(Филатова Л. В.) («Российская юстиция», 2012, N 4)
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЭЛЕКТРОННЫХ СЕРВИСОВ В ОБЛАСТИ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Л. В. ФИЛАТОВА
Филатова Л. В., кандидат юридических наук, профессор кафедры информационного права, информатики и математики Российской правовой академии Минюста России.
В настоящей статье рассматривается роль информационных технологий в механизме реализации конституционного права каждого на информацию при возрастающей роли и увеличении объемов правовой информации при формировании информационного общества. Количество, качество и доступность правовых информационных ресурсов напрямую связаны с обеспечением единого правового пространства, обеспечивающего соответствие юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права. Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации требует создания государственной системы правовой информации. Показано значение электронных сервисов, в частности официальных электронных источников опубликования нормативных правовых актов, в решении задач обеспечения доступа граждан и организаций к услугам на основе современных информационных технологий.
In this article examines the role of information technologies in the mechanism of realization of the constitutional right of everyone to information on the increasing role and increase of the legal information in the information society. The quantity, quality and availability of legal information resources is directly linked with the provision of a single legal space, which ensures the compliance of the legal norms acts of higher legal force, as well as universally recognized principles and norms of international law. The solution of the complex problem of maintenance of unity of legal space of the Russian Federation, the constitutional right of citizens to information, improvement of the legislation, its systematization and codification requires the creation of a state system of legal information. Shows the importance of e-services, in particular, the official electronic sources of publication of normative legal acts in solving the tasks of ensuring the access of citizens and organizations to have access to services on the basis of modern information technologies.
В государстве, основанном на публичном управлении, право на информацию исполняет коммуникативную функцию, направленную на формирование гражданами осознанной позиции, определяющей их взгляды на государственные дела и общественную жизнь. Поэтому свобода каждого на формирование своего мнения на основе полученной информации и свобода распространения мнения необходимы для демократического развития. Развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, совершенствование законодательства в информационной среде актуальны для Российской Федерации. Эта задача ставится в ряде программных документов, в том числе в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» <1>. Решение данной задачи затрагивает широкий комплекс вопросов. ——————————— <1> Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.10.2010 N 1815-р (в ред. от 02.12.2011 N 2161-р) // СЗ РФ. 2011. N 51. Ст. 7543.
К показателям движения к информационному обществу принято относить расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней, увеличение объемов информационных услуг. Вопросы доступа к информации в условиях, когда постиндустриальное общество переходит в общество информационное, в общество знаний, становятся актуальными. Неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере. Законодательство должно быть ориентировано на социальные интересы, на повышение качества жизни, обеспечивать открытость информации и доступ к ней. Возрастание роли и увеличение объемов правовой информации, необходимой для обеспечения жизнедеятельности общества, совершенствование технологий накопления и распространения информации увеличивают потребность в правовых информационных ресурсах, которые позволяют удовлетворить публичный интерес и сами по своей сути являются публичными. Общественные структуры и каждый гражданин, юридическое лицо и индивидуальный предприниматель должны иметь возможность оперативно получать достоверную и объективную информацию о законодательстве по всем интересующим их вопросам. При построении информационного общества особое место занимают вопросы создания государственной системы правовой информации, поскольку без решения этого вопроса сложно реализовать задачи обеспечения конституционных прав граждан по доступу к информации, ее полноте, достоверности, актуальности. В п. 17 «Тунисского обязательства» (ноябрь 2005 г.) указано: «Мы настоятельно призываем правительства, используя потенциал информационно-коммуникационных технологий, создать государственные системы информации о законах и нормативных положениях, предусматривающие более широкое развитие сети пунктов коллективного доступа и обеспечивающие достаточное наличие этой информации». Представляется целесообразным рассмотрение гносеологических вопросов развития правовой информатизации в России и в результате этого анализа — исторического пути развития правовой информатизации. Очевидна ключевая роль Министерства юстиции и Научного центра правовой информации Минюста России (далее — НЦПИ) в создании первых правовых баз данных, что только подтверждает значение федерального органа юстиции в формировании национальной системы правовой информации, необходимости создания национального центра правовой информации и возложении функций по ведению национального регистра нормативных правовых актов в Российской Федерации на Минюст России, причем названные функции должны вытекать из положений Федеральных законов «О правовой информации» и «О нормативных правовых актах», которые требуют скорейшей разработки. Правовая информация — особый, специфичный вид информации. К ней предъявляются самые высокие требования по полноте, достоверности и актуальности. Как правило, срок жизни базы данных правовой информации без ее актуализации не превышает нескольких месяцев — так быстро и существенно меняется законодательство. Отсутствие, неполнота или неточность правовой информации влекут моральные и материальные потери, не сопоставимые с затратами на ее обработку и услуги по ее предоставлению пользователю. Недостаточная правовая информированность является одной из причин разбалансированности экономики, деформирует правосознание граждан, повышает риск принятия неверных решений в области управления, существенно осложняет развитие правового государства и рыночной экономики. Поставщиком правовой информации может являться только тот, кто обеспечит представительную полноту фондов нормативных актов, высокое качество, их постоянную актуализацию, т. е. своевременное и точное внесение в документы изменений и дополнений. Сегодня требуемый уровень достоверности информации очень высок и нуждается в государственном подходе. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» <2> Минюст России участвует в работе по созданию и ведению специализированных баз данных правовой информации в соответствии с единой технической политикой в сфере правовой информатизации России, а также организует разработку и внедрение программно-технических средств и технологий сбора, обработки и анализа информации в соответствии с едиными требованиями (техническими регламентами, стандартами) и программами (планами) правовой информатизации территориальных органов и федеральных государственных учреждений Минюста России. Неоднократно начиная с 1997 года Минюстом России разрабатывались предложения, связанные с созданием государственной системы правовой информации, однако такая система так и не была создана, несмотря на достаточные основания возложения таких полномочий на Минюст России. ——————————— <2> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.
Федеральная служба охраны Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.08.2004 N 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» <3> является координатором правовой информатизации в Российской Федерации, организует создание, оперативное обслуживание и поддержку интегрированного полнотекстового банка правовой информации и обеспечивает доступ к нему федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и физических лиц. ——————————— <3> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3314.
Нормативными правовыми актами на Минюст России возложено ведение различных регистров и реестров, в совокупности составляющих ценный государственный ресурс правовой информации. Федеральные регистры ведутся в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; учета и систематизации нормативных правовых актов; реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о правовых актах; создания условий для получения правовой информации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации, очевидна. Правовое пространство — это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. Механизм обеспечения единства правового пространства России — это система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимают создание и ведение федеральных регистров нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права. Необходимо также подчеркнуть, что деятельность по обеспечению единства правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации. Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации — создания единого банка данных этих актов. В настоящее время в Российской Федерации существуют объективные предпосылки для решения этой задачи путем принятия Федерального закона о едином банке данных нормативных правовых актов Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 N 1486 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 N 904 Минюстом России ведется федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.97 N 1009 — государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований, а также федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов на основании Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 N 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», Постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 N 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов». Поскольку задача обеспечения единства правового пространства Российской Федерации связана практически со всеми направлениями деятельности Минюста России, ведением целого ряда государственных учетных систем, целесообразно возложить именно на Минюст России реализацию государственной политики в данной области. Национальный регистр нормативных правовых актов должен являться правовой информационной системой, содержащей в электронном виде интегрированную официальную правовую информацию. Указанная информационная система (банк данных), по сути, представляет собой свод законов Российской Федерации, официальное электронное издание и должен являться официальным электронным источником опубликования актов. В законодательном плане должны быть решены вопросы о правовых последствиях включения в единый регистр нормативных правовых актов, принципах и правилах формирования единого регистра, об актах Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, мероприятиях по систематизации и кодификации законодательства, его классификации и др. В Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» отмечается, что использованию потенциала информационных технологий препятствуют разрозненность государственных информационных ресурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также значительное дублирование информации. Необходимо обеспечить полноту, достоверность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти. Важными в настоящее время являются совершенствование порядка официального опубликования правовых актов, закрепление за текстами правовых актов в электронном виде статуса источника официального опубликования. Де-факто такого статуса не получили правовые акты, внесенные «в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации «Система», хотя еще в 1994 году Указ Президента Российской Федерации N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» установил, что «тексты федеральных законов, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система», являются официальными» (п. 2). Официальное опубликование правовых актов прежде всего имеет правовые последствия для вступления в силу подавляющего большинства принимаемых актов и является самым эффективным способом обеспечения доступа к правовой информации. Многие субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления издали правовые акты об электронном опубликовании принятых актов, т. е. размещении их на соответствующих официальных сайтах. С 10 ноября 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 21.10.2011 N 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» <4>, в соответствии с которым официальный интернет-портал правовой информации (www. pravo. gov. ru) является официальным источником опубликования правовых актов законодательного органа Российской Федерации, сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации. ——————————— <4> СЗ РФ. 2011. N 43. Ст. 5977.
На указанном интернет-портале могут быть размещены (опубликованы) также иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства Российской Федерации, других органов государственной власти Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Президент Российской Федерации также внес изменения в свои акты, регулирующие порядок опубликования нормативных правовых актов. Установлено также, что официальным опубликованием акта Президента Российской Федерации считается первое размещение (опубликование) их полных текстов на официальном интернет-портале правовой информации (www. pravo. gov. ru) <5>. ——————————— <5> См.: Указ Президента РФ от 17.11.2011 N 1505 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 47. Ст. 6621.
Однако не решен вопрос об электронном опубликовании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Сейчас эти акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, который издается еженедельно. И распространение этого издания в электронном виде не может, на наш взгляд, решить задачу своевременного вступления акта в силу. В связи с этим следует признать официальным источником опубликования официальный сайт Минюста России, издав соответствующий указ Президента Российской Федерации. Количество, качество и доступность правовых информационных ресурсов уже сегодня во многом определяют уровень развития страны, ее статус в мировом сообществе и станут определяющим показателем этого статуса по мере перехода к открытому информационному обществу. Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов и сбалансированность этих показателей характеризуют качество информационных услуг. Однако качество информационных услуг определяется не только указанными показателями национальных информационных ресурсов, составляющих базу, на основе которой информационные услуги оказываются, но и возможностями свободного доступа широкого круга лиц к этим ресурсам, использования и распространения содержащейся в них информации, которые расширяются в связи с введением электронных источников официального опубликования правовых актов.
