, необходимых для принятия законного и обоснованного решения. В таможенной службе России не рассматриваются жалобы по существу в следующих случаях: — пропущен срок подачи жалобы, и лицо не обратилось с заявлением о восстановлении пропущенного срока или причины пропуска не были признаны уважительными; — в жалобе не указаны реквизиты обжалуемого постановления, вследствие чего оно не может быть идентифицировано; — жалоба подана одновременно в суд; — по обжалуемому постановлению имеется принятое ранее решение таможенной службы или суда; — жалоба подписана неправомочным лицом либо лицом, не подтвердившим свои полномочия на подачу жалобы. Относительно самозащиты необходимо сказать, что самозащита — такая форма защиты, которая дает возможность самостоятельными действиями, основанными на законе, защищать нарушенные права в административных правоотношениях без обращения в компетентные органы. Каждая из названных форм защиты имеет свои преимущества и недостатки. Административно-правовые методы защиты нередко бывают более эффективными, чем судебная защита. Эффективность административно-правовой защиты прав граждан и юридических лиц в механизме реализации института права жалобы проявляется в оперативности разрешения дела, в оперативности исправления ошибок и др. Относительно преимуществ досудебного порядка также пишут, что его основными характеристиками являются: его простота, отсутствие дополнительных затрат, возможность компетентного органа оперативно рассматривать жалобу и принимать по ней решение, устранить нарушения законности. В случае несогласия с решением таможенного органа, принятым по жалобе, неудовлетворенности результатом рассмотрения жалобы, остается возможность обратиться в суд <1>. ——————————— <1> См.: Давыдова Е. В. Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.
Кроме того, Е. В. Давыдова пишет о том, что «…досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является разновидностью досудебного порядка обжалования, регламентируется общими нормами административного права, административно-процессуального права и специальными нормами таможенного права, представляет собой деятельность таможенных органов, направленную на разрешение жалоб физических и юридических лиц, и предусматривает обращение с жалобой в суд, обязательную предварительную стадию обращения с этой жалобой в таможенные органы» <2>. ——————————— <2> Там же.
Данные рекомендации вполне могут быть учтены при осуществлении административной защиты прав физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в ходе реализации административных процедур в деятельности таможенных органов. Административная защита прав и законных интересов физических и юридических лиц в механизме реализации административных процедур в деятельности таможенных органов осуществляется посредством обжалования. Жалоба — это вид обращения к компетентному лицу (должностному лицу), в связи с нарушенным правом. Ю. М. Козлов отмечает, что «институт права жалобы включает в себя неразрывно связанные друг с другом право гражданина обжаловать незаконные действия органов государственного управления и указанную обязанность соответствующего государственного органа» <3>. ——————————— <3> См.: Козлов Ю. М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. М., 1965. С. 5.
М. В. Карасева говорит о том, что в науке административного права под жалобой понимается обращение гражданина, группы граждан или коллектива в органы управления о действительно или мнимо нарушенных субъективных правах и интересах <4>. ——————————— <4> См.: Карасева М. В. Конституционное право на обжалование в системе политических прав и свобод // Правоведение. 1986. N 4. С. 72.
Н. Ю. Хаманева отмечает, что жалоба — это обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностными лицами, государственными или муниципальными служащими и т. д.) права или законного интереса. Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан» <5>. ——————————— <5> См.: Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина РФ. М., 2000. С. 59.
Ю. В. Сидоров, исследовав институт обжалования в сфере применения сотрудниками милиции мер административного принуждения, отмечает, что «административная жалоба на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции, — это обращение гражданина в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу в порядке подчиненности с требованием о восстановлении нарушенного права или об изменении правового статуса субъектов правоотношений в связи с нарушением прав и законных интересов в результате применения сотрудниками милиции мер административного принуждения или нецелесообразным применением таких мер <6>. ——————————— <6> См.: Сидоров Ю. В. Разрешение в органах внутренних дел жалоб граждан на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15.
И. Ш. Килясханов в своем исследовании под жалобой понимает изложенное лицом, его законным представителем, также третьими лицами в письменной или устной форме указание на фактическое или предполагаемое нарушение его прав или законных интересов должностными лицами государственных или общественных органов, а также требование об их восстановлении и решение вопроса об ответственности виновных <7>. ——————————— <7> См.: Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. С. 11.
Д. Н. Бахрах и А. В. Семенов говорят о том, что «административная жалоба — это обращение одного или нескольких граждан, юридических лиц и иных организаций, государственных и негосударственных органов к компетентному субъекту по поводу действительного или мнимого нарушения их прав, свобод или законных интересов, вызванного фактически или (и) юридически необоснованными действиями (бездействием) или решением государственных или негосударственных органов, организаций, должностных лиц, других граждан с требованием восстановления нарушенных прав или пресечения нарушения» <8>. ——————————— <8> См.: Бахрах Д. Н., Семенов А. В. Понятие «административная жалоба» // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 121.
В. Н. Бутылин говорит о том, что жалоба представляет собой форму реагирования на факты нарушения прав и охраняемых законных интересов граждан, средство устранения и предотвращения таких нарушений, восстановление нарушенного субъективного права <9>. ——————————— <9> См.: Бутылин В. Н. Рассмотрение жалоб граждан на действия работников органов внутренних дел, ущемляющих права и законные интересы граждан. М., 1992. С. 5.
Г. А. Шевчук отмечает, что жалоба появляется в случае нарушения прав и законных интересов граждан, т. е. в случае, если между гражданином и властью складываются «негативные» отношения. Подача жалобы преследует цель защитить и восстановить нарушенные права и законные интересы, но сама жалоба не устраняет эти нарушения <10>. ——————————— <10> См.: Шевчук Г. А. Административная жалоба: история развития // Новое процессуальное законодательство РФ. Воронеж, 2003. С. 226.
Следует сказать, что административная жалоба не имеет строго определенной формы, однако она должна содержать требование о восстановлении нарушенного права и быть адресованной должностному лицу <11>. ——————————— <11> См.: Лория В. А. Роль административных жалоб в охране прав граждан // Правоведение. 1984. N 5. С. 63.
Б. В. Маслов отмечает, что жалоба — это требование гражданина о восстановлении его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц <12>. ——————————— <12> См.: Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 21.
Е. В. Давыдова в целях унификации понятийного аппарата пишет о том, что жалоба — это основанное на законе обращение физического или юридического лица в орган государственной власти, орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение обращений данной категории, с требованием устранения нарушения его прав, свобод и законных интересов» <13>. ——————————— <13> См.: Давыдова Е. В. Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
Такие категории, как жалоба и обжалование, находятся в диалектическом единстве и взаимосвязи. Обжалование — это результат реализации жалобы. Как отмечает Г. Х. Тонян, «…развитие института обжалования в административном праве обусловлено тем, что главным его назначением является обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и соответственно обеспечение прав и свобод человека и гражданина, а также других участников административно-правовых отношений» <14>. ——————————— <14> См.: Тонян Г. Х. Институт обжалования в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.
Согласно Федеральному закону от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» <15> гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Данная информация должна содержаться и в жалобе, которая адресуется должностным лицам таможенной службы. ——————————— <15> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Право жалобы играет важную роль в соблюдении действующего законодательства, так как, с одной стороны, стоит на защите прав граждан и юридических лиц, с другой — помогает устранить ошибки и нарушения действующего законодательства, допускаемые должностными лицами таможенных органов. Обобщив различные точки зрения относительно исследуемого феномена, В. А. Бударина отмечает, что административная жалоба является: — одной из форм реализации конституционного неотчуждаемого права граждан; — неотъемлемым элементом правового демократического государства; — способом устранения нарушений, допущенных в процессе осуществления публичного управления; — средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан; — гарантией эффективной реализации прав, свобод и интересов граждан, закрепленных законодательством РФ; — опосредованным способом обеспечения режима законности, установленного в Российской Федерации, выявления правонарушителей и привлечения их к соответствующим видам юридической ответственности <16>. ——————————— <16> См.: Бударина В. А. Понятие, назначение и юридическая ценность административной жалобы в системе публичного управления // Правовые споры и порядок их разрешения. Воронеж, 2005. С. 19.
Г. Х. Тонян отмечает, что жалоба является категорией информационного права. Она представляет собой определенным образом структурированную информацию, которая должна свидетельствовать о нарушениях норм права, правовых претензиях, сформулированных в этой связи. Кроме того, такая информация должна определять предмет жалобы — решения, действия (бездействие), свидетельствовать о неблагоприятных последствиях, наступивших в результате принятия решений, совершения действий (бездействия). В жалобе должны быть отражены идентификационные признаки — сведения об авторе, нарушителях, адресате и др. <17>. ——————————— <17> См.: Тонян Г. Х. Институт обжалования в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14.
Правовую основу института права жалобы в деятельности таможенных органов в настоящее время составляют специальные нормативные правовые акты: Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» <18>, Приказ Минэкономразвития России от 25 января 2005 г. N 6 «Об утверждении форм решения по жалобе и акта рассмотрения жалобы в упрощенном порядке» <19>, Приказ ФТС от 25 декабря 2006 г. N 1371 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России» <20> и др. ——————————— <18> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060. <19> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 24. <20> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 9.
Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа подается в вышестоящий таможенный орган. Жалоба на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа подается в таможенный орган, в котором проходит службу (замещает государственную должность) это лицо, а на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа — в вышестоящий таможенный орган. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана как непосредственно в вышестоящий таможенный орган, так и через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется. Таможенный орган, на решение, действие (бездействие) которого или начальника которого подана жалоба, направляет ее в вышестоящий таможенный орган вместе с подтверждающими материалами в пятидневный срок со дня ее поступления. В случаях, когда таможенный орган, получивший жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, не правомочен ее рассматривать, он обязан направить ее в трехдневный срок в таможенный орган, который должен ее рассматривать в соответствии с настоящей статьей, с уведомлением в письменной форме лица, подавшего жалобу. Жалоба на решение, действие (бездействие) федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела, подается в эту службу.
Библиографический список:
1. Бутылин В. Н. Рассмотрение жалоб граждан на действия работников органов внутренних дел, ущемляющих права и законные интересы граждан. М., 1992. 2. Бахрах Д. Н., Семенов А. В. Понятие «административная жалоба» // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. 3. Бударина В. А. Понятие, назначение и юридическая ценность административной жалобы в системе публичного управления // Правовые споры и порядок их разрешения. Воронеж, 2005. 4. Давыдова Е. В. Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 5. Козлов Ю. М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. М., 1965. 6. Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. 7. Карасева М. В. Конституционное право на обжалование в системе политических прав и свобод // Правоведение. 1986. N 4. 8. Кучер С. П. Досудебное регулирование споров, возникающих по инициативе налогоплательщиков // Налоговые споры. 2004. N 2. 9. Лория В. А. Роль административных жалоб в охране прав граждан // Правоведение. 1984. N 5. 10. Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 11. Сидоров Ю. В. Разрешение в органах внутренних дел жалоб граждан на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 12. Тонян Г. Х. Институт обжалования в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 13. Шевчук Г. А. Административная жалоба: история развития // Новое процессуальное законодательство РФ. Воронеж, 2003. 14. Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина РФ. М., 2000.
