(Коньков С. Н.) («Уголовное судопроизводство», 2008, N 2)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
С. Н. КОНЬКОВ
Коньков С. Н., старший преподаватель кафедры права ГОУ ВПО «МГТУ им. Г. И. Носова».
Летом 2007 г. были внесены существенные изменения в действовавшее уголовно-процессуальное законодательство <1> и связанные с ним федеральные законы и принят иной нормативный акт <2>, что привело к созданию Следственного комитета при Прокуратуре РФ, значимому изменению полномочий прокурора и руководителей следственных органов, следователей, а в части дознавателей, начальников подразделений дознания и, по сути, к новой организации досудебного производства, т. е. фактически к его реформе. ——————————— <1> Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Рос. газета. 2007. 8 июня. <2> Федеральный закон от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // Рос. газета. 2007. 9 июня; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Рос. газета. 2007. 1 августа; Указом Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. N 1004 утверждено Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации // СЗ РФ от 06.08.2007. N 32. Ст. 4122.
Внесенными изменениями в ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор лишен следующих полномочий: возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству; участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела, а также следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; разрешать отводы, заявленные следователю, и его самоотводы; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущены нарушения при производстве предварительного расследования; отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, за исключением постановления о возбуждении уголовного дела; продлевать срок предварительного следствия; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу. Вместо перечисленных выше важных властно-распорядительных полномочий к сохранившимся прокурор получил от законодателя некоторые новые полномочия: вносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение. К руководителям следственных органов от прокуроров перешли следующие полномочия: давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайств в случаях, предусмотренных УПК; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания; отменять незаконные и необоснованные постановления следователя; разрешать вопросы об отводе следователя; отстранять следователя от ведения расследования. При этом значительное расширение полномочий руководителей следственных органов касается не только соответствующих должностных лиц созданного Следственного комитета при прокуратуре РФ, но и действующих начальников следственных подразделений и их заместителей в органах МВД, ФСБ и ФСКН. Преобразования в досудебном процессе неоднозначно воспринимаются, оцениваются, интерпретируются как законодателями, так и учеными и практиками. Так, один из инициаторов, разработчиков законопроекта, депутат Государственной Думы РФ А. Н. Волков <3>, отметил, что несколько лет на разных уровнях власти активно рассматривался вопрос о создании следственного комитета или разграничении следствия и надзора, но сейчас в Государственной Думе пришли к пониманию, что нужно делать для того, чтобы законность в государстве была одинаковой для всех. Сегодня в прокуратуре в одних руках сосредоточены и надзор, и следствие, что привело к нарушениям законности в правоохранительных органах, в том числе и непосредственно в прокуратуре <4>. Основной идеей законопроекта является следующее: оставить надзор как основную функцию этого ведомства, а функцию следствия перевести в выделенный Следственный комитет. Законопроектом предлагается выведение следствия из прямого подчинения прокуроров всех уровней. Решено внести в УПК РФ изменения, касающиеся полномочий прокурора: прокуроры лишаются права возбуждать и прекращать уголовные дела, участвовать в предварительном расследовании, давать руководящие указания следствию. Им остаются только надзорные функции (наблюдение за тем, как следствие соблюдает закон при расследовании) и поддержание обвинения в суде. У прокурора останется достаточно надзорных функций для того, чтобы по-настоящему осуществлять прокурорский надзор за следствием в органах прокуратуры, ФСБ, МВД, Госнаркоконтроля <5>. ——————————— <3> Проект Федерального закона N 401900-4 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», внесен депутатами Государственной Думы А. Н. Волковым и А. М. Розуваном 28 февраля 2007 г. // Сайт Государственной Думы ФС РФ. <4> Доводов Волков не привел, но можно обоснованно предполагать, что он намекает, к примеру, на пока еще не рассмотренное судом так называемое дело о «Трех китах»: Н. Козлова. «Три кита» доплыли до суда // Рос. газета. 2008. 29 января. <5> Волков А. Н. Прокуратура: разделяй и властвуй?! // ЭЖ-Юрист. 2007. N 11.
Представляется, что при обсуждении законопроекта была определенная поспешность в поддержке принятия большинством и депутатов, и членов Совета Федерации Федерального закона N 87-ФЗ, при этом были проигнорированы обоснованные предложения и замечания, к примеру, депутатов: Б. Л. Резника, о том, что законопроект наиважнейший, можно сказать, даже революционный и при его обсуждении в палате должны обязательно присутствовать и участвовать в обсуждении руководители и Генеральной прокуратуры, и Верховного Суда, и Минюста, и МВД, и ФСБ, а фактически проходит келейное обсуждение; В. И. Илюхина — о грубом нарушении процедуры внесения данного законопроекта — отсутствии экономического обоснования и заключения Правового управления, о нарушении ст. 129 Конституции РФ, в которой говорится о единстве и централизованности системы прокуратуры (руководитель создаваемого Следственного комитета при Прокуратуре РФ не подчиняется генеральному прокурору), о разрушительной силе изменений, о мнении членов Общественной палаты, о непроработанности законопроекта; аргументов и других депутатов — С. П. Горячевой, А. Е. Хинштейна <6>. Можно также согласиться с доводами К. Б. Калиновского о том, что в текстах внесенных изменений имеют место технические и логические ошибки <7>. Видимо, все же решающим для большинства законодателей был довод, который озвучил представитель президента в Совете Федерации А. Котенков: глава государства «на всех этапах рассмотрения этого закона в Госдуме и Совете Федерации поддерживал его и являлся инициатором принятия» <8>. ——————————— <6> Стенограмма заседания Государственной Думы ФС РФ от 23 марта 2007 г. // Сайт Государственной Думы ФС РФ. <7> Калиновский К. Б. Коррекционное толкование отдельных положений законов о внесении изменений и дополнений в УПК РФ. <8> Ямшанов Б. Следователя выводят из тени прокуратуры. Совет Федерации благословил создание Следственного комитета // Рос. газета. 2007. 26 мая.
Ученый и специалист Б. Я. Гаврилов, поддерживая внесенные изменения, утверждает, что он в свое время в практической деятельности начальника следственного отдела (на следственной работе был более 30 лет и прошел все ступени, начиная с должности следователя районного отдела внутренних и до заместителя начальника Следственного комитета при МВД России) фактически «параллельно с прокурором» осуществлял весь комплекс полномочий, предоставленных в силу закона прокурору, по осуществлению процессуального контроля по расследуемым подчиненными ему следователями уголовным делам. Поэтому решение законодателя о передаче практически в полном объеме процессуальных полномочий в досудебном производстве от прокурора к руководителю следственного органа (так в настоящее время в ст. 39 УПК значится должность начальника следственного отдела) он воспринимает не только абсолютно логичным, но и, что не менее важно, своевременным <9>. ——————————— <9> Гаврилов Б. Я. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ: мнение специалиста и ученого // Российская юстиция. 2007. N 7. С. 63.
Игнорировать эти утверждения нельзя. Заслуживает, соответственно, внимания ряд положений коллективного монографического исследования 2006 г. Профессор М. Е. Токарева отмечает, что имели место сложности в разграничении прокурорского надзора и ведомственного контроля, которые обусловлены следующими обстоятельствами: 1) прокурор и начальник следственного отдела, действуя самостоятельно и во многом параллельно, направляют усилия следователя на решение задач уголовного судопроизводства при расследовании преступлений; 2) ряд полномочий прокурора и начальника следственного отдела совпадают (как и прокурор, начальник следственного отдела вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю, передавать дело от одного следователя другому, поручать расследование дела нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить его). Однако, наделяя начальника следственного отдела определенными процессуальными полномочиями, законодатель не имел намерения создать дополнительный — наряду с прокурором — надзорный орган. В отличие от прокурорского надзора процессуальный контроль, осуществляемый начальником следственного отдела, не превращает его в надзорный орган, а служит необходимым средством для процессуального руководства расследованием. Анализ предоставленных прав и процессуальный статус прокурора и начальника следственного отдела приводят к выводу о том, что начальник следственного отдела должен принимать меры к наиболее полному, всестороннему и объективному проведению предварительного следствия по уголовным делам при строгом соблюдении уголовно-процессуальной процедуры, обеспечивать выполнение предписаний закона следователем, руководить его деятельностью. А прокурор — осуществлять надзор с тем, чтобы при расследовании преступлений неукоснительно соблюдались требования уголовно-процессуального законодательства, в том числе об установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию, и при обнаружении случаев неисполнения либо ненадлежащего их выполнения давать указание об устранении нарушений закона, в том числе путем обеспечения всесторонности и полноты при доказывании обстоятельств преступления. Вместе с тем такой однозначный подход к решению вопроса оправдан не всегда. Встречаются ситуации, когда указания прокурора не выполняются и он вынужден вмешиваться в расследование и непосредственно руководить им. Кроме того, на практике возможны ситуации, когда очевидная некомпетентность следователя <10> и бездеятельность начальника следственного отдела побуждают прокурора вмешиваться в ход расследования с целью предотвращения возможных нарушений закона и брать на себя процессуальное руководство расследованием по делам следователей других ведомств. Важно, чтобы такие случаи были исключением. Указанные обстоятельства свидетельствует о необходимости сохранения за прокурором функции руководства расследованием преступлений в правоохранительных ведомствах и в дальнейшем <11>. ——————————— <10> О недостаточном профессиональном уровне части следователей органов внутренних дел (речь идет и о наличии высшего юридического образования и стажа работы, а также о причинах такого положения) говорят действующий и экс-руководители Следственного комитета при МВД РФ: Аничкин А. В. // Рос. газета. 30.01.2007; Соловьев Н. Реформа следственного аппарата: от перераспределения подследственности до модернизации УК // Рос. юстиция. 2000. N 12; неоднократно Гаврилов Б. Я. Указ. соч., а также Рос. газета. 30.08.2005; депутат Хинштейн А. Е. Указ. соч. и многие др. <11> Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова Н. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006. С. 56 — 57, 60 — 61, 63.
Начальник ВНИИ МВД России генерал-майор милиции С. И. Гирько констатировал, что Федеральным законом N 87-ФЗ существенно изменен процессуальный статус органов предварительного следствия. По сути, следственные подразделения получили значительную самостоятельность в решении ключевых вопросов направления предварительного следствия по уголовным делам, они получили право ведомственного надзора со стороны руководителей органов расследования по делам, находящимся в производстве, им предоставлено исключительное право продления процессуальных сроков. Иными словами, к самим следственным органам, их руководителям перешло большинство процессуальных функций, осуществляемых еще совсем недавно прокурорскими работниками. Однако он полагает, что исследование и истинная оценка внесенных изменений — дело будущего и уж, во всяком случае, тема не одной специальной научной разработки и публикации <12>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья С. И. Гирько «Некоторые проблемы досудебного производства, осуществляемого органами милиции» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», 2008, N 3. —————————————————————— <12> Гирько С. И. Некоторые проблемы досудебного производства, осуществляемого органами милиции // Сайт МВД РФ http://www. mvd. ru/anounce/5155/.
Заместитель генерального прокурора РФ С. Г. Кехлеров, выступая на заседании Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, подверг критике проект нового закона о создании Следственного комитета. Он сказал: «…да, с органами прокуратуры была согласована концепция Закона о том, что нужно разделить функции прокурорского надзора и организацию следствия, с этим согласны и сегодня. Вместо этого произошло не разделение, а передача надзорных функций от прокуратуры к начальнику Следственного комитета. То есть фактически создается самостоятельная и независимая от прокуратуры структура, еще одна мини-прокуратура, что нарушает Конституцию РФ» <13>. ——————————— <13> Ямшанов Б. Генпрокуратуру лишат надзора? Замгенпрокурора Сабир Кехлеров выступил против проекта Закона о Следственном комитете // Рос. газета. 2007. 24 мая. Об этом же С. Г. Кехлеров говорил в статье: Трикоз Е. Н. Нарушение режима законности: причины и пути преодоления // Законодательство и экономика. 2007. N 7.
Резко негативное отношение к принятому Федеральному закону N 87-ФЗ выразил профессор А. Б. Соловьев. Он, проанализировав, сделал следующие выводы: внесенные в УПК РФ новации связаны с существенным изменением статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, лишением его большинства властно-распорядительных полномочий и передачей большинства из них руководителю следственного органа, о чем, прежде всего, свидетельствует новая редакция ст. 37 и 39 УПК РФ. Анализ новой редакции ст. 39 УПК РФ показывает, что предоставленные ранее прокурору для участия в уголовном преследовании и осуществлении надзора полномочия в большинстве своем переданы сейчас руководителям следственных органов, которые, таким образом, к имевшимся у них функциям уголовного преследования и процессуального руководства по существу наделены еще и функцией надзора за исполнением законов при расследовании преступлений подчиненными им следователями. В результате внесенных изменений были нарушены единство и централизация прокуратуры (порядок назначения и освобождения от должности первого заместителя Генерального прокурора РФ, являющегося председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ, — Советом Федерации по представлению Президента РФ, полномочия — при установлении структуры, штатной численности и решении иных вопросов организации и деятельности Следственного комитета при прокуратуре), также прокурор лишился возможности осуществлять уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. После вступления в действие указанных законодательных изменений деятельность прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства станет малоэффективной. По большому счету такой прокурор до утверждения им обвинительного заключения и обвинительного акта практически кажется ненужным. Прискорбно, что Генеральный прокурор РФ косвенно оказался причастным к разрушению возглавляемой им прокурорской системы. Внесение изменений в УПК РФ превращает прокурора в декоративную фигуру <14>, лишенную возможности реально осуществлять надзор за исполнением законов следователями. Образовался своего рода процессуальный вакуум для реализации надзорной функции. Более того, принятыми решениями законодатель практически ликвидировал функцию надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. ——————————— <14> Аналогичная жесткая позиция высказана депутатом Государственной Думы РФ В. И. Илюхиным: «…по сути дела, урезать прокурорский надзор донельзя и превратить его в бумажного змея». Стенограмма заседания Государственной Думы ФС РФ от 23 марта 2007 г. // Сайт Государственной Думы ФС РФ.
Естественно, говорит А. Б. Соловьев, можно дискутировать по вопросу о достаточности предпринятых законодательных мер. Однако при этом следует учитывать два важных обстоятельства. Во-первых, имевшиеся в наличии у прокурора возможности непосредственного участия в уголовном преследовании и право давать поручения следователю, который находился под его постоянным надзором, были оптимальными для предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Во-вторых, как известно, следователи прокуратуры завершали производством менее 10% уголовных дел, в связи с чем наличие в прокуратуре функций расследования и надзора за его законностью, как говорится, погоды не делало. Проблема, скорее, видится в другом, в том, что подавляющее количество уголовных дел заканчивается производством дознавателями и следователями органов внутренних дел. Даже сейчас при наличии прокурорского надзора статистические данные свидетельствуют о невысоком качестве расследования этих преступлений и распространенности нарушений уголовно-процессуального закона. Результаты надзорных проверок и социологических исследований говорят о наличии ряда типичных недостатков в осуществлении ведомственного контроля и процессуального руководства со стороны начальников следственных органов внутренних дел <15>. С учетом указанных обстоятельств передача властно-распорядительных полномочий от прокурора к руководителю следственного органа представляется еще более нелогичной. ——————————— <15> Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова Н. В. Указ. соч. С. 54 — 65.
Хотелось бы ошибиться, резюмирует А. Б. Соловьев, но со значительной долей вероятности можно предположить, что в современных условиях последствия рассмотренных законодательных изменений окажутся негативными и законодателю уже в ближайшие годы придется воссоздавать надзорную функцию в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и искать аналог прокурорскому надзору <16>. ——————————— <16> Соловьев А. Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. N 3.
Важным представляется мнение профессора, экс-Генерального прокурора РФ Ю. И. Скуратова, который, отвечая на вопросы ведущего и радиослушателей «Эхо Москвы», подчеркнул, что многочисленные поправки в УПК направлены на ликвидацию реального жесткого прокурорского надзора за следствием. Отныне бесконтрольность будет присуща всему следствию в целом в стране, в чем видится главная опасность реформ, что будет иметь далеко идущие последствия для вообще рядовых российских граждан, для экономики страны и для общего правового климата <17>. ——————————— <17> Следственный комитет при прокуратуре РФ // Эхо Москвы. 23.06.2007 // Закон. Интернет-журнал Ассоциации юристов Приморья http://www. law. vl. ru/articles/.
Судья Верховного Суда РФ в отставке д. ю.н. Н. А. Колоколов и руководитель отдела судебной практики «ЭЖ-Юрист» А. Каширин объясняют свою позицию так: «Предварительное следствие в нашей стране пережило множество трансформаций, однако перечень претензий к нему лишь увеличивался. Последняя крупномасштабная реформа в данной области произошла летом 2007 года. Авторы принятых законопроектов уверяли, что разобрались с проблемами, возникающими при расследовании уголовных дел. Но анализ изменений нормативно-правовой базы предварительного следствия позволяет сделать обратный вывод… Сейчас следователь вырван из тисков прокурорской власти, но будет ли власть руководителя следственного органа «слаще» прокурорской? Пока же приходится констатировать, что реформаторы предварительного следствия ограничились сменой руководства» <18>. ——————————— <18> Колоколов Н. А., Каширин А. Поменяли местами // ЭЖ-Юрист. 2007. N 43.
Практик, заместитель прокурора Республики Коми В. Саттаров полагает, что причиной появления нового Закона стало нашедшее поддержку у законодателя мнение ряда процессуалистов о том, что совмещение в одном лице функций надзора за законностью предварительного следствия и руководства им не способствует объективности прокурора, который не может надзирать сам за собой. Данное утверждение является небесспорным. Осуществляя руководство следствием и надзирая за ним, прокурор вынужден быть объективным, принимать во внимание все обстоятельства по делу, в том числе и те, которые оправдывают виновного, иначе он рискует «провалом» обвинения в суде. Лишение новым законом прокуроров права давать обязательные для следователей указания с точки зрения укрепления законности при производстве предварительного следствия вызывает озабоченность. Будет ли работать новый Закон, покажет время. Но уже сейчас ясно: прокурорам придется значительно перестраивать свою работу в соответствии с принятыми изменениями. Основная задача — сохранить существующий потенциал, практику прокурорского надзора, наладить работу в новых условиях, умело распоряжаясь своими полномочиями <19>. ——————————— <19> Саттаров В. Следственный «эксперимент» // ЭЖ-Юрист. 2007. N 35.
Депутат В. В. Бобырев, а также ученые С. П. Ефимичев и П. С. Ефимичев, занимая в целом взвешенную позицию, на основе анализа внесенных изменений высказывают такие соображения. Прокурор в соответствии с новой редакцией ст. 37 УПК лишился значительных полномочий, позволявших ему своевременно реагировать на допущенные нарушения закона и принимать меры для их устранения. Контроль и надзор за законностью производства дознания в большей части сохранены за прокурором, а надзор и контроль за законностью предварительного следствия в большей части переданы руководителю следственного органа. Таким образом, дела о наиболее опасных преступлениях в большей мере переданы под ведомственный контроль. Прокурорский надзор за ними в ходе расследования значительно ограничен. Обоснованность такого решения законодателя вызывает сомнение. Прокурор устранен от проверки законности обращения в суд следователя по всем вопросам следствия, где решения принимаются судом. Участие прокурора в суде по этим вопросам без предварительного или беглого изучения материала в суде — вряд ли достаточная гарантия законности принимаемых решений. Внесенные изменения в УПК и Закон о прокуратуре значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности в ходе предварительного следствия. Реакция прокурора на нарушения закона в конце расследования, при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением, будет запоздалой. Представляется, по их мнению, целесообразным восстановить полномочия прокурора по надзору за следствием в полном объеме, за рядом исключениями <20>. ——————————— <20> Бобырев В. В., Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Обеспечение законности при расследовании // Законность. 2007. N 12. С. 28 — 31.
Профессор В. Ф. Крюков, проанализировав изменения, считает, что уголовно-процессуальный закон наделил прокурора достаточно широким кругом полномочий по реагированию на нарушения закона органами дознания и предварительного следствия. Вместе с тем его процессуальный статус нуждается в укреплении посредством большей детализации его полномочий, а также выработки действенных процессуальных механизмов их реализации. Однако отмечает, что, хотя после принятия Федерального закона N 87-ФЗ за прокурором оставлена функция осуществления уголовного преследования (ст. 21, 37 УПК РФ), но в то же время названным Законом в УПК РФ фактически упразднен существовавший процессуальный механизм реализации данной функции прокурора. Так, прокурор лишен права возбуждения уголовного дела в соответствии с нормами главы 20 УПК РФ, права производства следственных действий в отношении подозреваемого, обвиняемого и др. Предусмотренные же новой редакцией УПК РФ отдельные полномочия прокурора, реализация которых в какой-то мере направлена на изобличение подозреваемого и обвиняемого, полноценного механизма не создают. В связи с этим, по существу, возникает внутриотраслевая коллизия уголовно-процессуального закона. Эта коллизия должна быть разрешена только законодательно. При этом возможно упразднение функции уголовного преследования, закрепленной за прокурором, либо, наоборот, восстановление соответствующих его полномочий <21>. ——————————— <21> Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10.
Ученые А. В. Победкин и В. Н. Калинин, проведя анализ в историческом аспекте, приходят к выводу, что внесенными изменениями в УПК РФ положен конец властным полномочиям прокурора в важнейшей форме предварительного расследования — на этапе предварительного следствии. Отделение прокуратуры от следствия придало особую значимость фигуре следственного органа. В то же время прокурор сохраняет достаточно много полномочий «для противовеса» руководителю следственного органа. Потеряв право на доказательства в личном качестве, прокурор имеет право на их проверку и оценку, оставаясь субъектом доказывания. Прокурорский надзор в основном теперь сосредоточивается на стадии возбуждения уголовного дела и на этапе окончания предварительного следствия. Весьма существенно то, что прокурору по-прежнему направляется уголовное дело вместе с обвинительным заключением для рассмотрения и принятия решения. Очевидно, что прокуроры в необходимых случаях будут по-прежнему возвращать уголовные дела для производства дополнительного расследования вместе с требованиями об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе следствия. Окончательно же ответ на то, как сложатся в новых процессуальных условиях взаимоотношения между прокурором и следователем, прокурором и руководителем следственного органа, может дать только практика <22>. ——————————— <22> Победкин А. В., Калинин В. Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г. // Гражданин и право. 2007. N 11.
Заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ профессор А. Г. Халиулин на основе анализа внесенных изменений делает вывод о том, что функция надзора за процессуальной деятельностью как органов дознания, так и органов предварительного следствия по-прежнему закреплена в ст. 37 УПК РФ. Изменился перечень полномочий прокурора (по отношению к органам предварительного следствия), а также формы и методы осуществления прокурорского надзора. Главные изменения — разделение полномочий по надзору за исполнением законов и по руководству предварительным следствием. По отношению к органам предварительного следствия полномочия прокурора установлены законодателем с учетом необходимости соблюдения процессуальной самостоятельности следователя и расширения полномочий руководителя следственного органа по руководству следствием. Изменения уголовно-процессуального законодательства потребуют разработки и внедрения новых методов работы, которые позволили бы осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и эффективное взаимодействие прокурора и следственных органов при осуществлении уголовного преследования как в досудебном, так и в судебном производстве. Внесенные изменения в УПК не просто отличаются существенной новизной. Многие нововведения появились впервые в истории отечественного уголовного судопроизводства. В связи с этим необходим постоянный мониторинг практики применения новых норм закона, а также своевременная разработка и внесение предложений по дальнейшему совершенствованию уголовно-процессуального закона и правоприменительной деятельности как прокуроров, так и органов предварительного расследования <23>. ——————————— <23> Халиулин А. Г. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. 2007. N 9. С. 15 — 20.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие некоторые выводы: 1) процедура назначения и освобождения от должности председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ и ряд его полномочий свидетельствуют о нарушении ст. 129 Конституции РФ о единстве и централизации органов прокуратуры; 2) прокурор фактически лишился возможности осуществлять уголовное преследование, поэтому требуется разрешение зако нодательной коллизии: либо упразднять функцию уголовного преследования, закрепленную за прокурором, либо, наоборот, восстанавливать соответствующие его полномочия; 3) утрачены существенно властно-распорядительные полномочия прокурора, и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия значительно ограничен, а поэтому возможности прокурора реагировать на нарушения закона, допускаемые прежде всего органами следствия и принимать меры для их устранения могут быть малоэффективными и запоздалыми с вытекающими из этого негативными последствиями; 4) безусловно, необходим постоянный мониторинг практики применения ныне действующих норм УПК РФ <24> для разработки и внедрения новых форм и методов работы, которые позволили бы осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и эффективное взаимодействие прокурора и следственных органов при осуществлении уголовного преследования как в досудебном, так и в судебном производстве; ——————————— <24> Некоторые результаты работы Следственного комитета при прокуратуре РФ за четыре месяца 2007 г. // Рос. газета N 21 за 01.02.2008. С. 2; за 5 месяцев — Рос. газета N 26 за 20.02.2008. С. 1, 2 и N 39 за 23.02.2008. С. 1, 3; а также выступление Генерального прокурора РФ Ю. Я. Чайки на расширенном заседании коллегии 19.02.2008 // Сайт Генеральной прокуратуры РФ — пока с учетом непродолжительного времени и неполноты сведений недостаточны для выводов о том, что или идет внутриведомственное противостояние, или действительно выстраиваются основанные на законе новые взаимоотношения по решению общих государственных задач, и, кроме того, по-видимому, следует учитывать проблемы «роста» руководителей соответствующих следственных подразделений созданного Следственного комитета.
5) можно согласиться с утверждением, что «вносимые изменения, не сопровождающиеся широкой научной дискуссией, зачастую являются полной неожиданностью и для практических работников, и для ученых-процессуалистов, вынужденных задним числом находить им теоретическое обоснование» <25>. Однако все же хочется надеяться, что воплотится одно из программных президентских предложений Д. А. Медведева о том, что «сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства… все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу» <26>, т. е. реально будет улучшаться качество принимаемых законов, в том числе и уголовно-процессуальное законодательство. ——————————— <25> Победкин А. В., Калинин В. Н. Указ. соч. <26> Прямая речь. Точки над «и». Дмитрий Медведев назвал четыре приоритета ближайшего четырехлетия: институты, инфраструктура, инновации, инвестиции // Рос. газета. N 34. 16 февраля 2008 г. С. 3.
