Паламарчук А., начальник главного управления Генеральной прокуратуры РФ, заслуженный юрист Российской Федерации.
Как известно, эффективность любых экономических преобразований в значительной степени зависит от надежности и стабильности кредитно-банковской системы, которая выполняет функцию финансового обеспечения экономической, административно-управленческой и социальной сфер жизнедеятельности государства.
Криминализация экономики страны и кредитно-финансовой сферы, в частности, представляет угрозу устойчивому развитию государства, что обусловливает активизацию прокурорского надзора за исполнением законов в этой области правоотношений.
Стабильность банковской системы может быть подорвана в силу некоторых объективных и субъективных факторов, накопление которых угрожает экономической безопасности страны, нарушая права значительного числа граждан. Задача прокуроров в том, чтобы своевременно находить ту грань, за которой уже невозможно повлиять на ситуацию, средствами прокурорского надзора предотвратить тяжкие последствия для экономики и граждан.
История развития отечественной банковской системы свидетельствует о том, что кризисные явления наступали неожиданно, хотя отрицательные тенденции накапливались долго. Между тем последующий анализ развития негативных тенденций в банковском секторе экономики показывает, что их можно было спрогнозировать и предотвратить своевременными и последовательными действиями правоохранительных и надзорных органов.
Неоперативность в пресечении аферы с фиктивными авизо (1992 г.) крайне негативно сказалась на функционировании банковской системы и экономики страны. Банк России несвоевременно принимал превентивные меры по противодействию этому явлению, а правоохранительные органы — меры уголовно-правового характера. При таких обстоятельствах мошенники смогли обналичить и присвоить похищенные денежные средства, которые стали питательной средой для экстремизма, терроризма, организованной преступности.
В этой связи уместно напомнить и о локальном банковском кризисе (1995 — 1996 гг.), когда кредитные организации, расположенные на территории Москвы и Московской области, в погоне за сверхприбылью повышали ставки по кредитам одновременно с крупными заимствованиями на межбанковском рынке. В результате связанные взаимными обязательствами банки перестали выполнять обязательства перед вкладчиками.
Неблагополучную ситуацию в области межбанковского кредитования не только могли предвидеть, но и обязаны были пресечь органы банковского надзора, так как банковские риски превысили все возможные нормативы. Именно на этой стадии особенно важен прокурорский надзор за законностью деятельности Центрального банка РФ и его территориальных подразделений.
Длительное время Банк России, отстаивая свой независимый правовой статус в системе органов государственной власти, уклонялся от государственного контроля. Следует отметить, что такая «независимость» дорого обошлась государству и гражданам в 1998 г. Не вмешиваясь в деятельность Банка России, не претендуя на банковскую тайну кредитных организаций и их клиентов прокуроры обязаны дать правовую оценку состоянию банковского надзора. Эффективное функционирование Банка России обусловливает развитие экономики страны в целом, а следовательно, и благосостояние граждан.
Развитие и укрепление банковской системы — одна из целей деятельности Банка России, достижение которой возможно только путем обеспечения эффективного банковского надзора. Отсутствие такого надзора либо недостаточная твердость при его осуществлении обусловливает нарушение банками установленных правил, несоблюдение ими критериев ликвидности, что может привести к банкротству кредитных организаций, а в итоге — ущемляет права вкладчиков и существенно вредит экономике. Ликвидация практически любого банка вызывает эффект системного риска определенного круга предприятий, связанных хозяйственными отношениями с клиентами банка-банкрота, кризис деятельности таких предприятий может привести к росту социальной напряженности, подорвать доверие к банковской системе в целом. Характерное для кредитно-финансовой сферы переплетение капиталов в случае банкротства одной кредитной организации может иметь негативные последствия и для других.
Поэтому, не вмешиваясь в закрепленные Конституцией РФ и ФЗ от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» функции Банка России, прокуроры обязаны систематически осуществлять проверки исполнения законов органами банковского надзора.
При выполнении указанной задачи они должны строго соблюдать банковскую и коммерческую тайны. Материалы проверок и акты прокурорского реагирования должны быть конфиденциальными, носить служебный характер, не публиковаться в средствах массовой информации. Любое отступление от этого правила грозит утечкой информации о результатах проверки, что может привести к панике среди вкладчиков и оттоку денежных средств, причинив ущерб кредитной организации и дестабилизировав банковскую систему страны.
Цель прокурорской проверки в рассматриваемой сфере правоотношений сводится к устранению нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, а не к рекламе работы органов прокуратуры, которые в ней не нуждаются, так как обладают достаточным авторитетом.
На современном этапе развития банковской системы происходят явления, которые нуждаются в корректировке уже сегодня, и откладывать это на завтрашний день нельзя. Вместе с тем зачастую правоохранительные органы недооценивают масштабы преступности. Трагическая смерть первого заместителя председателя Центрального банка РФ заставила все общество по-иному посмотреть на события в банковском сегменте экономики и констатировать тот факт, что некоторые кредитные организации становятся огромной «прачечной» для отмывания денежных средств, добытых преступным путем. Усилия Банка России по пресечению этой деятельности вызвали негативную реакцию со стороны представителей теневой экономики, заинтересованных в существовании удобного для них порядка.
Оставив за рамками настоящей статьи подробный анализ негативных тенденций развития банковского сектора, выделим только сферу приложения усилий прокуроров и правоохранительных органов.
В связи с трагическими событиями 2006 г. Генеральная прокуратура РФ не ограничилась только расследованием уголовного дела: на протяжении нескольких месяцев изучалась деятельность надзорных органов Банка России, а прокурорам субъектов Федерации было поручено проверить исполнение законодательства о банках и банковской деятельности в соответствующих территориальных подразделениях. Эта работа показала, что усилия Банка России по наведению порядка в этой сфере должны быть поддержаны правоохранительными органами.
Ключевой проблемой в сфере потребительского кредитования стал вопрос практического разрешения ситуаций, связанных с возникновением задолженности перед кредитными организациями у граждан, заключивших с банком кредитный договор или воспользовавшихся его кредитными картами.
Отсутствие специальных познаний в банковской сфере, непредоставление банком всего объема достоверной, однозначной и исчерпывающей информации, которая в наглядной и доступной форме позволяла бы сделать осознанный выбор в пользу подобного способа получения заемных денежных средств, приводит к ситуации, в которой гражданин становится невольным заложником кредитора (банка). При этом его общение с банком носит, как правило, характер почтовой переписки или телефонных переговоров.
Некоторые банки за счет хорошо просчитанной тактики поведения по отношению к заемщику, манипулируя доверчивостью граждан, реагирующих на доступность и простоту получения кредита, по сути, искусственно способствуют возникновению у заемщика задолженности по платежам, которая автоматически приводит к соответствующим санкциям в виде штрафов (неустоек) и резкому возрастанию суммы долга.
Практика прокурорского надзора показывает, что значительное распространение такие случаи получили в сельской местности. К примеру, жители деревень Красноярского края и Ростовской области, введенные в заблуждение банком, объявившим о низкой процентной ставке, а также об упрощенном варианте предоставления кредитов, активировали карты и снимали с них денежные средства, но только спустя значительное время, при возврате кредита, узнали, что денежные средства идут не на погашение долга, а на уплату процентов, обслуживание счета. Вместо полученных 50 тыс. руб. граждане были вынуждены выплачивать до 250 тыс. руб. Массовый характер подобных фактов вызвал широкий общественный резонанс и, как следствие, рост числа обращений граждан за защитой своих прав в надзорные и контролирующие органы. Так, в Роспотребнадзор в 2007 г. поступило свыше 800 жалоб потребителей.
По обращению Роспотребнадзора и многочисленным жалобам потребителей о нарушении банками их прав при предоставлении кредитов Генеральной прокуратурой РФ в июле 2007 г. проведена проверка. Установлено, что вопреки требованиям ст. ст. 10 и 16 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» полная и достоверная информация о предоставляемой услуге и последствиях заключения договора до потребителя банком не доводилась, а реальная плата за использование кредитов оказывалась в несколько раз выше декларированной. По требованию Генеральной прокуратуры некоторые банки приняли меры к восстановлению нарушенных прав граждан в сфере потребительского кредитования: приняты решения об отмене ежемесячных комиссий по всем предоставляемым банком кредитам, о реструктуризации задолженности клиентов с отменой плат за пропуск платежей и неустойки, о прекращении переуступки прав требования к гражданам со стороны структур, «собирающих» долги. Изложенное позволяет выделить такое значимое в современных условиях направление прокурорского надзора, как защита прав граждан в сфере потребительского кредитования, работа на котором должна быть продолжена.
В докладе «О состоянии законности и правопорядка в стране в 2006 году и о проделанной работе по их укреплению» на заседании Совета Федерации Генеральный прокурор РФ отметил рост количества преступлений, совершенных организованными преступными формированиями в экономической сфере: на треть в области финансовой деятельности; в два раза больше фактов легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем; увеличение количества случаев изготовления и сбыта поддельных кредитных карт и иных платежных документов.
Российская Федерация приняла на себя некоторые международные обязательства, которые направлены на борьбу с отмыванием денег. Уже длительное время действует законодательство о противодействии легализации преступных доходов. В связи с обострением во всем мире проблемы обращения криминальных денег перед ЦБ РФ поставлена первоочередная задача по разработке системы мер для предотвращения отмывания криминальных доходов через кредитные организации нашей страны.
Органы банковского надзора при проверках банков выявляют факты сомнительных операций, применяют меры ответственности к кредитным организациям, не сообщающим в уполномоченный орган об операциях, подлежащих обязательному контролю. Одновременно налоговые органы ужесточили борьбу с зарплатой в конвертах, заставляя организации платить ее официально. Росфинмониторинг, как уполномоченный орган в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, также принимает меры по наведению порядка в этой сфере.
Как реакция на такую ситуацию в стране получило широкое распространение криминальное обналичивание денежных средств через систему так называемых фирм-однодневок. Зачастую юридические фирмы регистрируют в налоговых органах юридические лица различных организационно-правовых форм. Рекламный рынок содержит широкий спектр предложений о продаже готовых юридических лиц. В лучшем случае эти организации регистрируют на сотрудников компаний, а при продаже меняется учредитель, в худшем — по недействительным паспортам граждан либо умерших лиц, по несуществующим адресам.
Прокуроры, несмотря на явные признаки нарушения законодательства, безмолвствуют, не реагируя на деятельность юридических фирм, поставивших на конвейер регистрацию и продажу организаций, которые впоследствии используются для операций по легализации незаконно добытых денежных средств, уклонению от уплаты налогов.
Налоговые органы располагают подробной информацией о фиктивных фирмах, но ограничиваются принятием мер по ликвидации таких фирм в судебном порядке и направлением соответствующих материалов в органы внутренних дел. Следует констатировать неэффективность работы правоохранительных и контролирующих органов на этом участке, что в определенной степени обусловлено ослаблением прокурорского надзора за законностью их деятельности.
Взаимодействуя с Банком России и Росфинмониторингом, органы прокуратуры должны истребовать материалы по обналичиванию денежных средств, осуществить проверочные действия, сосредоточив эти материалы у самых опытных сотрудников, и принять правовое решение.
Необходимо отметить, что при проведении проверок некоторые территориальные учреждения Банка России необоснованно отказывали органам прокуратуры в предоставлении запрашиваемой информации со ссылкой на банковскую тайну. Однако ст. 26 ФЗ от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности» не препятствует учреждениям Центрального банка РФ направлять в правоохранительные органы выявленные в ходе осуществления банковского надзора сведения о нарушении хозяйствующими субъектами уголовного законодательства. Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» на Банк России, наряду с другими органами государственной власти, возложена обязанность незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры РФ о выявленных правонарушениях в сфере экономики.
В соответствии с поручением Президента РФ в сентябре 2006 г. в Генеральной прокуратуре РФ создана и действует межведомственная рабочая группа по противодействию преступлениям в сфере экономики с участием представителей Росфинмониторинга, МВД, ФНС, ФСБ и Банка России. Новые подходы к организации взаимодействия между указанными ведомствами позволят выработать согласованные позиции по возникающим проблемам, в том числе по вопросам правового регулирования, и подготовить предложения по их разрешению.
Взаимодействие надзорных, контролирующих и правоохранительных органов по укреплению законности и правопорядка в банковской сфере при координирующей роли прокуратуры России выходит на новый уровень. При этом меняется тактика и стратегия проводимой работы с акцентированием внимания на защите прав граждан в сфере потребительского кредитования, противодействии проникновению криминальных элементов в банковскую систему страны, что в конечном итоге позволит поставить заслон теневой экономике.
