(Аверьянова Н. Н.) («Юридическое образование и наука», 2008, N 2)
МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Н. Н. АВЕРЬЯНОВА
Аверьянова Н. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского.
Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках правовой экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля. Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение правовой экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью правовой экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа. При исследовании правового акта необходимо пользоваться его официальным текстом, т. е. опубликованным в официальных источниках. Так, официальными источниками для федерального законодательства на сегодняшний день выступают: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета». В каждом регионе также существуют официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные акты. Например, «Вестник мэра и правительства Москвы», «Ведомости Московской городской думы». В последнее время очень популярными стали электронные правовые системы «Гарант», «Консультант», «Кодекс». Однако на неофициальные издания не может распространяться презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует сличать эти издания с официальными источниками. Начинать проведение правовой экспертизы необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного регионального нормативного акта. Ст. 72 Конституции РФ определяет те направления деятельности государства, по которым Российская Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон жизнедеятельности общества, т. е. правотворчество по определенным отраслям законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ. Кроме того, ст. 73 Конституции РФ устанавливает положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная компетенция — сфера ведения (например, установление государственного языка и др.). Таким образом, начинать правовую экспертизу регионального нормативного акта необходимо с определения той отрасли законодательства, к которой относится исследуемый правовой акт. Например, Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве» <1>. В соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат — это предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Следовательно, принятие названного регионального акта законодательным органом субъекта РФ правомочно. ——————————— <1> Вестник мэра и правительства Москвы. 12.05.2006. N 27.
Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом эксперт должен четко представлять себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ (Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта РФ). В случае же обнаружения коллизий, т. е. противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ. Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом: 1) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой; 2) приоритет специальной нормы перед общей; 3) приоритет нормы, принятой позднее. Также следует помнить, что не могут противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения, т. е. в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их правовая экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ <2>. ——————————— <2> Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения <3>. Так, показательным примером является земельное законодательство, которое субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее время исследование такого рода регионального законодательства особенно актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным законодательством. ——————————— <3> Интервью с В. М. Платоновым, председателем Московской городской Думы // Законодательство. 2002. N 12.
Если же проводится исследование регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного федерального законодательства. Например, не существует федерального закона, регулирующего формы и порядок осуществления туризма на территории Российской Федерации. Те или иные аспекты этих отношений урегулированы федеральными подзаконными правовыми актами. Однако в некоторых субъектах РФ такое законодательство существует, например Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 г. N 409-52 «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге» <4>. Исследование указанного Закона субъекта РФ необходимо проводить на предмет соответствия Конституции РФ, а также федеральным законам, регулирующим отношения в области размещения и использования рекламы, экологическим законам, законодательству в области использования информации и др. ——————————— <4> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 21.10.2003. N 10.
Немаловажной частью экспертизы является определение соответствия формы и содержания правового акта правилам нормотворческой техники. Законодательная техника — это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с их сущностью и содержанием <5>. ——————————— <5> Керимов Д. А. Культура и техника правотворчества. М., 1991.
Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и формальное, т. е. соответствие правилам законотворческой техники формы и содержания нормативного акта. Итак, содержательное исследование регионального правового акта на предмет соответствия требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности. Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят особенный характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую тонкую грань, как противоречие с федеральным законодательством. Поэтому региональное правотворчество — дело наиболее трудное, так как качество регионального правового акта зависит от показателей, связанных во многом с федеральным законодательством. В настоящее время бичом российского регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки зрения соответствия правилам законодательной техники — ее содержательной части. Например, Областной закон Ленинградской области от 13 декабря 2001 г. N 66-ОЗ «О государственном регулировании земельных отношений в Ленинградской области» <6> представляет собой копию ст. ст. 16 — 19 Земельного кодекса РФ. Поэтому хотя данный правовой акт и не противоречит федеральному законодательству, целесообразность действия данного документа должна быть поставлена экспертом под сомнение. ——————————— <6> Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 20.02.2002. Вып. 13 (68).
Итак, как отмечалось, региональные правовые акты должны освещать те аспекты, входящие в предмет совместного или собственного ведения, которые либо не урегулированы федеральным законодательством, либо имеют существенные особенности по сравнению с федеральным аналогом. Однако в некоторых случаях само федеральное законодательство обязывает субъектов РФ урегулировать те или иные вопросы. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» субъекты должны установить цену земли, выкупаемой собственниками зданий, строений, сооружений, на ней расположенных. Поэтому перед экспертом может быть поставлена задача определить также качество нормативной базы того или иного субъекта, регулирующего определенный круг общественных отношений. То есть исследовать его на предмет пробельности, определив, все ли аспекты определенного вида общественных отношений нашли правовое закрепление на территории субъекта РФ. Помимо перечисленных выше к содержанию документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так, требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта, логическая последовательность изложения материала, компактность изложения материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри одного нормативного акта и др. К форме нормативного акта также предъявляются некоторые требования, на соблюдение которых эксперт должен обратить внимание: нормативный акт должен содержать обязательный набор реквизитов — наименование принявшего органа, место и дату принятия, номер документа. Должно уделять внимание и структуре документа: целесообразность разделения на главы, параграфы, статьи и др. На соответствие или несоответствие формы документа правилам законотворческой деятельности эксперт также акцентирует внимание. Кроме того, эксперт может дать заключение по следующему вопросу: соответствует ли содержание акта его форме. Как известно, закон регулирует наиболее значимые общественные отношения, а подзаконный акт направлен на реализацию положений закона. Поэтому эксперт может сделать вывод о соответствии нормативного акта этим правилам и обязан сделать такой вывод в случае обнаружения несоответствия. После постатейного исследования нормативного акта целесообразно подытожить сказанное и вынести резюме в целом по документу с изложением выявленных недостатков.
