(Павлов П. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЖИМА ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИИ
П. В. ПАВЛОВ
Павлов Павел Владимирович, доктор экономических наук, профессор кафедры гуманитарных дисциплин Ростовского филиала Российской таможенной академии.
В статье рассматриваются проблемы административно-правового регулирования особых режимов осуществления внешнеторговой деятельности, одним и которых является режим, применяемый в особых экономических зонах. На основании изучения негативного опыта применения режима свободных экономических зон России предлагаются основные пути совершенствования административно-правового регулирования режим особых зон; показано, что успех процесса скорейшего становления особого административно-правового регулирования режима особых зон будет способствовать социально-экономическому развитию.
Administrative Legal Regulation of the Regime of Special Economic Zones in Russia P. V. Pavlov
The article is devoted to the problems of administrative legal regulation of special regimes of foreign trade activity. Based on the analysis of the negative experience of implementation of the regime of free economic zones in Russia the author of the article suggests the main ways to improve administrative and legal regulation of the regimes of special zones. It is well shown in the article that successful development of special administrative legal regulation of the special zone regime will sustain social and economic development in general.
Основной отличительной чертой правового регулирования любых общественных отношений является то, что оно имеет свой специфический механизм. С. С. Алексеев определяет механизм правового регулирования как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения» <1>. Действие механизма правового регулирования реализуется через особый комплекс юридических средств, который обычно обозначается как правовой режим. Под правовым режимом в теории права понимается «порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующихся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» <2>. ——————————— <1> См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1999. С. 364.
Отдельное место в системе правовых режимов занимают особые административно-правовые режимы. Они вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей и предусматривают установление административных ограничений частноправовой и публичной деятельности. Особые административно-правовые режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирования. В науке административного права Д. Н. Бахрах, Ю. А. Дмитриев, И. А. Полянский выделяют два особых административно-правовых режима, связанных с чрезвычайным характером регулируемых ими общественных отношений, — режимы военного и чрезвычайного положения. Оба этих режима служат для усиления государственной власти в ситуациях, требующих мобилизации управленческого воздействия для выхода из критической для страны в целом или отдельного ее региона ситуации. Исходя из чрезвычайности и целей указанных режимов, можно сказать, что и тот и другой носят ограничительный характер, т. е. содержат положения, ограничивающие права и свободы человека <3>. Административно-правовой режим предусматривает ограничения прав и свобод лица, поэтому его установление допускается только федеральным конституционным законом (применительно к режимам военного положения и чрезвычайного положения) либо федеральным законом (в случае установления других административных режимов). Введение административного режима, т. е. его применение, осуществляется, как правило, в соответствии с подзаконным актом. ——————————— <3> См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2011. С. 235; Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации. М., 2009. С. 297.
Учитывая специфичность регулируемых общественных отношений, А. Б. Агапов предлагает считать особыми административно-правовыми режимами также таможенный режим, пограничный режим, режим закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и режим особых экономических зон (ОЭЗ) <4>. Под таможенным режимом понимается превентивная правоохранительная деятельность таможенных органов, осуществляемая в целях таможенного контроля. Пограничный режим предусматривает особый правовой режим передвижения граждан и их имущества через государственную границу и их пребывания в пограничной зоне. Режим ЗАТО, в отличие от таможенных, пограничных зон и иных территорий, на которых установлен особый правовой режим, распространяется на территориях, в пределах которых расположены специальные промышленные объекты — предприятия оборонной отрасли, предприятия по утилизации радиоактивных материалов и др., и предусматривает введение особого режима безопасности, в соответствии с которым устанавливаются публичные ограничения прав государственных, муниципальных органов и учреждений, а также субъектов предпринимательства. Административный режим ОЭЗ, в отличие от пограничного режима, режима ЗАТО, административных режимов военного и чрезвычайного положения, предусматривает ограничения только в сфере предпринимательской деятельности и не устанавливает ограничений полномочий публичных органов. ——————————— <4> См.: Агапов А. Б. Административное право. М., 2011. С. 394.
В связи с тем что в гл. 9 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» также говорится об «особых режимах» осуществления внешней торговли, предлагается выделить их в отдельную группу особых административно-правовых режимов. В российском законодательстве не дается определения, что понимается под особым режимом осуществления внешнеторговой деятельности. В связи с этим в целях настоящего исследования под особым режимом осуществления внешнеторговой деятельности предлагается понимать установленный правовыми актами РФ льготный порядок осуществления предпринимательской, финансовой, налоговой, таможенной и иных видов деятельности, применяемый бенефициарами данного режима. Создание особых режимов осуществления внешнеторговой деятельности является дополнительным методом (инструментом) государственного регулирования внешней торговли, повышения ее эффективности, создания благоприятных условий для развития взаимовыгодных отношений между государствами и их резидентами. При этом под бенефициарами особого режима осуществления внешнеторговой деятельности следует понимать лиц, получающих право на получение льгот от использования преимуществ данного режима (лица, имеющие постоянное место жительства на приграничной территории, резиденты ОЭЗ, офшорные компании и их аффилированные лица). Помимо вышеупомянутого режима ОЭЗ, к особым режимам осуществления внешнеторговой деятельности законодательно относится режим приграничной торговли, под которой подразумевается вид международного товарообмена между предприятиями, организациями, предпринимателями и физическими лицами, расположенными и проживающими в приграничных районах страны, с партнерами из сопредельных государств. К особым режимам осуществления внешнеторговой деятельности предлагается также отнести режим функционирования офшорных зон, которые играют важную роль в мировых и российских финансово-правовых отношениях. При этом основными целями административно-правового регулирования режима офшорной зоны являются обеспечение интересов государства за счет привлечения иностранных капиталов и предоставление благоприятных возможностей для ведения предпринимательской деятельности иностранным инвесторам, а также недопущения массовой утечки российского капитала в зарубежные офшорные центры. Одним из первых особых режимов осуществления внешнеторговой деятельности, вызвавших большой интерес ученых и правоприменителей в России, стал административно-правовой режим особых экономических зон, который эволюционировал из режима свободных экономических зон. В соответствии с Международной конвенцией по упрощению и гармонизации таможенных процедур под свободной экономической зоной (далее — СЭЗ) понимается часть государственной территории, на которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю <5>. ——————————— <5> Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Заключена в г. Киото 18 мая 1973 г. Прил. F1 «О свободных зонах».
В своем становлении процесс регулирования деятельности СЭЗ прошел несколько этапов — от зон свободной торговли до международных СЭЗ со сложной административной структурой и наличием межгосударственных органов управления (см. рис. 1). Зарубежная практика создания подобных экономических зон свидетельствует о том, что единый подход к их классификации не сформирован до сих пор. Из всего многообразия названий экономических зон, встречающихся в зарубежных странах, можно с известной долей условности выделить следующие: — свободные экономические зоны, создание которых нацелено прежде всего на привлечение иностранных инвестиций для социально-экономического развития данного региона; — особые экономические зоны, основной целью создания которых является привлечение в экономику данного региона инвестиций вообще, безотносительно к тому, являются эти инвестиции внутренними или внешними. В научной и специальной литературе до недавних пор понятие «особые экономические зоны» идентифицировалось с понятием «свободные экономические зоны», при этом не всегда проводилось их разграничение. Происходит это потому, что исторически в зарубежной научной литературе и законодательстве о свободных зонах, на основе которых было построено и российское законодательство, использовалось понятие «free trade zones» — свободные экономические (торговые) зоны. Основы административно-правового регулирования режима свободных (особых) экономических зон в России заложил Таможенный кодекс РФ 1993 г., в котором родоначальникам особых зон — свободным таможенным зонам — была посвящена отдельная глава. Следует отметить, что Таможенный кодекс РФ 2003 г. (ст. 2) также содержит положение, касающееся ОЭЗ: «На территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации. Товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности…» <6>. Кроме того, понятие свободной таможенной зоны присутствует и в Таможенном кодексе Таможенного союза, относясь к одному из видов таможенных процедур. При этом определено, что данная таможенная процедура устанавливается международными договорами государств — членов Таможенного союза (Россия, Белоруссия, Казахстан), т. е. так же, как и в Таможенном кодексе РФ 2003 г., эта статья носит отсылочный характер. ——————————— <6> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
В России до принятия Федерального закона 2005 г. «Об особых экономических зонах» практически повсеместно, когда речь шла о специальных территориальных образованиях, также использовался термин «свободная экономическая зона». Так, в ст. 23 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», принятого в 1995 г., предусматривалось, что «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации». В первоначальной редакции принятого в декабре 2003 г. Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <7> дается определение свободной экономической зоны, в точности взятое из ст. 23 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Согласно ст. 42 данного Закона «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах». Такое постоянство в понимании этой категории, по мнению Н. Г. Дорониной, позволяет предположить, что законодатель намеренно связывал понятие «свободная экономическая зона» с кругом отношений, возникающих в рамках внешнеторговой или связанной с ней деятельности <8>. ——————————— <7> См.: СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850. <8> См.: Доронина Н. Г. Особые экономические зоны во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. 2004. N 6. С. 95.
Для совершенствования механизма административно-правового регулирования режима ОЭЗ необходимо выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеэкономической деятельности, и «образования с особыми экономическими условиями функционирования» — особые экономические зоны — одной и той же правовой категорией, или все-таки речь идет о двух различных режимах, из которых один используется применительно к инвестиционной, а другой — к внешнеторговой деятельности. В учебной и научной литературе понятию «свободная экономическая зона» дается более широкое толкование. По определению М. М. Богуславского, «под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий» <9>. Б. М. Смитиенко считает, что «под свободной (специальной) экономической зоной понимается часть территории (экономического пространства) государства с особым, льготным режимом хозяйственной, внешнеторговой, инвестиционной деятельности» <10>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского «Международное частное право» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2005 (издание пятое, переработанное и дополненное). —————————————————————— <9> См.: Богуславский М. М. Международное частное право. М., 2004. С. 247. <10> См.: Международные экономические отношения / Под ред. Б. М. Смитиенко. М., 2005. Гл. 18. С. 262.
Более расширенное определение СЭЗ в своих научных трудах дает В. Е. Рыбалкин, который считает, что «СЭЗ — это регион, часть национальной территории со специальными льготными внешнеторговым, таможенным, инвестиционным, валютно-финансовым и налоговым режимами, поощряющими хозяйственную (производственно-коммерческую, предпринимательскую) деятельность иностранных участников, привлечение внешних инвестиций и передовых зарубежных технологий» <11>. ——————————— <11> См.: Международные экономические отношения / Под ред. В. Е. Рыбалкина. М., 2003. Гл. 3. С. 35.
Для свободных экономических зон характерно предоставление в первую очередь таможенных и иных внешнеторговых льгот, привлекательных для иностранных инвесторов. В случае с особыми экономическими зонами отсутствует четко обозначенный акцент на создании привлекательного хозяйственного режима преимущественно для иностранных инвесторов. Государство создает общий льготный режим предпринимательской деятельности, пользователями которого могут быть в равной степени как национальные, так и иностранные инвесторы. Таким образом, возникла необходимость законодательного закрепления понятия «особая экономическая зона». Законодательство (ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в РФ»; далее — Закон об ОЭЗ) признает особую экономическую зону как определяемую Правительством РФ часть территории РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности <12>. Территория особой зоны — это не территория в политическом или географическом смысле. Это часть экономического пространства, где применяется определенная система льгот и стимулов предпринимательской деятельности <13>. Территория зоны — это базис, условие деятельности хозяйствующих субъектов. Главное же — совокупность экономических и юридических норм и правил, создающих особый хозяйственно-правовой режим деятельности этих субъектов на территории зоны. Этот режим и составляет сущностный элемент функционирования зоны, выделяющий ее (организационно и функционально) из общегосударственного правового пространства. Смысл такого выделения — повышение эффективности в достижении социально-экономических результатов. ——————————— <12> См.: СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3127. <13> См.: Вишняков В. Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 45.
В определении ОЭЗ следует выделить следующие характерные черты: 1. ОЭЗ является частью территории РФ — государственной и таможенной территории. Последнее уточнение имеет особое значение, поскольку вносит определенность в вопрос о том, распространяется ли на ОЭЗ таможенный суверенитет РФ, действует ли на территории ОЭЗ российское таможенное законодательство. 2. Границы ОЭЗ определяются Правительством РФ. Правительство РФ наделяется правом создания ОЭЗ на территориях субъекта Федерации или муниципального образования. Соответствующие решения оформляются постановлениями Правительства РФ об образовании ОЭЗ (например, Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. N 784 «О создании на территории Елабужского района Республики Татарстан особой экономической зоны промышленно-производственного типа» <14>). ——————————— <14> См.: СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5748.
3. Территория ОЭЗ отличается от остальной территории РФ тем, что на ней действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Особый режим предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ проявляется в первую очередь в предоставлении резидентам ОЭЗ различных видов льгот: — таможенных (внешнеторговых); — налоговых; — финансовых (различные формы субсидий, которые могут предоставляться в виде снижения арендной платы за пользование земельными участками и производственными помещениями, льготных кредитов и т. п.); — административных (упрощенные процедуры регистрации организаций, упрощенный режим въезда-выезда иностранных граждан и т. п.). Особенность правового режима предпринимательской деятельности проявляется еще и в особых гарантиях, которые законодатель предоставляет резидентам ОЭЗ. Резидентом особой экономической зоны признается коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированная в соответствии с законодательством РФ на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключившая с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении предпринимательской деятельности. Административные отношения возникают в день направления субъектом предпринимательской деятельности заявки на заключение соглашения. В соответствии со ст. 38 Закона об ОЭЗ <15> резидентам зон предоставлена гарантия от неблагоприятного изменения законодательства РФ о налогах и сборах, означающая, что акты законодательства РФ о налогах и сборах, законы субъектов РФ о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков — резидентов ОЭЗ, за исключением актов законодательства РФ о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока действия соглашения о ведении предпринимательской деятельности. ——————————— <15> См.: СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3127.
Таким образом, особую экономическую зону можно представить как отечественную разновидность правового института СЭЗ, специфика которого заключается в предоставлении особого территориального статуса и специальных режимов осуществления предпринимательской деятельности, установленных российским законодательством. Согласно ст. 4 Закона РФ «Об ОЭЗ» на территории РФ могут создаваться особые экономические зоны следующих типов: — промышленно-производственные особые экономические зоны; — технико-внедренческие особые экономические зоны; — туристско-рекреационные особые экономические зоны; — портовые особые экономические зоны. Разграничение ОЭЗ на промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые зоны проводится в первую очередь в зависимости от видов деятельности, которыми резиденты могут заниматься на территориях соответствующих ОЭЗ. Виды деятельности, осуществление которых разрешено в ОЭЗ, при ее создании определяет Правительство РФ. Промышленно-производственные зоны предназначены для производства высококачественной конкурентоспособной продукции с целью насыщения внутреннего потребительского рынка и производства продукции, способной конкурировать на общемировом рынке. Создание промышленно-производственных ОЭЗ направлено на привлечение в приоритетные отрасли экономики капитальных вложений (в сумме, эквивалентной не менее 3 млн. евро на каждого резидента ОЭЗ, вместо изначально установленного Законом об ОЭЗ размера в 10 млн. евро) в целях насыщения внутреннего потребительского рынка и производства продукции, способной конкурировать на общемировом рынке. Технико-внедренческие зоны предназначены для разработки и внедрения продуктов научной деятельности, стимулирования инновационного процесса в них, позволяющего при ограниченном привлечении государственных средств эффективно использовать все финансовые, материальные, научные, природные, информационные и другие ресурсы для укрепления научно-технического потенциала национальной экономики и развития высокотехнологичных производств. Основная цель технико-внедренческих ОЭЗ заключается в разработке новых «прорывных» идей, реализации их в инновационных технологиях и товарах путем доведения до опытного, а затем до массового производства и продвижения на рынки, что активизирует экономику страны в целом. В отличие от промышленно-производственных зон, ориентированных на создание крупносерийного, трудоемкого производства, в технико-внедренческих зонах предполагается разработка принципиально новых технологий, материалов и товаров; осуществление экспериментального производства небольших партий товаров, создание наукоемкой продукции. Формирование технико-внедренческих зон в мировой практике происходит в основном вокруг крупных научных центров. Туристско-рекреационные зоны создаются для повышения конкурентоспособности туристской и другой деятельности в сфере туризма, развития лечебно-оздоровительных курортов и деятельности по организации лечения и профилактике заболеваний, по разработке и использованию природных лечебных ресурсов. Создание туристско-рекреационных ОЭЗ имеет особое значение в силу того, что туризм — это самая мультипликативная сфера услуг с точки зрения количества занятых в ней работников и создания дополнительных рабочих мест. Принципиальное отличие туристско-рекреационных ОЭЗ от промышленно — производственных и технико-внедренческих зон состоит в том, что акцент в этих зонах делается не на производстве каких-либо товаров, а на оказании услуг населению. Развитие и рациональное использование туристских и лечебных ресурсов на территории ОЭЗ должны способствовать экономическому подъему в целом в данном регионе. При активном развитии процесса строительства ОЭЗ 30 октября 2007 г. были внесены изменения в Закон об ОЭЗ в части создания четвертого вида ОЭЗ — портовых зон, которые предполагается располагать на территориях аэропортов, морских и речных портов России, а также на территориях, предназначенных в установленном порядке для строительства, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта. Целью создания портовых зон является привлечение инвестиций в осуществление деятельности по строительству и реконструкции объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта, производству морских, речных и воздушных судов на территории зон. Суммы привлекаемых инвестиций при строительстве новых объектов инфраструктуры нового морского порта, речного порта или аэропорта — не менее 10 млн. евро (вместо изначально установленного Законом об ОЭЗ размера в 100 млн. евро для морского порта и 50 млн. евро для речного порта и аэропорта), при реконструкции объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта — не менее 3 млн. евро. Каждый тип ОЭЗ имеет свою специфику в процедуре создания и функционирования. Сама процедура создания ОЭЗ выглядит следующим образом. Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта РФ и муниципального образования принимается Правительством РФ и оформляется соответствующим постановлением. Для этого высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство РФ заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Отбор заявок на создание особых экономических зон одного типа осуществляется на конкурсной основе. В течение 30 дней с даты принятия Правительством РФ решения о создании особой экономической зоны заключается соглашение о создании особой экономической зоны, в котором устанавливаются объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктур ОЭЗ, план обустройства и материально-технического оснащения ОЭЗ, перспективный план развития ОЭЗ, размеры принадлежащих Российской Федерации, субъекту РФ и муниципальному образованию долей в праве общей долевой собственности на объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур ОЭЗ, порядок эксплуатации и содержания, владения, пользования и распоряжения объектами инфраструктуры ОЭЗ, обязательства органов государственной власти субъекта РФ по предоставлению налоговых льгот резидентам ОЭЗ и др. В Российской Федерации предмет соглашения о ведении предпринимательской деятельности в ОЭЗ различается в зависимости от типа зоны. Заключение соглашения относительно ведения деятельности в ОЭЗ предусматривается и в ряде зарубежных законодательств. В частности, процедура создания совместных предприятий в свободных экономических зонах Китая предполагает подписание с местным народным правительством контракта на освоение участка на территории ОЭЗ, где оговариваются площадь, цели использования, срок контракта, размер платы и т. д. <16>. ——————————— <16> См.: Друзик Я. С. Свободные экономические зоны в системе мирового хозяйства. Минск, 2000. С. 152.
Особая экономическая зона, за исключением портовой особой экономической зоны, создается на 20 лет. Портовые особые экономические зоны создаются на 49 лет. Срок существования особой экономической зоны продлению не подлежит. Особое внимание уделяется государственному регулированию и контролю деятельности ОЭЗ. Это система скоординированных действий государства, направленных на достижение целей и задач, решаемых в ходе реализации зональной политики в интересах эффективного функционирования национальной экономики страны в целом и ее составляющих <17>. Роль государственного регулирования ОЭЗ сводится к организации работ, определению приоритетных проектов, выбору регионов, подготовке и обеспечению организационно-правовой базы. Сфера государственного регулирования ОЭЗ охватывает все финансовые, организационно-экономические, нормативно-правовые проблемы, предвидеть и решить которые на более низком уровне хозяйствования объективно невозможно. ——————————— <17> См.: Логинова Е. В. Государственное регулирование свободных экономических зон в России. М., 2003. С. 26.
Налоговые и таможенные органы РФ осуществляют финансовый контроль на территории особой экономической зоны в соответствии с законодательством РФ и уведомляют органы управления особыми экономическими зонами о выявленных нарушениях. При двух и более существенных нарушениях резидентом особой экономической зоны налогового и (или) таможенного законодательства лицо может быть лишено статуса резидента особой экономической зоны по результатам рассмотрения судом заявления органов управления особыми экономическими зонами. Непосредственное управление ОЭЗ до октября 2009 г. осуществляли Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) и его территориальные органы, составляющие единую централизованную систему управления ОЭЗ и именуемые законодателем органами управления особыми экономическими зонами. С 5 октября 2009 г. в целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти РосОЭЗ было упразднено, а его функции были переданы Министерству экономического развития РФ. Особое место в системе управления ОЭЗ занимают их наблюдательные советы, создаваемые для координации деятельности контролирующих ОЭЗ органов, хозяйствующих субъектов по развитию ОЭЗ, контроля за выполнением соглашения о создании ОЭЗ, контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов развития ОЭЗ. В состав наблюдательного совета входят представители Минэкономразвития РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, резиденты особой экономической зоны и представители иных (в т. ч. научных) организаций. Использование мирового опыта функционирования особых зон показывает, что дальнейшее применение режима ОЭЗ в стране не противоречит нормам международного права, в том числе и нормам Всемирной торговой организации. Несмотря на то что основополагающей нормой этой организации является безусловное применение в торговле м ежду ее членами режима наибольшего благоприятствования и национального режима, допускаются определенные исключения из этого режима для участников соглашений о зоне свободной торговли или таможенном союзе (Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г., статья XXIV. Приложение 1А «Многосторонние соглашения по торговле товарами» к Соглашению об учреждении ВТО), а также для неблагополучных в социально-экономическом отношении регионов (Соглашение ВТО по субсидиям и компенсационным мерам. Приложение 1А «Многосторонние соглашения по торговле товарами» к Соглашению об учреждении ВТО. Марракеш, 1994). Не противоречит создание ОЭЗ и нормам Таможенного союза — между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан 18 июня 2010 года было принято Соглашение «По вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны» <18>, в котором говорится, что «свободные (специальные, особые) экономические зоны создаются в целях содействия социально-экономическому развитию государств — членов Таможенного союза, привлечения инвестиций, создания и развития производств, основанных на новых технологиях, развития транспортной инфраструктуры, туризма и санаторно-курортной сферы или в иных целях, определяемых при создании СЭЗ» (ст. 2 Соглашения). ——————————— <18> Официально опубликовано на сайте Комиссии Таможенного союза — www. tsouz. ru.
С момента вступления в силу Закона об ОЭЗ (27 августа 2005 г.) по настоящее время в России уже создано 17 ОЭЗ нового типа с различной специализацией (4 технико-внедренческие ОЭЗ, 4 промышленно-производственные, 7 туристско-рекреационных и 2 портовые). При этом, функционируя уже более 5 лет, режим ОЭЗ еще ни доказал, ни опроверг целесообразность своего существования. Дело в том, что отсутствует экономическая отчетность как по предприятиям-резидентам в отдельности, так и консолидированная по каждой ОЭЗ, позволяющая сделать вывод о финансовой, бюджетной и социальной эффективности этого института в России. До настоящего времени окончательно не изучено влияние режима ОЭЗ на развитие национальной экономики и не принята единая концепция развития особых экономических зон в России. Анализ опыта функционирования в России особых экономических зон показал, что образование в РФ регионов ускоренного экономического роста, основой которых выступают ОЭЗ, должно подчиняться единой концепции развития ОЭЗ в РФ (на сегодня отсутствующей), позволяющей определять ключевые направления развития различных типов зон. Данная концепция должна включать вопросы определения принципов создания ОЭЗ в России, территориальной дислокации ОЭЗ, развития инфраструктуры ОЭЗ, контроля доступа в ОЭЗ, организации хозяйственно-экономической деятельности в ОЭЗ. Весьма существенную роль при создании ОЭЗ играют также эффективное государственное управление, регулирование, контроль, координация в области деятельности ОЭЗ, а также реальная государственная поддержка и содействие этой деятельности. Профессиональное ведение деятельности в ОЭЗ предполагает рациональное взаимодействие между контролирующими органами государственной власти, с одной стороны, и резидентами ОЭЗ — с другой. Важна отлаженная обратная связь между государственными органами и самими участниками ОЭЗ. Целесообразно законодательно закрепленное приобщение участников ОЭЗ к законотворческому процессу через участие в подготовке законодательных предположений и иных нормативно-правовых актов в рамках совершенствования положений об ОЭЗ. Разумно использовать для этого возможности Минэкономразвития России и наблюдательных советов ОЭЗ. Таким образом, для повышения эффективности административно-правового регулирования режима ОЭЗ в России необходимо введение комплексного законодательства в отношении ОЭЗ, создание оптимальных методов контроля за его исполнением, а также внедрение мер по стабилизации экономической, финансовой и социальной ситуации в стране. Это позволит используя правовой режим особой зоны привлечь новых резидентов, обеспечить развитие территорий их дислокации, стать действенным инструментом интеграции экономики страны в систему мирохозяйственных связей. Успех применения особого административно — правового режима ОЭЗ в экономике России во многом зависит от его подчинения единой Концепции развития особых зон в Российской Федерации, которую еще предстоит разработать, утвердить и сделать частью правовой системы государства.
Рис. 1. Этапы правового регулирования деятельности СЭЗ <*>
——————————— <*> Составлено автором с использованием данных следующих источников: Авдокушин Е. Ф. Международные экономические отношения. М., 2000. Гл. 6; Международные экономические отношения / Под ред. В. Е. Рыбалкина. М., 2003. Гл. 3; Международные экономические отношения / Под ред. Б. М. Смитиенко. М., 2005. Гл. 6.
Этап 1. Этап 2. Этап 3. Торговые зоны Промышленно — Сервисные зоны производственные зоны Технико — Офшорные центры внедренческие зоны
Зоны свободной Экспортно — Технологические Свободные торговли производственные зоны банковские зоны зоны Зоны внешней Промышленные парки торговли
Приграничные Импортозамещающие Технопарки Свободные торговые зоны зоны страховые зоны
Магазины Технополисы Рекреационно — беспошлинной туристические торговли зоны
Свободные Экспортно — Инновационные Офшорные зоны таможенные зоны импортные зоны центры и другие и свободные виды зон склады
Этап 4. Свободные зоны интеграционного типа
Комплексные СЭЗ Международные СЭЗ
Зоны свободного Зона свободной мировой торговли предпринимательства (ЕАСТ, НАФТА) (Западная Европа, Канада)
Особые экономические районы и Таможенный союз прибрежные города (Китай) (Арабский общий рынок, ЕврАзЭС, Россия + Беларусь + Казахстан)
Зоны обработки информации Общий рынок (МЕРКОСУР, Андский общий (Ямайка) рынок)
Особые экономические зоны Полный экономический союз (Бенилюкс, (Россия) Евросоюз)
Библиографический список
1. Агапов А. Б. Административное право. М., 2011. 2. Алексеев С. С. Теория права. М., 1999. 3. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2011. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского «Международное частное право» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2005 (издание пятое, переработанное и дополненное). —————————————————————— 4. Богуславский М. М. Международное частное право. М., 2004. 5. Вишняков В. Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. N 1. 6. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации. М., 2009. 7. Доронина Н. Г. Особые экономические зоны во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. 2004. N 6. 8. Друзик Я. С. Свободные экономические зоны в системе мирового хозяйства. Минск, 2000. 9. Логинова Е. В. Государственное регулирование свободных экономических зон в России. М., 2003. 10. Шамсумова Э. Ф. Правовые режимы: теоретический аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
