Овчинников С. Н., доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Дальневосточного государственного университета, кандидат юридических наук.
В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания Президента РФ — одна из форм реализации предусмотренного ст. 80 Конституции РФ полномочия Президента РФ по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства. В посланиях излагается видение Президентом ситуации в стране и путей дальнейшего укрепления российской государственности, обозначаются основные направления внутренней и внешней политики государства на текущий год и ближайшую перспективу, формируется стратегия развития России. Послание Президента РФ Федеральному Собранию представляет собой одну из разновидностей официальных политико-правовых документов Президента. Однако Конституция РФ детально не определяет природу и содержание этого акта. «Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы» <1>. Выступление Президента РФ с посланием Федеральному Собранию определяется как полномочие Президента <2>. Однако, исходя из смысла ст. 84 Конституции РФ, представляется, что это, скорее, обязанность Президента. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2007. <2> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.
Хотя Президент обращается с посланием к Федеральному Собранию, послание не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер. Тем не менее послание учитывается парламентом при определении направлений его законодательной деятельности. Так, Совет Федерации Федерального Собрания представляет ежегодные доклады «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Основной целью докладов по традиции является оценка законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений государственной политики, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию <3>. ——————————— <3> См., например: Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2007 г. // URL: http:// www. council. gov. ru/ lawmaking/ report/ 2007/ index. html.
Для исполнительной власти, федерального Правительства указания, задачи, содержащиеся в посланиях Президента, являются обязательными. Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» <4> Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, а именно ее и определяет Президент в своих ежегодных посланиях. В п. 2.1 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452, говорится, что «планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направлениям деятельности осуществляется на основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации» <5>. Аналогичное положение содержится и в Регламенте Федеральной таможенной службы, утвержденном Приказом ФТС от 2 декабря 2005 г. N 1130 <6>. В Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2009 — 2011 годы отмечается, что «стратегические цели и тактические задачи ФТС России определены с учетом поручений, изложенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в соответствии с основными задачами экономической политики Правительства Российской Федерации, а также целями и задачами, отраженными в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу» <7>. ——————————— <4> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <5> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233. <6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 9. <7> URL: http:// www. customs. ru/ ru/ activities/ docs/ projects/.
Некоторые федеральные законы устанавливают требования к структуре и содержанию посланий Президента. Так, Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» в ст. 4 устанавливает, что «первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В специальном разделе послания Президента Российской Федерации характеризуется состояние экономики Российской Федерации, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу». Статья 5 этого же Закона гласит, что «ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год» <8>. Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» в ст. 9 определяет, что Президент «определяет в ежегодном послании Федеральному Собранию основные направления деятельности в области военно-технического сотрудничества» <9>. В отношении таможенной политики в законодательстве такие формулировки не отсутствуют, но из содержания ежегодных посланий Президента РФ можно заметить, что и эта область государственной деятельности находится в сфере внимания Президента. ——————————— <8> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871. <9> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610.
В законодательстве нет определения политики, хотя в законодательных текстах это слово не так уж и редко употребляется. Причем речь идет не столько о политике вообще, сколько о ее конкретных направлениях. В федеральных законах упоминалась жилищная политика <10>. Трудовой кодекс РФ в ст. 6 говорит о государственной политике в сфере трудовых отношений. Статья 5 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» называется «Торговая политика Российской Федерации» <11> и определяет цели торговой политики. Статья 2 Таможенного кодекса РФ 1993 г. называлась «Таможенная политика Российской Федерации» и определяла таможенную политику как составную часть внутренней и внешней политики Российской Федерации <12>. Статья 1 действующего Таможенного кодекса РФ упоминает о государственной политике в области таможенного дела. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 3. Ст. 99. <11> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850. <12> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 31. Ст. 1224.
В научной литературе встречаются разнообразные определения таможенной политики. Очень многогранную характеристику таможенной политики дает А. Д. Ершов <13>. Таможенную политику иногда определяют как «целенаправленную деятельность государства по регулированию внешнеторгового обмена (объема, структуры и условий экспорта и импорта) путем установления соответствующего таможенного режима перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу» <14>. Сходным образом определяет таможенную политику А. Ф. Ноздрачев <15>. Б. Н. Габричидзе полагает, что таможенная политика — это система политико-правовых, экономических, организационных и иных широкомасштабных мероприятий в сфере таможенного дела, направленных на реализацию и защиту экономических интересов <16>. Можно встретиться и с утверждением о том, что правовая категория «таможенная политика» имеет конституционно-правовой статус <17>. Вряд ли с этим можно согласиться, хотя бы потому, что в Конституции РФ таможенная политика вообще не упоминается. ——————————— <13> Ершов А. Д. Международные таможенные отношения. СПб., 2000. С. 21 — 45. <14> Постатейный комментарий к Таможенному кодексу РФ / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2001. С. 7. <15> См.: Таможенное право / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 1998. С. 21. <16> См.: Габричидзе Б. Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации. М., 1988. С. 28. <17> См.: Таможенное право: Учебник для вузов / Под ред. М. М. Рассолова, Н. Д. Эриашвили. 2-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 10.
Понятие «таможенная политика» является разновидностью понятия «политика». Следовательно, для определения таможенной политики необходимо определить политику как таковую. Термин «политика» можно понимать двояким образом. Во-первых, как сфера жизни общества, область общественных отношений, связанных с осуществлением власти в обществе, с выражением интересов различных групп людей. Во-вторых, как направление деятельности в какой-либо сфере. Например, именно во втором смысле используются выражения «экономическая политика», «национальная политика», «правовая политика» и т. п. В подобном же смысле и законодатель использовал термин «таможенная политика», но определял он его иным образом: либо через указание на то явление, составным элементом которого является таможенная политика, либо через указание на цели таможенной политики. Отсюда таможенную политику Российской Федерации можно определить как направление деятельности государства в таможенной области, в области перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Если таможенная политика — это направление деятельности в таможенной области, то справедливо направление обозначать через указание цели. Государственная деятельность носит целенаправленный характер. Вместе с тем в законах правильнее определять не цели политики в той или иной области, а цели правового регулирования. Политика изменчива, отражает различные интересы, существующие в обществе. Закон же как средство выражения всеобщих интересов должен быть стабильным. Закрепление характеристик таможенной политики в таможенном законодательстве не имеет непосредственно регулятивного значения. Цели таможенной политики отражаются в целях правового регулирования в области таможенного дела, и в законе должны быть закреплены именно они. Следует согласиться с законодателем, который отказался от употребления термина «таможенная политика» в действующем Таможенном кодексе РФ. Послания Президента РФ затрагивают вопросы таможенной политики, определяют различные ее стороны, поскольку таможенная политика составляет часть внутренней и внешней политики РФ. В частности, в посланиях определяются требования к нормативно-правовым актам в области таможенного дела <18>; вопросы становления таможенного союза и единого экономического пространства, вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию с учетом условий и обязательств, вырабатываемых в рамках таможенного союза <19>; эффективность таможенной системы и уровень таможенного администрирования <20>; таможенная реформа <21>; противодействие коррупции в системе таможенных органов <22> и др. ——————————— <18> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. // Российская газета. 1997. 7 марта. <19> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. // Российская газета. 1999. 31 марта. <20> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля. <21> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр. <22> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.
В заключение можно сказать, что ежегодные послания Президента РФ являются одним из важнейших инструментов определения таможенной политики.
