(Иванова А. Ю.) («Информационное право», 2012, N 4)
ПРОБЛЕМЫ ВЕДЕНИЯ РЕГИСТРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В ЕДИНОМ ИНФОРМАЦИОННОМ ПРОСТРАНСТВЕ
А. Ю. ИВАНОВА
Иванова Анна Юрьевна, начальник Управления договорно-правовой работы ФБУ «Научный центр правовой информации при Минюсте России».
Рецензент — Танимов О. В., ответственный секретарь журнала «Информационное право», кандидат юридических наук, доцент.
Статья представляет собой правовое исследование проблем становления и функционирования регистра муниципальных нормативных правовых актов, являющегося частью системы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации (ПС НПА ЕСИТО).
Ключевые слова: регистр муниципальных нормативно-правовых актов, юридическая экспертиза, законность муниципальных нормативно-правовых актов.
Problems of conducting register of municipal normative acts in a uniform informational sphere A. Yu. Ivanova
The article is a legal research of problems of formation and functioning of register of municipal normative acts which is a part of system «Normative legal acts of the Russian Federation» of teh Uniform system of informational-telecommunication securing of the Ministry of justice of the Russian Federation.
Key words: municipal standard acts register, legal expertise, validity of municipal standard acts.
Развитие информатизации в России неизбежно приводит к тому, что информационные системы становятся неотъемлемой частью жизни. Более того, основной чертой данного процесса в ближайшем будущем станет взаимопроникновение систем, что позволит говорить об информационном государстве. Целью такой информатизации является государство, в котором информационные процессы отличаются прозрачностью, актуальностью, доступностью, достоверностью общественно и юридически значимой информации. Необходимо отметить, что прозрачность процессов формирования правовой информации в государстве может быть одним из условий и эффективного противодействия коррупции. Одной из важнейших информационных систем России в настоящее время является система «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации (далее — ПС НПА ЕСИТО), составной частью которой является регистр муниципальных нормативных правовых актов (далее — регистр МНПА). Данная система обеспечивает формирование и ведение единого информационного пространства нормативных правовых актов в Российской Федерации. Информационное пространство ПС НПА ЕСИТО создается на основе интеграции информационных подпространств подсистемы федерального законодательства, федерального регистра НПА субъектов Российской Федерации, реестра уставов муниципальных образований, реестра муниципальных образований, при этом взаимодействие процессов и пользователей осуществляется за счет использования общих информационных объектов, единой нормативно-справочной и нормативно-методической информации, системы классификаторов. Процесс ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов понимается как совокупность правовых, организационных и технических мероприятий по сбору, хранению и предоставлению правовой информации и требует взаимодействия участвующих в нем органов власти различных уровней в интересах формирования единого правового пространства Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Королев С. М., Благовещенский Н. Ю. Практика ведения и перспективы развития федеральных регистров и государственных реестров // Сборник статей III Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров в системе НПА ЕСИТО. М., 2012. С. 20.
Изучая проблемы регистра МНПА, стоит обратиться к истории данного вопроса. Идея создания муниципального регистра возникла в ходе работы Минюста России по систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данная работа — один из ключевых этапов создания в стране единого правового пространства — была организована в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». В рамках задач, поставленных Президентом Российской Федерации, Минюстом России в короткие сроки были обработаны и введены в Федеральный регистр законы, постановления и другие акты, изданные регионами. Это позволило значительно сократить количество актов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству, а следовательно, решить проблему, на которую неоднократно обращали внимание руководство страны, Генеральная прокуратура РФ, судебные органы. Вместе с тем оставался неохваченным огромный массив муниципальных правовых актов. Учитывая, что после реформы местного самоуправления на территории Российской Федерации было образовано более 24 тысяч муниципальных образований, каждое из которых принимает в среднем примерно 25 — 35 тысяч актов в год (из них около 25% нормативного характера), можно сделать вывод о масштабах рассматриваемого явления. При этом, к сожалению, встала известная проблема несоответствия многих принимаемых муниципальных правовых актов федеральному и/или региональному законодательству. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, уже на январь 2005 г. прокурорами было опротестовано 160 тысяч муниципальных правовых актов. При этом указанное количество актов выявлено только в результате выборочной проверки <2>. ——————————— <2> Борисова И. А. Проблемы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации // Материалы семинара-совещания по теме «Проблемы организации и ведения Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Белгород, 2008.
В октябре 2004 г. Президентом Российской Федерации было дано поручение Правительству об организации работы по систематизации муниципальных актов. Поскольку у Минюста России уже имелся опыт работы с информационной системой по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации, то Правительство поручило именно этому ведомству разработать концепцию и проект федерального закона о создании регистра муниципальных нормативных правовых актов. Данное поручение исполнялось Минюстом России через систему своих территориальных органов. С учетом предложений, поступивших с мест, министерством была подготовлена концепция федерального закона о регистре муниципальных правовых актов, которая, в свою очередь, была одобрена на заседании Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности. После многочисленных согласований и доработок проект федерального закона в феврале 2007 г. внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу. Началась парламентская стадия решения вопроса о создании единого правового пространства на муниципальном уровне. 8 ноября 2007 г. Федеральный закон N 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» (далее — Закон N 260-ФЗ) был принят. Закон внес изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон N 260-ФЗ устанавливает, что все муниципальные нормативные акты подлежат включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, который, в свою очередь, состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ <3>. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2007. N 46. Ст. 5556.
Закон также определяет, что порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации, а порядок ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — законом субъекта Российской Федерации. Постановление Правительства N 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (далее — Постановление N 657) было принято 10 сентября 2008 г. после многочисленных консультаций и совещаний с профильными подразделениями Аппарата Правительства Российской Федерации. Проект Постановления, внесенный в Аппарат Правительства еще весной 2008 г., несколько раз возвращался на доработку. Главным «камнем преткновения» был вопрос о правильном разграничении полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в вопросах ведения регистров. Постановлением N 657 утверждено Положение «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных актов» (далее — Положение) <4>. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2008. N 38. Ст. 4301.
Указанным Положением обеспечение сбора регистров муниципальных нормативных правовых актов (регистр МНПА), ввода информации в регистр, гарантированное хранение информации в регистре и ведение классификаторов, словарей возложено на Министерство юстиции Российской Федерации. В свою очередь, Приказом Минюста России от 19 декабря 2008 г. N 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» указанные выше полномочия делегированы Научному центру правовой информации при Минюсте России (далее — НЦПИ) <5>. ——————————— <5> Бюллетень норматив. актов федеральных органов исполн. власти. 2009. N 5.
Кроме того, данным Приказом утверждена Методика ведения регистра МНПА, в которой более широко, по сравнению с Положением, утвержденным Постановлением N 657, раскрывается понятие ведения регистра МНПА. В частности, в это понятие включается ведение информационного портала регистра, предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре, а также обеспечение режима защиты сведений из регистра МНПА. Указанные функции возложены на НЦПИ. Завершением формирования нормативной базы по данному вопросу стал Приказ Минюста России от 22 декабря 2008 г. N 300 «Об утверждении порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных актов» <6>. ——————————— <6> Бюллетень норматив. актов федеральных органов исполн. власти. 2009. N 6.
По состоянию на 14 сентября 2012 г. в центральную базу данных Подсистемы НПА ЕСИТО загружено 3097453 нормативных правовых акта, из них нормативных правовых актов муниципальных образований — 1918328, или 62% от общего числа <7>. ——————————— <7> Королев С. М., Благовещенский Н. Ю. Указ. соч. С. 22.
Следует отметить, что темпы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в настоящее время как никогда велики. Так, например, в уполномоченный орган по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Пензенской области — Правовое управление Правительства Пензенской области — в среднем ежемесячно поступает 2700 документов муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов, дополнительные сведения к ним, источники опубликования. Из названного числа МНПА, подлежащих включению в регистр, — 1700 <8>. ——————————— <8> Козлова Г. А. Практика и проблемы ведения регистра МНПА Пензенской области // Сборник статей III Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров в системе НПА ЕСИТО. М., 2012. С. 17.
Аналогичная ситуация наблюдается и в других субъектах Российской Федерации. Это обусловлено многими причинами, в т. ч. частыми изменениями федерального и регионального законодательства, увеличением количества вопросов, подлежащих регулированию на муниципальном уровне и вытекающих из требований специальных отраслевых законов (Жилищного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и иных федеральных законов), проведением административной реформы. Законы субъектов Российской Федерации обязывают органы местного самоуправления направлять в уполномоченный орган по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов надлежащим образом заверенные копии изданных ими муниципальных актов в течение определенного количества дней (как правило, от двух до трех недель) со дня их принятия на бумажном носителе и в электронном виде; дополнительные сведения по мере их поступления в органы местного самоуправления; сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования). Анализ практики ведения регистра МНПА на муниципальном уровне выявил возникающие в этой связи проблемы. Во-первых, нарушаются сроки предоставления муниципальными органами принятых актов в орган субъекта, уполномоченный на ведение регистра. Связано это прежде всего с транспортными расходами, а также с расходами на копирование актов (бумага, эксплуатация оборудования и техники). Во-вторых, МНПА предоставляются не в полном объеме, без надлежащего заверения, часто отсутствуют электронные варианты сведений, направляется значительное количество ненормативных актов. Во многих субъектах еще не окончена работа по организации электронного межведомственного документооборота в органах государственной власти. Более того, для отправки и получения муниципальных нормативных правовых актов и экспертных заключений на них необходимо получение электронно-цифровых подписей, которые в настоящее время получены далеко не всеми муниципальными образованиями. В-третьих, в большинстве субъектов Российской Федерации уполномоченными на ведение регистра органами архив муниципальных правовых актов хранится на бумажных носителях. Большой объем копий муниципальных нормативных правовых актов, дополнительных сведений к ним, направляемых органами местного самоуправления, приводит к значительным временным и материальным затратам. Эти проблемы обусловлены несколькими причинами: — отсутствие систематизации и учета муниципальных правовых актов на уровне муниципалитетов в электронном виде; — неукомплектованность юридических служб органов местного самоуправления, на которые, как правило, возложена ответственность за сбор и предоставление МНПА и сведений в регистр; — отсутствие ответственности должностных лиц муниципальных образований за своевременное представление сведений, достоверность и полноту представленных документов; — недостаточная квалификация специалистов юридических служб либо отсутствие специалистов с юридическим образованием, что в значительной степени сказывается на качестве МНПА. Муниципальным образованиям в ряде случаев проще по каждому замечанию (протест прокуратуры или экспертное заключение уполномоченного на ведение регистра МНПА органа субъекта Российской Федерации) принять новый акт, чем вносить небольшое изменение в него. Помимо этого, продолжает оставаться достаточно острой проблема законности принимаемых муниципальными образованиями нормативно-правовых актов. Противоречие их нормативно-правовым актам субъекта Российской Федерации, федеральному законодательству, а порой и противоречия между актами одного муниципального образования, юридические казусы и противоречия, содержащиеся внутри одного муниципального акта, — все это делает невозможным их практическую реализацию. О проблемах соблюдения законности при принятии актов органов местного самоуправления свидетельствует статистика. Отделом разработки программного обеспечения информационных систем НЦПИ проанализированы данные по субъектам Северо-Западного федерального округа на апрель 2012 г. <9>. ——————————— <9> Королев С. М., Благовещенский Н. Ю. Указ. соч. С. 22.
Анализ сделан на основе Центральной Базы данных НПА ЕСИТО и отражает следующую картину:
N Регион Общее Кол-во Кол-во Доля в % кол-во действу — противоречащих противо — МНПА ющих МНПА законода — речащих тельству законода — МНПА среди тельству действующих МНПА среди действующих
1. Всего по РФ 1648211 1490314 56671 3,803%
2. По СЗФО 233454 213369 8717 4,085%
3. Республика 10855 9715 285 2,934% Карелия
4. Республика Коми 12685 11998 1711 14,261%
5. Архангельская 29076 25358 250 0,986% область
6. Вологодская 64523 58192 4150 7,132% область
7. Калининградская 6293 6194 0 0,000% область
8. Ленинградская 37408 36060 4 0,011% область
9. Мурманская 13656 11012 243 2,207% область
10. Новгородская 37417 35150 81 0,230% область
11. Псковская 9974 9855 7 0,071% область
12. Санкт-Петербург 7742 6621 1809 27,322%
13. Ненецкий 3825 3214 177 5,507% автономный округ
Интересен пример работы над повышением качества муниципальных актов в Пензенской области. Там над этой проблемой работает уполномоченный орган по ведению регистра МНПА в лице Правового управления Правительства Пензенской области, к функциям которого также относится и проведение правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления области, что является важным аспектом в совершенствовании нормотворческого процесса. По состоянию на 1 октября 2012 г. Правовым управлением проведена правовая экспертиза 4000 основных актов на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Пензенской области и уставам муниципальных образований. В ходе проведения правовой экспертизы выявлены нарушения законодательства, регулирующего вопросы налоговых, бюджетных, земельных правоотношений, муниципальной службы, дорожной деятельности, муниципального контроля, установления тарифов, законодательства об обороте алкогольной продукции, проведения массовых мероприятий, есть МНПА, принятые с превышением полномочий органов местного самоуправления, издание актов вне пределов полномочий, а также принятие МНПА, содержащих коррупциогенные факторы. Благодаря проведенной правовой экспертизе удалось значительно сократить количество «некачественных» актов. В работе органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов отмечена положительная динамика и, как следствие, сокращение количества актов прокурорского реагирования, что было отмечено в итоговой информации областной прокуратуры за 2011 г. <10>. ——————————— <10> Козлова Г. А. Указ. соч. С. 17.
Крайне полезной мерой, на наш взгляд, является информация по данному вопросу, размещенная в сети Интернет. Например, на сайте Правительства той же Пензенской области имеется страница «Местное самоуправление», одним из разделов которой является «Регистр МНПА» с выходом на страницу zakon. scli. ru, где размещаются также аналитические записки по итогам работы за квартал, в т. ч. по результатам проведенных правовых экспертиз. По-разному решаются проблемные кадровые вопросы. Так, например, в муниципальных районах и городских округах Орловской области рекомендовано было закрепить специалистов, которые бы координировали контакты муниципальных образований, входящих в границы муниципальных районов, с отделом, ответственным за ведение регистра. При этом указанный специалист осуществляет, как правило, не только сбор муниципальных нормативных правовых актов сельских поселений, но и оказывает юридические консультации, часто готовит проекты типовых нормативных правовых актов <11>. ——————————— <11> Гонтарь С. Г. Проблемы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Орловской области и пути их решения // Сборник статей III Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров в системе НПА ЕСИТО. М., 2012. С. 14.
Нет необходимости доказывать, что повышение уровня правовой работы в органах местного самоуправления и укрепление правовых служб органов местного самоуправления играет ключевую роль в работе по систематизации муниципальной правовой базы и формированию регистра МНПА. Решением проблемы сроков и полноты предоставления МНПА представляется переход на ведение регистров МНПА в электронном виде. Так, например, в соответствии со ст. 7 Закона Республики Мордовия «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия» регистр МНПА ведется на русском языке в электронном виде с использованием автоматизированной информационной системы <12>. Основой муниципального регистра в электронном виде является распределенная база данных. Внесение сведений в муниципальный регистр в электронном виде осуществляется уполномоченным органом на основании единых требований, установленных Правительством Российской Федерации. ——————————— <12> Закон Республики Мордовия от 30 окт. 2008 г. N 102-З «О Регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия».
Аналогичные нормы ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов только в электронном виде закреплены в законах Псковской области (ст. 3 Закона Псковской области от 31 декабря 2008 г. N 824-оз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Псковской области» <13>. ——————————— <13> Закон Псковской области от 31 дек. 2008 г. N 824-оз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Псковской области».
Субъектами Российской Федерации используются разные программы ведения регистра МНПА в электронном виде. В Орловской области взаимодействие с муниципальными районами, городскими округами и уполномоченным органом по организации и ведению регистра осуществляется по каналам FTP. Большинство органов местного самоуправления поселений предоставляют свои акты в указанные муниципальные образования с целью последующего направления их по каналам FTP, что позволяет сократить расходы по отправке нормативных правовых актов. Это важно, ведь муниципальные образования практически все дотационные. В Тульской области используется автоматизированная система электронного документооборота «Дело». В данной программе разработана опция «юридически значимый документооборот», которая позволяет передавать из муниципальных образований по электронной почте заверенные электронно-цифровой подписью копии муниципальных актов. В муниципальных районах и городских округах Пензенской области установлено программное обеспечение «АРМ Муниципал», разработанное специалистами НЦПИ, которое предназначено для систематизации и учета муниципальных нормативных правовых актов на местах, а также более оперативной передачи МНПА в федеральный регистр. Начиная с мая 2012 г., Правовым управлением Пензенской области проводится эксперимент по предоставлению муниципальными образованиями в регистр МНПА копий муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде, заверенных электронной подписью, посредством имеющегося у городских округов и муниципальных районов программного продукта «АРМ Муниципал» <14>. ——————————— <14> Козлова Г. А. Указ. соч. С. 17.
По мнению участников Третьей Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров в системе НПА ЕСИТО, внедрение программы «АРМ Муниципал» облегчит ведение базы данных нормативных правовых актов муниципальных образований, повысит достоверность информации, обеспечит актуализацию регионального регистра и своевременность передачи нормативных правовых актов в Федеральный регистр <15>. ——————————— <15> Волкова О. И. О проделанной работе и подходах к ведению муниципального регистра в Республике Мордовия // Сборник статей III Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров в системе НПА ЕСИТО. М., 2012. С. 9.
Использование программы «АРМ Муниципал» на уровне муниципального района позволяет осуществлять сбор, подготовку и отправку на региональный уровень нормативных правовых актов всех муниципальных образований, входящих в муниципальный район, в электронном виде, что повлечет за собой существенную экономию финансовых средств бюджетов муниципальных образований, наименьшее отвлечение их трудовых ресурсов в связи со взаимодействием с уполномоченным на ведение Регистра органом. Комплексное внедрение программы во всех муниципальных районах позволит органам, уполномоченным на ведение регистра, не только сократить время подготовки для внесения в регистр МНПА актов и передачи их на федеральный уровень, но и повысить качество аналитической, методической и контрольно-организационной работы, а также обеспечить технические возможности перехода на ведение регистра в электронном виде. Стоит отметить, что в настоящее время система «АРМ Муниципал» внедрена более чем в 20 субъектах Российской Федерации. Помимо сложностей, связанных с ведением регистра МНПА в электронном виде, не во всех субъектах Российской Федерации окончена работа по организации электронного межведомственного документооборота в органах государственной власти. Требуется значительное время и для процесса получения муниципальными образованиями электронно-цифровых подписей в целях взаимообмена документами между органами, уполномоченными на ведение регистра и муниципальными образованиями. Орловская область включена в число «пилотных» регионов по организации межведомственного электронного взаимодействия с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области. В случае успешной реализации проекта будет рассмотрено межведомственное взаимодействие органов государственной власти с муниципальными районами Орловской области. В рамках взаимодействия Аппарата губернатора и правительства Орловской области и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области были разработаны методические рекомендации по оформлению актов органов местного самоуправления, которые были ими положительно восприняты и в некоторых из них взяты за основу при разработке и принятии муниципальных актов, регулирующих деятельность по принятию и оформлению актов <16>. ——————————— <16> Гонтарь С. Г. Указ. соч. С. 14.
Таким образом, основным направлением развития регистра МНПА, как и развития федеральных регистров и государственных реестров в целом, должны стать переход на ведение регистров только в электронном виде, интеграция с существующими информационно-правовыми ресурсами и широкое применение системы ведения регистров для исполнения государственных функций органов государственной власти всех уровней. В этих целях необходимо: — максимально полно автоматизировать процессы формирования и раскрытия информации на всех уровнях. Предполагается, что процесс поступления нормативного правового акта в Федеральный регистр максимально автоматизирован, ручная работа по правке, форматированию текста, расстановке ссылок, заполнению реквизитов сведена к минимуму, обеспечено минимальное время обработки НПА от поступления документа в Федеральный регистр до его публикации в системе раскрытия; — обеспечение непрерывного мониторинга баз данных (технологического и правового, автоматического и экспертного) в интересах актуальности и достоверности хранящейся в регистре правовой информации; — обеспечение полной интеграции с информационными ресурсами и системами; на основе интеграции обеспечено взаимодействие с органами государственной власти на всех уровнях, общественными организациями, коммерческими организациями и отдельными гражданами; — придание реестру муниципальных образований статуса государственного базового информационного ресурса — источника информации для единой адресной информационной системы и основы для общероссийского классификатора муниципальных образований.
