АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ В ОБЛАСТИ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА: ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ
Е. В. ТРУНИНА
Трунина Екатерина Владимировна, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО «МГУ им. Н. П. Огарева», советник государственной гражданской службы РФ 2 класса. Кандидат юридических наук. Научная специализация — государственное управление, таможенное дело. Родилась 25 апреля 1977 г. в г. Саранске. В 1999 г. окончила юридический факультет ГОУВПО «МГУ им. Н. П. Огарева», в 2002 г. — экономический (заочно). Автор монографий: «Таможенные органы в системе государственного управления» (М., 2009), «Правоохранительная и гражданская службы в таможенных органах Российской Федерации (проблемы совершенствования)» (Волгоград, 2011); Административные процедуры в деятельности таможенных органов РФ: Теоретико-прикладное исследование (Волгоград, 2013), постатейного комментария к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах» (М., 2010); учебного пособия «Таможенное право» (Саранск, 2003); соавтор двух учебных пособий: «Коммерческое право» (М., 2006), «Коммерческое право» (М., 2008); учебника (М., 2009) и практикума (М., 2008) по коммерческому праву, а также 80 научных статей по научной проблематике в области таможенного дела.
Статья посвящена анализу административных регламентов Федеральной таможенной службы России по предоставлению спектра государственных услуг в области таможенного дела. Особое внимание уделяется вопросам соответствия данных регламентов требованиям Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг. Автором вносятся предложения, направленные на совершенствование структуры и содержания исследуемых административных регламентов.
Ключевые слова: административный регламент, административная процедура, государственная услуга, стандарт предоставления государственной услуги, таможенный орган, таможенное дело.
Administrative regulations in customs: issues of methodology E. V. Trunina
Article analyzes administrative regulations of the Federal Customs Service of Russia on the provision of state services in the field of customs. Emphasis is made on the conformity of those regulations to the requirements of the Rules of the development and approval of administrative regulations on the provision of state services. The author makes proposals directed at the improvement of the structure and contents of the mentioned administrative regulations.
Key words: administrative regulations, administrative procedure, state service, standard of state service, customs organ, customs.
Сегодня Федеральной таможенной службой России (далее — ФТС России) принято одиннадцать административных регламентов по предоставлению государственных услуг в области таможенного дела: 1) по информированию об актах таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле и об иных правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов <1>; 2) по принятию предварительных решений о стране происхождения товара <2>; 3) по принятию предварительных решений по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза <3>; 4) по ведению реестра таможенных представителей <4>; 5) по ведению реестра таможенных перевозчиков <5>; 6) по ведению реестра уполномоченных экономических операторов <6>; 7) по ведению реестра владельцев таможенных складов <7>; 8) по ведению реестра владельцев магазинов беспошлинной торговли <8>; 9) по ведению реестра владельцев складов временного хранения (далее — СВХ) <9>; 10) по выдаче и отзыву квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям <10>; 11) по ведению реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов. ——————————— <1> Приказ ФТС России от 9 июня 2012 г. N 1128 // Российская газета. 2012. 1 авг. <2> Приказ ФТС России от 30 сентября 2011 г. N 1978 // Российская газета. 2012. 18 янв. <3> Приказ ФТС России от 18 апреля 2012 г. N 760 // Российская газета. 2012. 10 авг. <4> Приказ ФТС России от 3 октября 2011 г. N 2012 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 5. <5> Приказ ФТС России от 30 сентября 2011 г. N 1992 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 48. <6> Приказ ФТС России от 14 сентября 2011 г. N 1877 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 49. <7> Приказ ФТС России от 20 февраля 2012 г. N 294 // Российская газета. 2012. 30 мая. <8> Приказ ФТС России от 25 ноября 2011 г. N 2398 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 23. <9> Приказ ФТС России от 18 ноября 2011 г. N 2355 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 21. <10> Приказ ФТС России от 8 ноября 2011 г. N 2263 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 23.
В настоящее время требования к содержанию административных регламентов предоставления государственных услуг установлены в Правилах разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 <11> (далее — Правила). В числе основных задач разработки данных регламентов значится оптимизация предоставления государственных услуг, включающая прежде всего упорядочение и устранение избыточных административных процедур (действий). В связи с этим большое значение в административных регламентах имеет раздел, касающийся состава, последовательности и сроков выполнения административных процедур (действий), требований к порядку их выполнения. Согласно п. 15 Правил в начале раздела указывается исчерпывающий перечень административных процедур, содержащихся в нем, кроме того, раздел должен состоять из подразделов, соответствующих количеству административных процедур. ——————————— <11> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
Анализ административных регламентов по предоставлению государственных услуг в области таможенного дела позволяет констатировать несоответствие некоторых из них указанным требованиям. Так, в ряде административных регламентов перечень административных процедур, указанных в начале раздела, не совпадает с перечнем административных процедур, раскрываемых в соответствующем разделе. Например, в Административном регламенте по предоставлению государственной услуги ведения реестра владельцев магазинов беспошлинной торговли в составе административных процедур отсутствует процедура «формирование и направление межведомственных запросов в органы, участвующие в предоставлении государственной услуги», в то время как в Регламенте данной процедуре отводится отдельный подраздел. Еще больше несоответствий наблюдается в Административном регламенте по предоставлению государственной услуги по ведению реестра владельцев СВХ. Перечень административных процедур, указанный в начале раздела, включает семь административных процедур: 1) включение в реестр с выдачей свидетельства; 2) формирование реестра; 3) внесение изменений и дополнений в свидетельство и в реестр; 4) приостановление и возобновление деятельности в качестве владельца СВХ; 5) исключение юридического лица из реестра; 6) опубликование актуализированного реестра; 7) доведение актуализированного реестра до таможенных органов (п. 23 Регламента). Получается, что раздел должен включать семь подразделов, хотя содержит только пять, причем их перечень отличается от состава административных процедур, указанного в начале раздела. Так, обозначенная в начале раздела административная процедура «внесение изменений и дополнений в свидетельство и в реестр» заменяется в последующем процедурой «изменение сведений, указанных в заявлении о включении в реестр», а административные процедуры: «формирование реестра», «опубликование актуализированного реестра», «доведение актуализированного реестра до таможенных органов» вообще не выделены в подразделы, в то время как имеется два подраздела с неуказанными в начале раздела названиями административных процедур: «формирование и направление межведомственных запросов в органы, участвующие в предоставлении государственной услуги» и «ведение реестра». Следует отметить, что при определении состава административных процедур в административных регламентах ФТС России отсутствует единообразный подход даже применительно к однотипным государственным услугам. Например, административные процедуры по ведению реестров лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела (таможенного перевозчика, таможенного представителя, владельцев СВХ, магазинов беспошлинной торговли), по существу, очень близки, и порядок их ведения подчинен единым законодательным требованиям, однако перечень административных процедур в них различается. Например, такая общая процедура, как «формирование реестра» выделена только в двух регламентах, а в одном Регламенте, в частности, по ведению реестра владельцев СВХ, данная процедура, хотя указывается в составе процедур, фактически не раскрывается. Необходимо учитывать, что ведение реестра лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, является собирательным понятием, включающим такие основные процедуры, как включение в реестр, внесение изменений в реестр, исключение из реестра, приостановление и возобновление деятельности. Несмотря на то что все они обозначаются как единая услуга — ведение реестра, данные процедуры имеют самостоятельное юридическое значение, различаются основаниями и временем совершения. При этом основополагающей административной процедурой является включение в реестр, другие процедуры вытекают из нее и имеют факультативное значение — при отсутствии соответствующих юридических фактов могут вообще не осуществляться. В административных регламентах ФТС России по ведению реестров лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, каждой самостоятельной части ведения реестра, как правило, соответствует только одна административная процедура, например, включению в реестр — административная процедура «включение в реестр», внесению изменений — «внесение изменений» и т. п. Вместе с тем анализ содержания данных административных процедур показывает, что в процессе их выполнения совершается относительно обособленная часть административных действий, которые также есть основания рассматривать как самостоятельные административные процедуры. В качестве примера рассмотрим административную процедуру «включение российского юридического лица в реестр и выдача свидетельства» Административного регламента ФТС России по предоставлению государственной услуги по ведению реестра таможенных перевозчиков. В рамках указанной процедуры можно выделить следующие виды административных действий, имеющих четко установленные основания для начала их совершения, строгую последовательность и конечный результат: 1) рассмотрение заявления о включении в реестр; 2) принятие предварительного решения о соблюдении иных условий включения в реестр; 3) принятие решения о включении в реестр и выдаче свидетельства; 4) принятие решения об отказе во включении в реестр и доведение его до заявителя. Представляется, что целесообразнее было бы данные этапы выделить в качестве самостоятельных административных процедур. Это позволит детализировать порядок совершения каждого этапа включения в реестр, более четко описать административные действия, совершаемые в его рамках, установить ответственных должностных лиц таможенных органов применительно к каждому административному действию. Следует отметить, что в Административном регламенте ФТС России по предоставлению государственной услуги ведения реестра таможенных представителей данный подход частично реализован. Один из факультативных этапов процедуры включения в реестр — принятие предварительного решения о соблюдении иных условий включения в реестр выделен в качестве самостоятельного подраздела и включает девять пунктов (п. п. 56 — 64), что указывает на объем данной процедуры и также является подтверждением целесообразности ее отдельного выделения. В других административных регламентах ФТС России данная процедура раскрывается в рамках административной процедуры включения в реестр. При анализе содержащихся в административных регламентах по предоставлению государственных услуг в области таможенного дела административных процедур можно встретить положения, выходящие за рамки их содержательной направленности. Например, в Административном регламенте по предоставлению государственной услуги по ведению реестра таможенных представителей в подразделе «исключение из реестра таможенных представителей» в последнем пункте указывается, что уполномоченные должностные лица Главного управления ФТС России осуществляют анализ деятельности таможенных представителей и контроль за выполнением таможенными представителями условий, установленных для включения юридического лица в реестр, а также раскрывается перечень документов, на основании которых проводится данный контроль (п. 89 Регламента). Очевидно, что речь идет о самостоятельной административной процедуре, в связи с чем она должна быть указана в составе административных процедур по предоставлению указанной услуги, представлена отдельным подразделом, а не единственным пунктом в иной административной процедуре. В течение длительного времени пристальное внимание ученых и практиков привлекает такой раздел административных регламентов, как стандарт предоставления государственной услуги, вокруг которого разворачивается оживленная научная дискуссия. Повышенный научный интерес вызывает такой подраздел данного раздела, как показатели доступности и качества государственной услуги. Анализ административных регламентов федеральных органов исполнительной власти показывает разнообразие подходов к их описанию. Безусловно, что перечень данных показателей во многом определяется содержанием услуг. Однако зачастую различное смысловое наполнение данного подраздела зависит непосредственно от разработчиков административных регламентов. При этом в одних административных регламентах можно увидеть формальный подход, в других — стремление максимально полно и детально описать показатели доступности и качества государственной услуги. Данный вывод полностью применим и к административным регламентам по предоставлению государственных услуг в области таможенного дела. Описание рассматриваемого подраздела в них разнится. Так, в отдельных регламентах данный подраздел сформулирован не только очень кратко, но и усеченно. Например, в административных регламентах по предоставлению государственных услуг по ведению реестров владельцев СВХ и уполномоченных экономических операторах упоминается только о доступности данных услуг, причем в сжатой формулировке, ограничиваясь просто констатацией об их доступности для всех юридических лиц, зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации. В Административном регламенте по предоставлению государственной услуги по принятию предварительных решений по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза, напротив, указаны только показатели качества предоставления услуги. В четырех административных регламентах указывается, что основным показателем качества и доступности государственной услуги является оказание государственной услуги в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации, а оценка качества и доступности государственных услуг осуществляется по следующим показателям: степень информированности заявителей о порядке предоставления государственной услуги (доступность информации о государственной услуге, возможность выбора способа получения информации); возможность выбора заявителем формы обращения за предоставлением государственной услуги (лично, посредством почтовой связи, в форме электронного документооборота с использованием государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»); своевременность предоставления услуги в соответствии со стандартом ее предоставления, определенным регламентом. Подобная формулировка показателей качества и доступности государственной услуги позволяет определить следующие замечания. Во-первых, неясно, как будет происходить оценка выполнения основного показателя. Во-вторых, непонятно, почему доступность и качество услуги оценивается только на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, в то время как предоставление обозначенных в административных регламентах государственных услуг осуществляется прежде всего в соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза <12>, имеющим статус международного договора. В-третьих, первые две оценки характеризуют доступность услуги, а качество услуги сводится к ее предоставлению в срок, что явно недостаточно для его объективной оценки. ——————————— <12> Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17 // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
В других административных регламентах ФТС России содержится более конкретный подход к определению показателей качества государственных услуг. В частности, в Административных регламентах по предоставлению государственных услуг по ведению реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов, по ведению реестра таможенных представителей показателем качества указанных государственных услуг, является соотношение количества жалоб от заявителей о нарушениях при предоставлении государственной услуги, количества судебных исков по обжалованию решений ФТС России, принимаемых при предоставлении государственной услуги, к общему количеству рассмотренных ФТС России заявлений о предоставлении государственной услуги. Следует отметить, что определение качества государственных услуг через количество жалоб заявителей, а также заявлений, поданных в суд, связанных с предоставлением государственных услуг, достаточно часто встречается в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти. При этом варианты описания данного показателя существенно различаются. В одних административных регламентах показателем качества является полное отсутствие жалоб, связанных с предоставлением государственных услуг, более того, в некоторых из них не допускаются жалобы не только на действия (бездействие) государственных служащих, но и жалобы на некорректное, невнимательное отношение к заявителям (их представителям) <13>. В других административных регламентах допускается определенный процент наличия указанных жалоб, судебных исков, показателем считается соотношение количества обоснованных жалоб и удовлетворенных судами требований (исков, заявлений) к общему количеству рассмотренных обращений о предоставлении услуги <14>. С одной стороны, подобный подход является более объективным, так как не учитывает жалобы, в результате рассмотрения которых в действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти не было выявлено нарушений. С другой стороны, усматриваются и определенные недостатки. Стремление к положительной статистке показателей качества предоставления услуги может привести к росту количества неудовлетворенных государственными органами жалоб в рамках их досудебного (внесудебного) порядка рассмотрения. Возникают вопросы и с учетом количества удовлетворенных судами требований (исков, заявлений). Как известно, судебное обжалование предусматривает несколько инстанций, прохождение которых может затянуться во времени. Например, в текущем году судом первой инстанции жалоба заявителя была удовлетворена, и, предположим, данное решение вошло в число обоснованных жалоб за отчетный год. Однако на следующий год решение суда было отменено и в удовлетворении жалобы отказано. Получается, что статистка за прошлый год являлась недостоверной. В связи с этим целесообразней учитывать все поданные жалобы и исковые заявления, как это сделано в административных регламентах ФТС России. Представляется, что уже сам факт подачи жалобы о нарушении при предоставлении государственной услуги либо искового заявления в суд свидетельствует о неудовлетворенности заявителей качеством предоставления государственной услуги. Вместе с тем положительная оценка рассматриваемого подхода к оценке качества государственных услуг не исключает наличия определенных замечаний, в частности, отсутствие в административных регламентах конкретных параметров отношения количества жалоб и исковых заявлений к общему количеству заявлений по предоставлению услуги, позволяющие дать четкую оценку степени выполнения в соответствии с показателями качества предоставления государственных услуг. ——————————— <13> См.: Приказы Минюста России от 29 ноября 2011 г. N 411 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»; Минфина России от 29 июня 2012 г. N 94н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по регистрации контрольно-кассовой техники, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации»; Минкультуры России от 6 мая 2013 г. N 460 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Министерством культуры Российской Федерации государственной услуги «Лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» и др. <14> См., например: Приказ Минсельхоза России от 24 октября 2011 г. N 377 «Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации племенных стад и ведению государственного племенного регистра»; Приказ Минздравсоцразвития России от 20 сентября 2011 г. N 1054н «Об утверждении Административного регламента Фонда социального страхования Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации и снятию с регистрационного учета страхователей — физических лиц, заключивших трудовой договор с работником»; Приказ Росалкогольрегулирования от 29 июня 2011 г. N 13н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по выдаче федеральных специальных марок для маркировки алкогольной продукции, произведенной на территории Российской Федерации» и др.
Высокая степень ответственности за качество предоставления государственных услуг требует четкой персонификации государственных служащих, участвующих в их предоставлении. Правила устанавливают в качестве требования к содержанию описания каждой административной процедуры указание сведений о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Кроме того, согласно подп. «в» п. 17 Правил, если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие предоставление государственной услуги, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента. Однако следует согласиться с А. В. Яцкиным, считающим, что «…если указывается должность, то регламент получается излишне жестким <…> любое изменение должности в процессе потребует соответствующего изменения регламента, что нерационально и ограничивает процедуры оптимизации», в связи с чем вносит предложения об использовании так называемых ролей, например, «ответственный за корреспонденцию», «ответственный за выбор исполнителя», обеспечивая «формальную связь с должностным регламентом» [1]. В административных регламентах ФТС России по предоставлению государственных услуг подход к указанию сведений о должностном лице, выполняющем конкретную административную процедуру (действие), не отличается единообразием. Указание в них ролей является больше исключением, чем правилом. Административные регламенты в основном оперируют понятием «уполномоченное должностное лицо». При этом в ряде случаев механизм определения данного лица вызывает серьезные вопросы. Например, п. 24 административного регламента по предоставлению государственной услуги по ведению реестра уполномоченных экономических операторов содержит следующую формулировку: «…при поступлении заявления о включении в Реестр в ответственное структурное подразделение ФТС России начальник подразделения или лицо, его замещающее, принимает решение о его передаче на исполнение в соответствующий отдел. Начальник отдела или лицо, его замещающее, назначает должностное лицо, ответственное за рассмотрение указанного заявления». В указанном случае остается неясным, в каком порядке происходит назначение ответственного должностного лица. Кроме того, получается, что необходимость совершения административных действий в рамках предоставления соответствующей государственной услуги привязывается не к функциональным обязанностям должностного лица, а к властному решению руководства, без четко сформулированных критериев его принятия. На наш взгляд, необходимо избегать подобных неоднозначных формулировок и привязывать полномочия должностных лиц таможенных органов по оказанию государственных услуг к их должностным регламентам (инструкциям). Зачастую определение должностного лица, выполняющего конкретное административное действие, привязывается к указанию структурного подразделения, в компетенцию которого входит его осуществление, например, «структурное подразделение, в компетенцию которого входит принятие обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов», «структурное подразделение, в компетенцию которого входят вопросы проведения таможенных проверок» и т. п., либо через указание на факт, с которым связывается необходимость осуществления административных действий, например, «структурное подразделение, получившее проект приказа». Нередко используется абстрактная формулировка «ответственное структурное подразделение». В то же время некоторые административные регламенты ФТС России прямо обозначают структурное подразделение, участвующее в предоставлении соответствующей государственной услуги. Например, Административный регламент ФТС России по предоставлению государственной услуги по ведению реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей, прямо закрепляет обязанность по совершению ряда административных действий за должностными лицами Главного управления федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования ФТС России. Однако подобные формулировки обусловливают необходимость постоянной актуализации норм административных регламентов вслед за проведением в таможенных органах организационно-штатных мероприятий, а с учетом систематического характера последних подобные формулировки вряд ли можно считать оптимальными. Представляется, что целесообразней указывать не точные названия структурных подразделений, а делать ссылку на их компетенцию или другие характеристики, позволяющие точно определить структурное подразделение (должностное лицо), ответственное за выполнение конкретной административной процедуры. Отсутствие единообразного подхода и неполнота раскрытия характерны для раздела административных регламентов по предоставлению государственных услуг, касающегося досудебного (внесудебного) обжалования действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. В административных регламентах ФТС России данный раздел имеет недостатки как по структуре, так и по содержанию. В частности, его описание не соответствует полностью Правилам: некоторые подпункты либо вообще отсутствуют, либо отражены не в полном виде. В качестве положительного примера построения данного раздела хотелось бы отметить административные регламенты Минэкономразвития России, в которых отдельно выделен и последовательно описан каждый подпункт данного раздела <15>. ——————————— <15> См.: Приказ Минэкономразвития России от 14 октября 2011 г. N 567 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций медиаторов»; Приказ Минэкономразвития России от 7 октября 2011 г. N 550 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков».
Содержание анализируемого раздела в административных регламентах ФТС России показывает, что, как правило, он представляет собой выдержки из гл. 3 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. «О таможенном регулировании в Российской Федерации», регулирующей порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц <16>. Согласно ст. 36 данного Закона любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. Зачастую административные регламенты ФТС России либо полностью воспроизводят данную законодательную формулировку, либо добавляют в данный текст название государственной услуги, что вряд ли можно рассматривать как конкретизацию предмета досудебного (внесудебного) обжалования. ——————————— <16> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.
Безусловно, что четкое определение предмета обжалования имеет большое практическое значение. Каждый административный регламент по предоставлению государственной услуги в области таможенного дела включает ряд административных процедур, имеющих определенный конечный результат, оформляемый, как правило, вынесением решения. Например, результатом административной процедуры по включению юридического лица в реестр лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, является издание приказа о включении в реестр или отказ во включении в реестр. Между тем в рамках данной административной процедуры могут приниматься промежуточные, не менее важные для заявителя решения, в частности: предварительное решение о соблюдении иных условий включения в реес тр либо об отказе в принятии данного решения; решение о проведении выездной таможенной проверки; решение о направлении письменного запроса о представлении документов и т. п. Поэтому особо важно в регламентах конкретизировать предмет обжалования, а не включать общие законодательные положения. В рассматриваемом контексте хотелось бы выделить Административный регламент ФТС России по предоставлению государственной услуги по информированию и консультированию в области таможенного дела, который четко устанавливает перечень обжалуемых решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц при предоставлении данной услуги. В частности, в п. 105 Регламента установлено, что лицо может обратиться с жалобой в следующих случаях: 1) нарушение срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги; 2) нарушение срока предоставления государственной услуги; 3) требование у лица документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации для предоставления государственной услуги; 4) отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, у лица; 5) отказ в предоставлении государственной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 6) затребование с лица при предоставлении государственной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации; 7) отказ таможенного органа, предоставляющего государственную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений. Представляется, что предметом обжалования при предоставлении государственных услуг может быть не только непосредственно противоправное поведение должностных лиц таможенных органов. Заслуживает положительной оценки, например, Административный регламент Минюста России по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности, предусматривающий возможность обжалования не только противоправных решений, действий (бездействие) должностных лиц Министерства юстиции РФ и его территориальных органов при предоставлении государственной услуги, нарушений положений Административного регламента, но и некорректное поведение, а также нарушение служебной этики в ходе предоставления государственной услуги <17>. ——————————— <17> См.: Приказы Минюста России от 29 ноября 2011 г. N 411 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»; Минтранса России от 10 апреля 2013 г. N 116 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства морского и речного транспорта предоставления государственной услуги по аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и внутреннего водного транспорта» и др.
В соответствии с Правилами в разделе, касающемся досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц, должны быть указаны органы государственной власти и уполномоченные на рассмотрение жалобы должностные лица, которым может быть направлена жалоба. Между тем описание данного подпункта в административных регламентах ФТС России характеризуется отсутствием конкретики в определении уполномоченных на рассмотрение жалобы субъектов. Как правило, в них содержится стандартная фраза: «…решение, действие (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд», а в случаях, когда государственная услуга предоставляется ФТС России, — «…решение, действие (бездействие) может быть обжаловано в ФТС России и (или) в суд, арбитражный суд». Таким образом, сведения о должностных лицах, которым может быть направлена жалоба, в административных регламентах, по сути, отсутствуют. Следует отметить, что, помимо обжалования, граждане и юридические лица могут обращаться в федеральный орган исполнительной власти с заявлениями и предложениями относительно предоставления государственных услуг. В большинстве случаев административные регламенты федеральных органов исполнительной власти предусматривают только возможность подачи жалобы и регламентируют порядок ее рассмотрения, однако в некоторых из них в разделе «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решения и действия (бездействия) федерального органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц» предусматривается право заявителей обратиться не только с жалобой, но и направлять письменные предложения и заявления, а также описывают порядок их рассмотрения <18>. Представляется, что наличие подобных норм служит хорошей основой для совершенствования предоставления государственных услуг, организации обратной связи органов исполнительной власти с гражданами и юридическими лицами, в связи с чем их целесообразно включать во все административные регламенты по предоставлению государственных услуг. ——————————— <18> См.: Приказ ФАС России от 18 августа 2011 г. N 597 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольный службы по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о предварительном согласовании сделок и (или) установлении контроля иностранного инвестора или группы лиц над хозяйственными субъектами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства; Приказ Минздравсоцразвития России от 8 сентября 2011 г. N 1027н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по контролю за производством, оборотом и порядком использования изделий медицинского назначения» и др.
Согласно Правилам в рассматриваемом разделе должен обязательно указываться результат рассмотрения жалобы. Содержащиеся в административных регламентах ФТС России формулировки результатов обжалования являются полным заимствованием положений Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Между тем Правила требуют не простого указания на результаты обжалования, а их конкретизации применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования. Более того, в административные регламенты целесообразно включать также нормы об исполнении принятого по результатам рассмотрения жалобы решения. В качестве положительного примера следует отметить нормы об исполнении решения, содержащиеся в трех административных регламентах ФТС России (по предоставлению государственных услуг по ведению реестра владельцев таможенных складов; реестра владельцев СВХ; реестра владельцев магазинов беспошлинной торговли), в которых указано, что действия по реализации решения таможенного органа об удовлетворении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица должны быть совершены таможенным органом, решение, действие (бездействие) которого или должностного лица которого признаны неправомерными, в течение 10 дней со дня поступления решения по указанной жалобе в этот орган, если в указанном решении не установлен иной срок для их совершения. Определенные нарекания вызывает описание в административных регламентах по предоставлению государственных услуг в области дела такого подпункта Правил, как перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы. В регулировании данного вопроса в административных регламентах нет единообразия. В одних административных регламентах ФТС России указывается, что подача жалобы на решение, действие (бездействие) не приостанавливает исполнения обжалуемого решения, действия; в других — воспроизводятся положения ч. 2 ст. 43 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», согласно которым при наличии указанных в законе оснований таможенный орган вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых решений, действия до принятия решения по существу жалобы. Представляется, что во избежание противоречивого понимания последствий приостановления обжалуемых решений, действий, (бездействия) необходим единообразный подход к их формулировке. Таким образом, анализируя описание раздела, касающегося досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, в административных регламентах ФТС России по предоставлению государственных услуг зачастую следует констатировать дублирование норм законодательства. В связи с этим хотелось бы привести слова Н. А. Игнатюк, отмечающей, что «…при установлении порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, не следует дублировать законодательно установленные общие положения о порядке обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц, а необходимо развивать, детализировать и конкретизировать установленные общие нормы» [2]. Именно в данном направлении необходимо переработать административные регламенты ФТС России, минимизировав в них наличие законодательных норм об обжаловании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, детально описать порядок обжалования, включив в него в обязательном порядке все подпункты, предусмотренные Правилами, а также иные, имеющие значение для данной процедуры вопросы, например, порядок исполнения принятого по результатам рассмотрения жалобы решения; применение к виновным в нарушении порядка предоставления услуги должностным лицам таможенных органов мер дисциплинарной и (или) материальной ответственности и т. п.
Список литературы
1. Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. 2. Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10.
