(Чернова О. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 3)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ КАЧЕСТВА ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ТОВАРОВ
О. А. ЧЕРНОВА
Чернова О. А., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Реализация государственно-властных полномочий в сфере управления качеством продовольственных товаров осуществляется различными звеньями государственного аппарата, обладающими определенной, свойственной только им компетенцией. По объему и характеру компетенции органы государственного управления качеством товаров можно подразделить на органы общей, межотраслевой (специальной) и отраслевой компетенции. Органы общей компетенции руководят на подведомственной им территории всеми или большинством отраслей (сфер) управления, обеспечивая там экономическое развитие <1>, а также осуществляют руководство деятельностью межотраслевых и отраслевых органов управления качеством. К органам общей компетенции в рассматриваемой сфере можно отнести Президента Российской Федерации, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. ——————————— <1> См.: Лончаков А. П. Предмет и система административного права Российской Федерации: Учеб. пособие. Хабаровск, 1999. С. 105.
После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. при функционировании механизма российской государственности на основе принципа разделения властей Президент Российской Федерации стал выполнять важные координационные функции, воздействуя на все три ветви власти <2>. Полномочия Президента РФ в сфере экономики, в том числе и в сфере управления качеством, состоят в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства. Ежегодно Президент обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики. Представляя Российскую Федерацию в международных отношениях, он ведет переговоры и подписывает международные договоры и соглашения в области стандартизации, метрологии и сертификации. ——————————— <2> См.: Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск, 1999. С. 26.
Правительство Российской Федерации, возглавляя систему государственных органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет регулирование экономических процессов, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей российской экономики, вырабатывает государственную социально-экономическую политику, в том числе в области здорового питания населения, и принимает меры к ее реализации. Основной задачей национальной политики в области здорового питания населения является создание экономической, законодательной и материальной базы, обеспечивающей высокое качество и безопасность пищевых продуктов <3>. Общая логика экономической политики Правительства Российской Федерации предполагает модернизацию экономики при сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятельность и дальнейшую либерализацию рынков, что в итоге будет способствовать реформированию системы технического регулирования путем сокращения излишних контрольных функций государственных органов с одновременным повышением роли гражданско-правовых институтов, обеспечивающих качество продовольствия на внутреннем потребительском рынке страны. ——————————— <3> См.: Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года: одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 917 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 34. Ст. 4083.
Органы государственного управления в области обеспечения качества и безопасности товаров, обладающие межотраслевой компетенцией, наделены полномочиями надведомственного характера, содержанием которых является специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к их компетенции. В ходе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления <4>. Федеральным органом исполнительной власти межотраслевой компетенции в области государственного управления качеством товаров является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, которое в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 <5>, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере экономического развития, внешнеэкономической деятельности, торговли, предпринимательства и малого бизнеса. Данное Министерство на основании и во исполнение действующего законодательства самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам формирования программ и планов социально-экономических реформ; торгово-экономических отношений с иностранными государствами, государствами — участниками СНГ; внутренней торговли; применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров; нетарифного и тарифного регулирования экспорта и импорта товаров; государственного регулирования в экономике; создания механизмов негосударственного регулирования (саморегулирования) предпринимательской деятельности; создания российским экспортерам товаров и услуг благоприятных условий для доступа на рынок зарубежных стран. ——————————— <4> См.: Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 516; Лончаков А. П. Предмет и система административного права Российской Федерации: Учеб. пособие. Хабаровск, 1999. С. 105; Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск, 1999. С. 29. <5> См.: Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 (в ред. Постановления Правительства РФ от 20.05.2005 N 312) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 15. Ст. 1480.
Органы межотраслевого управления, занимая особое положение в сфере обеспечения качества продовольственных товаров, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления. Среди административно-правовых методов, применяемых государственными органами, наделенными межотраслевой компетенцией, в процессе реализации возложенных на них полномочий, можно выделить координацию действий органов управления в данной сфере при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач. Причем важное значение в процессе осуществления межотраслевого управления, по мнению А. П. Лончакова, имеет устранение несогласованности в действиях органов исполнительной власти на всех уровнях. Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями. Объектом отраслевого управления является отрасль, т. е. совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности, разрабатывающих или производящих продукцию отдельных видов однородного потребительского или функционального назначения <6>. ——————————— <6> См.: Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск, 1999. С. 28 — 30.
К органам отраслевой компетенции в сфере управления качеством товаров относятся Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, которые вырабатывают государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование в порученной сфере деятельности: а) Минздравсоцразвития России — в сфере защиты прав потребителей, санитарно-эпидемиологического благополучия населения <7>; ——————————— <7> См.: Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 31.12.2004 N 904, от 28.04.2006 N 254) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.
б) Минсельхоз России — в сфере агропромышленного комплекса (включая животноводство, ветеринарию, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции) <8>; ——————————— <8> См.: Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2006 г. N 164 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.03.2007 N 192, от 01.11.2007 N 735) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 14. Ст. 1543.
в) Минпромэнерго России — в сфере технического регулирования <9>. ——————————— <9> См.: Положение о Министерстве промышленности и энергетики: утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 10.09.2004 N 477, от 26.01.2005 N 40) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2566.
Иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с предоставленной компетенцией наделены функциями по контролю и надзору в области обеспечения качества и безопасности продовольственных товаров. Государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов согласно установлениям ст. 13 Федерального закона от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» <10> осуществляется федеральными органами исполнительной власти по следующим направлениям: а) государственный санитарно-эпидемиологический надзор; б) государственный ветеринарный надзор; в) государственный контроль и надзор за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки; г) государственный контроль в области торговли, качества товаров и услуг, защиты прав потребителей; д) государственный надзор в области технического регулирования. ——————————— <10> Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 150.
Перечень данных органов был установлен Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 <11> «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» и включает в себя органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической и государственной ветеринарной службы; государственный комитет по стандартизации и метрологии, государственную хлебную инспекцию при Правительстве РФ, государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей и их территориальные органы. ——————————— <11> Собрание законодательства РФ. 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 123.
Отметим, что данный нормативно-правовой акт до сих пор не был приведен в соответствие с положениями Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <12> «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». На фоне происходящего процесса реформирования действующей системы государственного управления в Российской Федерации в рамках реализации начального этапа административной реформы в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 образована новая система контрольно-надзорных органов в области обеспечения качества пищевых продуктов. ——————————— <12> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 11.10.2007 N 1359) // Рос. газ. N 50. 2004. 12 марта.
В частности, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) осуществляет контрольно-надзорную деятельность за соблюдением законодательства в области ветеринарии, в том числе в пунктах пропуска через Государственную границу РФ <13>, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) — за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров. Кроме того, данная служба осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор, санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу, занимается регистрацией отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации <14>. ——————————— <13> См.: Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 04.08.2005 N 491, от 23.05.2006 N 305, от 19.06.2006 N 382, от 20.11.2006 N 704, от 14.12.2006 N 767, от 01.11.2007 N 735) // Рос. газ. N 150. 2004. 15 июля. <14> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека: утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 23.05.2006 N 305, от 14.12.2006 N 767) // Рос. газ. N 144. 2004. 8 июля.
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) в настоящее время осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов (до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти) <15>. ——————————— <15> См.: Постановление Правительства РФ «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» от 17 июня 2004 г. N 294 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 27.10.2004 N 584, от 05.09.2006 N 541) // Рос. газ. N 130. 2004. 22 июня.
Таким образом, происходящее в Российской Федерации реформирование системы государственного управления, вызванное потребностью повышения эффективности государственного аппарата, затронуло главным образом федеральный уровень органов исполнительной власти. Вместе с тем до сих пор новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, организационное разделение функций между ними, в том числе в сфере регулирования экономической деятельности, не были учтены в отдельных правовых актах управления. Считаем, что определенные изменения должны быть внесены в главы 23 и 28 КоАП РФ (закрепляющие систему государственных органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях), а также в Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987, устанавливающее круг государственных органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
