(Лапаева В. В.) («Журнал конституционного правосудия», 2013, N 1)
ПРАВО ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБЪЕДИНЕНИЕ В ПОЛИТИЧЕСКУЮ ПАРТИЮ: ОСНОВАНИЯ И ПРЕДЕЛЫ ОГРАНИЧЕНИЯ
В. В. ЛАПАЕВА
Лапаева В. В., главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы ограничения права на объединение в партии и права на свободные выборы. Дается сравнительно-правовой анализ положений российской Конституции и позиции Конституционного Суда с европейскими стандартами в сфере ограничения прав человека. Автор ставит вопрос о необходимости конкретизации понятия соразмерности между ограничением прав человека и защищаемыми при этом ценностями общего блага.
Ключевые слова: право на политическое объединение, критерии ограничения прав, европейские стандарты в сфере ограничения прав человека.
The Russian citizens’ right to form a political party: grounds and limits of restriction V. Lapaeva
Lapaeva Valentina Viktorovna, senior legal researcher at the Institute of state and law of the Russian academy of sciences, professor, doctor of law.
The article deals with the issue of restrictions of the right to form a party and to free elections. The author gives a legal analysis of the Russian Constitution provisions and the Russian Constitutional Court’s case-law in comparison with the European standards in the area of human rights restrictions. The issue is raised of necessity to specify the notion of proportionality between human rights restriction and common values protected.
Key words: right of political assembly, restriction of rights, criteria.
Вопрос об основаниях и пределах (т. е. критериях) ограничения прав человека и гражданина в целом и права на политическое объединение в частности относится к числу наиболее сложных аспектов правовой теории и наиболее актуальных проблем современной российской политико-правовой практики. С точки зрения теории права критерии законодательного ограничения прав человека — это, по сути дела, критерии разграничения права как сферы индивидуальной свободы от властного произвола, облеченного в форму закона. Этот фундаментальный теоретический вопрос имеет самое актуальное практическое значение для нашей страны, которая переживает сложный период перехода от авторитарно-тоталитарного, приказного (т. е. произвольного) законодательства к системе правовых по своей сути законов, в основе которых лежит признание неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. При всех неизбежных отклонениях от заявленного в начале 90-х годов прошлого века курса на правовое развитие этот исторический вектор будет сохраняться (в противном случае у России просто нет будущего). Борьба за право — это всегда борьба против произвола, которая приобретает осмысленный характер, а с ним и шансы на успех, только при наличии четких критериев разграничения права от произвола. В ситуации очень непростого, внутренне противоречивого, но все-таки правового в своей общей направленности развития страны главный социальный запрос, обращенный к юридической науке, связан с разработкой теоретически последовательных и эмпирических верифицируемых критериев различения права от произвола, осуществляемого в форме закона, и прежде всего — критериев ограничения федеральным законом конституционных прав человека. Решение этой исключительно сложной, философско-правовой в своей основе, проблемы должно опираться на соответствующее понятие права. В зависимости от того, что понимается под правом в рамках той или иной национальной правовой системы, т. е. от того, какой тип правопонимания <1> является здесь доминирующим, сфера властного произвола приобретает различные очертания. Эти различия в подходах к очерчиванию границ права и произвола в конечном итоге определяются тем, как трактуется ключевая для правопонимания проблема соотношения общего и личного блага: являются ли ценности общего блага, связанные с обеспечением национальной безопасности, общественного порядка и т. д., условием блага каждого (выражая таким образом универсальные интересы, присущие неограниченному кругу лиц) или они выступают как доминирующие над индивидом так называемые общественные интересы <2>, выразителем которых является государство. Именно в этом моменте выявляется, какая мировоззренческая установка лежит в основе реально действующего в стране типа правопонимания — человекоцентристская (когда ценности общего блага имманентны правам человека) или системоцентристская (когда общественное начало доминирует над индивидом) <3>. ——————————— <1> Подробнее см.: Лапаева В. В. Типы правопонимания: правовая теория и практика. М., 2012. <2> См.: Дедов Д. И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 10 — 11. <3> Лапаева В. В. Российская философия права в контексте западной философско-правовой традиции // Вопросы философии. 2010. N 5.
На практике это означает, что формула ст. 11 Европейской конвенции, согласно которой осуществление права человека на объединение «не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц», в разных государствах Совета Европы получает различную интерпретацию. И хотя это положение относится к числу жестких правовых стандартов, его толкование имеет явно выраженную специфику в тех странах, где сильны традиции системоцентризма во взаимоотношениях между человеком и государством. Особенно когда речь идет о праве на объединение в политические партии. Данное обстоятельство во многом обусловлено двойственной природой политических партий, которые, с одной стороны, являются институтами гражданского общества, т. е. структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государства, а с другой стороны — партии, прошедшие через процедуру выборов и создавшие свои фракции в парламенте, легитимируются в качестве составного элемента государственно-политической системы <4>. В условиях характерного для системоцентристской парадигмы отчуждения между властью и обществом партии рассматриваются государственной бюрократией как своего рода десант общества во власть, который ведет на территории государственной власти боевые действия в защиту общества. ——————————— <4> Подробнее см.: Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России. М., 1998. С. 182 — 183.
Отсюда — стремление подменить многопартийную систему, выстраиваемую на правовых началах равной политической конкуренции, несистемной множественностью партий при доминирующем положении структуры, которую можно обозначить как «партия исполнительной власти». Доминирование такой партии в парламенте дает ей широкие возможности для законодательного ограничения прав своих политических конкурентов под лозунгом защиты национальной безопасности, общественного порядка и иных ценностей общего блага. Поэтому совершенно не случаен тот особый общественный интерес, который вызывают сейчас вопросы ограничения права на объединение в партии и права на свободные выборы. Всплеск внимания к этому кругу вопросов со стороны широких масс населения, которые уже выходят на улицу с лозунгом «За свободные выборы», не случаен. Дело в том, что осуществление именно этих прав человека и гражданина обеспечивает создание институциональных гарантий реализации всех остальных прав. Потому что без наличия институтов правовой демократии как институциональной формы свободы невозможно формирование права как нормативной формы свободы. Между тем у нас даже в среде либеральной оппозиции бытует представление, что «верховенство права, независимый суд — более важные институты, чем политическая конкуренция» <5>. Но дело в том, что без выборов, основанных на свободной и честной политической конкуренции, невозможны ни независимый суд, ни верховенство права. Потому что независимость суда от исполнительной власти может быть гарантирована только полноценным парламентом. И только парламент, сформировавшийся по итогам честной политической конкуренции, способен принимать правовые законы, т. е. законы, в основе которых лежит согласование интересов всех слоев населения на началах формального равенства. Поэтому лозунг массовых акций «За честные выборы» или, что то же самое, «За честную политическую конкуренцию» — это, по сути дела, лозунг борьбы за право в самом широком смысле этого слова. ——————————— <5> Сатаров Г. Почему я подписал это письмо с требованием свободных выборов // Новая газета. 2011. 30 мая.
Очень важным подспорьем в этой борьбе является наличие в стране Конституции, которая в полной мере отвечает европейским стандартам в области прав человека. Я имею в виду даже не столько вполне стандартный каталог этих прав, сколько конституционные положения, задающие критерии их ограничения. Правда, эти критерии не очень легко читаются в тексте российской Конституции. И здесь надо отдать должное Конституционному Суду РФ, усилиями которого разработана важная правовая позиция, позволяющая увязать в целостную юридическую конструкцию европейские стандарты в области ограничения прав человека и положения Конституции РФ. Причем следует отметить, что у Конституционного Суда РФ, всегда работавшего в очень сложных условиях, не было возможности опереться в этом вопросе на признанную в юридической науке доктрину критериев ограничения прав человека, которая вписывала бы европейские правовые стандарты в строгую теоретико-правовую конструкцию, не позволяющую при их интерпретации выходить за рамки человекоцентристской парадигмы. Уровень разработки этой темы в нашей конституционно-правовой науке не соответствовал значению и масштабу проблемы ни в 1993 г., когда Суд впервые обратился к этой теме, ни в 2003 г., когда он сформулировал окончательную версию правовой позиции по данному вопросу. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о критериях ограничения прав человека в ее «сухом», нормативно значимом остатке сводится к двум главным тезисам: 1) «ограничения конституционных прав… должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений» и 2) законодатель «не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания…» <6>. Конституционный Суд не только ввел в свою правовую позицию принцип соразмерности ограничений конституционно значимым целям (в этом вопросе Конституционный Суд РФ опирался на практику ЕСПЧ и сложившиеся на ее основе европейские правовые стандарты), но и дополнил этот принцип требованием о том, чтобы ограничение не посягало на само существо права и не приводило к утрате его реального содержания (а здесь явно просматривается влияние конституционного опыта Германии, в ч. 2 ст. 19 Основного Закона которой есть положение о том, что «существо содержания основного права ни в коем случае не может быть ограничено»). В российской Конституции требование соразмерности получило закрепление в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а запрет на вторжение в существо права — в ч. 2 ст. 55, где вводится запрет на умаление прав и свобод человека <7>. ——————————— <6> Абзац 4 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бутмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова. <7> Этот тезис не является общепринятым. Его обоснование см.: Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального толкования) // Журнал российского права. 2005. N 7.
Таким образом, Конституционным Судом разработана юридическая конструкция по вопросу о критериях (т. е. основаниях и пределах) ограничения прав человека, согласно которой ограничение конституционных прав человека федеральным законом должно осуществляться по основаниям, связанным с защитой конституционных ценностей, и в пределах, заданных необходимостью: а) обеспечить соразмерность между ограничением прав человека и защищаемыми при этом конституционными ценностями и б) сохранить существо ограничиваемого права. Эта конструкция согласует положения российской Конституции с европейскими стандартами в сфере ограничения прав человека, согласно которым такие ограничения должны быть соразмерны преследуемым целям и необходимы в демократическом обществе. Причем она не просто увязывает эти стандарты с нормами российской Конституции, но и дает им надлежащую юридическую конкретизацию. Так, принцип соразмерности как европейский правовой стандарт сформулирован Венецианской комиссией следующим образом. «Любые ограничения, накладываемые на права политических партий, — сказано в Руководящих принципах относительно регулирования политических партий от 2010 г., — должны быть по существу своему соразмерны конкретной преследуемой цели и действенны именно для ее достижения». Правовая позиция Конституционного Суда, сохраняя общий смысл этой формулы, уточняет, что целью, ради которой могут быть ограничены права человека, является защита конституционных ценностей общего блага, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции, а также «права и законные интересы других лиц», т. е. другие права человека. А требование о том, что ограничения прав человека должны быть необходимы в демократическом обществе, получило свою юридическую конкретизацию в запрете на вторжение в существо права. Такая трактовка данного требования исходит из признания в качестве основополагающих принципов демократии принципа верховенства права и неприкосновенности основных прав и свобод, сформулированных в Резолюции ПАСЕ от 1983 г. и развитых в целом ряде правовых позиций ЕСПЧ. Отсюда следует, что разработанная Конституционным Судом РФ правовая позиция по вопросу о критериях ограничения прав человека в таком общем виде полностью соответствует не только стандартам Совета Европы, но и более жестким стандартам западноевропейского конституционализма. Однако, как гласит известная французская пословица, «Дьявол кроется в деталях», в данном случае — в деталях интерпретации этой общей формулировки. Практика применения рассматриваемой правовой позиции Суда в делах, связанных с ограничением права на политическое объединение, показывает, что данная правовая позиция нуждается в дальнейшем теоретическом развитии. Речь идет прежде всего о необходимости конкретизации понятия соразмерности между ограничением прав человека и защищаемыми при этом ценностями общего блага, а также о наполнении теоретическим содержанием понятия существа ограничиваемого права. Что касается принципа соразмерности, то главная проблема, связанная с этим принципом, заключается в том, что соизмерять можно лишь качественно однородные явления. Невозможно выявить соразмерность и установить баланс между правом человека на объединение в политическую партию и такой конституционной ценностью, как безопасность государства, по поводу которой в России всегда было принято считать, что «мы за ценой не постоим». Поскольку представления о том, что можно как-то соразмерять степень ограничения индивидуальных прав со значимостью защищаемых при этом общих ценностей, получили большое распространение в правовой теории и практике, сошлюсь на такого авторитетного юриста, как Р. Дворкин, который писал, что хотя «метафора установления равновесия между общественными интересами и личными требованиями прочно вошла в нашу политическую и правовую риторику», тем не менее такой подход является ложным. Подобное «уравновешивание», считает он, уместно лишь тогда, «когда государству приходится выбирать между конкурирующими правами». В противном случае «имеет место путаница, грозящая разрушить само понятие прав индивида» <8>. ——————————— <8> Дворкин Р. О правах всерьез. М., 2004. С. 271.
Это означает, что, говоря о необходимости защиты конституционных ценностей как об основании ограничения права на объединение, Суд должен уточнить, какие именно права и свободы человека могут быть нарушены, если соответствующие конституционные ценности не будут должным образом защищены. То есть эти конституционные ценности должны быть выражены через корреспондирующие им права человека. Именно такой подход продемонстрировал ЕСПЧ при рассмотрении жалобы российской Республиканской партии, когда указал, что для вмешательства государства во внутреннюю деятельность партии недостаточно сослаться на необходимость защиты внутрипартийной демократии. Подобное вмешательство может быть оправдано лишь при наличии жалоб со стороны самих членов на нарушение их прав при выборе делегатов, организации и проведения съездов и т. д. <9>. Такая позиция означает, что ограничение прав граждан на политическое объединение с целью защиты демократических ценностей может считаться правомерным лишь постольку, поскольку оно способствует защите корреспондирующих с этими ценностями прав и свобод человека и гражданина. Причем угроза для этих прав должна носить не гипотетический характер, а подтверждаться конкретными фактами. Так, в этом же решении ЕСПЧ (хотя и по другому поводу) отмечается, что применяемые государством санкции, заключающиеся в ограничении прав человека, должны быть «связаны с выявлением реальной угрозы национальным интересам, в частности с фактами, основанными на конкретной информации» <10>. ——————————— <9> Параграф 88 мотивировочной части Постановления ЕСПЧ по делу «Республиканская партия России против России» // URL: http://jurix. ru…news…espch…respublikanskoj-partii. <10> Там же. § 129 мотивировочной части Постановления.
Еще сложнее с теоретической точки зрения обстоит дело с требованием не выходить за пределы ограничения прав человека, очерченные запретом вторгаться с существо ограничиваемого права человека. Юридическая конкретизация этого требования предполагает наличие позиции по вопросу о том, в чем состоит существо (т. е. сущность) права. Большим достоинством рассматриваемой правовой позиции Конституционного Суда РФ является уже то обстоятельство, что она поднимает вопрос о сущности права и таким образом, по сути дела, отвергает все еще доминирующую в нашей теории и практике доктрину юридического позитивизма, которая отрицает сущность права и сводит право к закону, как произвольному (т. е. не связанному сущностным критерием) установлению публичной власти. Однако отсутствие у Суда внятной теоретической позиции по вопросу о сущности права приводит к тому, что он решает этот вопрос ситуативно, а значит — не всегда последовательно. Это хорошо видно на примере двух решений Суда по одному и тому же вопросу — вопросу о численности политической партии. Первый раз (когда оспаривалась планка численности в 10 тыс. членов) Суд, отметив, что численный состав партии не должен быть чрезмерным, чтобы не посягать «на само существо (основное содержание) права граждан на объединение» <11>, связал существо этого права с принципом многопартийности. «Количественные критерии, — отмечается в Постановлении Суда, — могут приобрести неконституционный характер в том случае… если — в нарушение конституционного принципа многопартийности — на их основании будет создана лишь одна политическая партия». При повторном обращении в Конституционный Суд РФ по поводу численности в 50 тысяч членов Суд отождествил существо права уже с иным принципом, а именно с принципом недискриминации. Во всяком случае, отсутствие посягательств на существо права Суд обосновал тем, что законодательные требования к численности партии «не носят дискриминационного характера, поскольку… в равной мере распространяются на все партии и общественные объединения, позиционирующие себя в качестве политических партий» <12>. ——————————— <11> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» (п. 4 мотивировочной части Постановления) // Российская газета. 2005. 8 февраля. <12> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия — Российская партия коммунистов» (п. 3.3 мотивировочной части Постановления) // URL: eurolawco. ru>practicenews…2007/07/161096.html.
На мой взгляд, при рассмотрении вопроса о критериях ограничения прав человека следует исходить из трактовки сущности права как формального равенства людей в свободе. С позиций такого подхода принцип многопартийности означает не просто возможность создания двух и более партий и даже не наличие множественности партий, а возможность обеспечения в рамках этой множественности равной политической конкуренции. А принцип недискриминации предстает не просто как равенство партий перед законом, а как равенство перед правовым законом, в основе которого лежит справедливое согласование позиций всех заинтересованных сторон на началах формального равенства. Понимание сущности права как формального равенства в свободе обосновано в рамках наиболее разработанной в постсоветской философии права концепции правопонимания, получившей название либертарно-юридической <13>. Формальное равенство рассматривается здесь в качестве универсального критерия отличия права от произвола, включающего в себя и равенство прав и обязанностей субъектов одного правового статуса, и равенство перед законом и судом (имея в виду, что это правовой закон и справедливый суд), и надлежащую координацию прав и обязанностей субъектов права, и соразмерность между виной и ответственностью и т. д. ——————————— <13> Подробнее см.: Нерсесянц В. С. Философия права: Учебник для вузов. М., 2006.
Все названные проявления равенства субъектов в процессе реализации ими своего права становятся возможными только потому, что эти субъекты выступают как лица, воля которых была в равной мере учтена в процессе правообразования. Таким образом, либерально-демократический характер государства является здесь предпосылкой формирования и функционирования права как формы и меры свободы индивида. Поэтому в рамках данного подхода особое внимание уделяется обеспечению гарантий тех прав человека, которые создают институциональные предпосылки для правовой (т. е. плюралистической, говоря языком современной либерально-правовой доктрины) демократии. Применение данного критерия — принципа формального равенства — к оценке правомерности требований к численности партии означает, что эта численность должна быть на таком уровне, который исключал бы возможность привилегий одних партий перед другими (что в конечном итоге означает отсутствие привилегий в процессе реализации гражданами своего права на объединение в партию). В условиях современной России особенно важно обеспечить равенство партий независимо от наличия у них административных (это главное) и финансовых ресурсов. Отсюда следует, что Закон о партиях должен предоставить политически активным гражданам реальную возможность создать партию, опираясь на свой энтузиазм, свои организационные ресурсы и политический потенциал своей идеологии. Решение вопроса о численности партий с позиций такого подхода требует учета всего социального и правового контекста действия Закона о партиях и должно быть основано на очень серьезной правовой, социологической и политологической экспертизе. В Конституции РФ принцип формального равенства, выражающий сущность права, получил нормативное закрепление в ч. 3 ст. 17, согласно которой при осуществлении прав и свобод нельзя нарушать права и свободы других лиц. Эта конституционная формула в совокупности со ст. 55 Конституции РФ и задает те пределы, за которые нельзя заходить при ограничении прав человека. Данная формула означает, что обеспечение одних прав человека, которое гарантируется путем защиты ценностей общего блага, не должно осуществляться за счет нарушения других прав человека. В противном случае ограничение прав человека, связанное с нарушением конституционного равенства прав, утратит качество соразмерности и будет означать вторжение в существо ограничиваемого права. Если сравнивать регламентацию пределов ограничения прав человека в Европейской конвенции и в российской Конституции, то следует отметить, что ч. 3 ст. 17 Конституции РФ содержит в себе дополнительные гарантии против неправомерного ограничения прав человека, которые отсутствуют в Европейской конвенции <14>. ——————————— <14> На мой взгляд, именно отсутствие в Европейской конвенции содержательно сформулированного принципа равенства вынудило ЕСПЧ ввести в логику своих рассуждений понятие соразмерности между ограничением права человека и той целью, которая при этом преследовалась государством. При этом отличие ЕСПЧ как правотворческого органа (а именно в такой ипостаси выступает Суд, когда все чаще осуществляет функцию нормоконтроля за национальными правовыми системами) от национального парламента, действующего в рамках своей Конституции, заключается в том, что ЕСПЧ, опираясь исключительно на профессиональные знания юристов, ищет соразмерность между ограничением права человека и той правомерной целью, которая при этом преследуется, а парламент в рамках сложной системы процедур ищет баланс правомерных социальных интересов таким образом, чтобы реализация одних интересов не препятствовала реализации других, обеспечивая тем самым соответствие содержания законодательного решения правовому принципу формального равенства. Результаты этих поисков могут иногда не совпадать, даже если они осуществляются в правовом русле. О ситуации подобного несовпадения см.: Лапаева В. В. Дело «Константин Маркин против России» в контексте проблемы национального суверенитета // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2.
Применительно к праву на объединение российская Конституция содержит еще одно очень важное дополнение к гарантиям прав человека, отсутствующее в Европейской конвенции. Я имею в виду норму ч. 5 ст. 13, в которой «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». Европейская конвенция не разводит понятия «ограничение права на объединение» и «запрет на объединение», трактуя запрет как крайний случай ограничения. Отсюда возникает необходимость в таких уточнениях, которые даны, в частности, в п. 3 Руководящих принципов запрещения и роспуска политических партий и аналогичных мер, принятых Венецианской комиссией Совета Европы 10 — 11 декабря 1999 г., где говорится, что «запрет или насильственный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если партии проповедуют насилие или использование насилия в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые Конституцией. Тот факт, что партия призывает к мирному изменению Конституции, не является достаточным для ее запрещения или роспуска». Аналогичное положение есть и в Руководящих принципах относительно регулирования партий, принятых ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссией 15 — 16 октября 2010 г., где говорится, что «роспуск действующих политических партий или же запрет на создание новой политической партии являются крайними санкциями, имеющимися в распоряжении у государства. К этим мерам не следует прибегать никогда, за исключением тех случаев, когда они являются соразмерными и необходимыми в демократическом обществе». Конституция РФ при ее правильном прочтении не нуждается в таких уточнениях, поскольку, согласно ч. 5 ст. 13 Конституции наш конституционный законодатель связывает возможность запрета или роспуска объединения лишь с таким характером их целей или действий, которые ориентированы на насилие. Формулировка данной нормы включает в себя как возможность запрета определенной разновидности партий (например, партий, имеющих религиозную маркировку), так и роспуск (ликвидацию) отдельной партии. Это означает, во-первых, невозможность запрета или роспуска партий по основаниям, предусмотренным в Конституции для ограничения права на объединение (т. е. по основаниям, указанным в ч. 3 ст. 55). А во-вторых, невозможность запрета или роспуска партий лишь на том основании, что они стремятся к изменению основ конституционного строя, поскольку в Конституции говорится лишь о насильственном изменении основ конституционного строя. Такое решение вопроса полностью соответствует упомянутому выше п. 3 Руководящих принципов запрещения и роспуска политических партий и аналогичных мер. Подобная трактовка ч. 5 ст. 13 Конституции не является общепринятой в нашей конституционно-правовой теории и практике. Напротив, эта норма нередко рассматривается как еще одно основание для ограничения права на объединение, помимо тех, которые указаны в ч. 3 ст. 55 <15>. Однако при такой интерпретации данной нормы она, по сути, ничего не добавляет к перечню оснований для ограничения прав человека. На мой взгляд, норма, запрещающая создание и деятельность экстремистских объединений, говорит не об ограничении права человека на объединение, а о запрете или роспуске объединений, имеющих экстремистскую направленность. В Конституции РФ запрет или роспуск общественного объединения как крайняя форма ограничения права на объединение вынесен в отдельную норму именно для того, чтобы законодатель и правоприменитель не смешивали эти понятия, т. е. не осуществляли запрет или роспуск объединения под видом ограничения права на объединение с целью защиты весьма широкого и расплывчатого перечня конституционных ценностей. ——————————— <15> См., напр.: Права человека: Учебник для вузов / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 2001. С. 103.
Если под этим углом зрения вернуться к вопросу о численности партий, то отсюда следует, что закон не может запретить партии по причине их малочисленности. Он может ввести ограничения на участие таких партий в выборах, мотивировав это, например, тем, что чрезмерная множественность партий, участвующих в выборах, может привести к дезориентации избирателей и к распылению их голосов. В этом случае ограничения права на п олитическое объединение будут осуществлены с целью защиты прав граждан на участие в управлении делами государства. Теоретическую основу такого подхода составляет положение о том, что развитие многопартийности — это не самоцель, а лишь средство реализации основного принципа демократии — принципа народного суверенитета. Отсутствие четкой правовой позиции по вопросу о различении оснований для ограничения права на объединение и оснований для запрета общественных объединений можно проследить на примере мотивировки решений Конституционного Суда РФ, принятых по результатам проверки конституционности запрета на создание партий по национально-религиозному признаку и запрета региональных партий. Если в Постановлении по жалобе на запрет партий по национально-религиозному признаку Суд дважды ссылался на ст. 13, отмечая опасность раскола общества на национально-религиозные составляющие, чреватую разжиганием национальной и религиозной розни, то при рассмотрении вопроса о запрете региональных партий он вообще не упомянул ст. 13 и обосновывал свою позицию ссылками на ч. 3 ст. 55, т. е. рассматривал запрет региональных партий как ограничение права на политическое объединение. Суд лишь отметил, что наличие в политической системе страны региональных партий чревато разного рода проявлениями экстремистской деятельности, но не стал (в отличие от принятого им годом ранее решения по аналогичному вопросу, связанному с запретом партий, создаваемых по национальному и религиозному признакам) <16> развивать этот тезис, сконцентрировавшись на обосновании правомерности ограничения права на объединение в смысле ч. 3 ст. 55. Но применительно к региональным партиям речь шла не об ограничении их деятельности, а именно о запрете: ведь такие организации ранее уже были созданы, они действовали, и после принятия ФЗ «О политических партиях» они вынуждены были прекратить свою деятельность или преобразоваться в общественные объединения. А между тем согласно правовой позиции ЕСПЧ, о которой он, кстати, напомнил в связи с рассмотрением жалобы российской Республиканской партии, «принуждение объединения к принятию организационно-правовой формы вопреки воле его учредителей и членов является неприемлемым» <17>. ——————————— <16> В своем Постановлении по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» по жалобе «Православной партии России» Конституционный Суд не только неоднократно ссылался на положения ч. 5 ст. 13, но именно на этих положениях он и основывал свою правовую позицию. «…В условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, а также возрастающих политических претензий со стороны современного религиозного фундаментализма, когда привнесение в сферу политики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальный оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славянско-христианскую и тюркско-мусульманскую), — говорится, в частности, в п. 4.1 мотивировочной части Постановления Суда, — введение Федеральным законом «О политических партиях» запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку соответствует аутентичному смыслу статей 13 и 14 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (части 1 и 2), 28 и 29 и является надлежащей конкретизацией содержащихся в них положений» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. N 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И. В. Артемова и Д. А. Савина г. Москва) // URL: rg. ru2004/12/24/partii-ks-dok. <17> Постановление Европейского суда от 21 июня 2007 г. по делу «Жечев против Болгарии» (Zhechev v. Bulgaria), жалоба N 57045/00, § 56, и п. 105 Пост. по Респ. партии.
Любопытно, что Б. С. Эбзеев, справедливо обративший внимание на наличие в Конституции РФ таких разных способов конституционного регламентирования права на объединение, как ограничение и запрет, сделал это вовсе не в связи с решением Конституционного Суда, а в контексте критики решения ЕСПЧ по делу «Республиканская партия России против России». Объектом его критического внимания стали, в частности, те фрагменты Постановления ЕСПЧ <18>, в которых Суд касается запрета региональных партий. При рассмотрении жалобы Республиканской партии по поводу ее ликвидации на основании отсутствия у нее 49 региональных отделений с численностью не менее 500 членов ЕСПЧ вышел на проблему запрета российских региональных партий в связи с тем, что сторона-ответчик ссылалась на постановления Конституционного Суда РФ по жалобе этой же партии, где данная мера обосновывалась тем, что создание региональных партий «могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России». По этому поводу ЕСПЧ отметил, что «существуют меры для защиты законов, институтов и национальной безопасности России, кроме решительного запрещения региональных партий» <19>. Затем ЕСПЧ, опираясь на содержание п. 2 ст. 11 Европейской конвенции, подчеркнул, что «санкции, включая наиболее серьезные в случае ликвидации, могут налагаться на те политические партии, которые применяют незаконные или недемократические методы, подстрекают к насилию или выдвигают политику, которая нацелена на разрушение демократии и пренебрегает правами и свободами, признанными в демократии. Такие санкции связаны с выявлением реальной угрозы национальным интересам, в частности с фактами, основанными на конкретной информации, а не осуществлением действий лишь на том предположении, что все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности» (п. 129 мотивировочной части Постановления). Настоящее дело, говорится далее, «является примером возможности существования нарушений, связанных с беспорядочным запрещением региональных партий, которое, более того, основано на расчете количества региональных отделений партий. Заявитель, всероссийская политическая партия, которая никогда не отстаивала региональные интересы или сепаратистские взгляды, чей устав четко указывал, что одной из целей являлось обеспечение единства страны и мирное сосуществование ее многонационального населения, и которая никогда не обвинялась в каких-либо попытках подорвать территориальную целостность России, была ликвидирована только на формальном основании о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений. При данных обстоятельствах Суд не понимает, каким образом ликвидация заявителя обеспечила достижение одной из целей, указанных властями, в частности, предотвращение беспорядков или защита национальной безопасности или прав других лиц» (п. 130 мотивировочной части Постановления). ——————————— <18> Там же. <19> Кстати, Европейский суд даже не стал обращать внимание на то обстоятельство, что запрет региональных партий обосновывается гипотетической возможностью соответствующих нарушений. А ведь региональные партии не просто могли быть созданы, как сказано в Постановлении Конституционного Суда, они уже действовали в течение ряда лет, что никак не позволяло ограничиваться гипотезами, а предполагало необходимость приведения конкретных фактов нарушений со стороны региональных партий.
В контексте нашего анализа представляют интерес те возражения против рассматриваемых положений Постановления ЕСПЧ, которые приводит Б. С. Эбзеев. «Итак, — иронизирует автор, — ЕСПЧ «не понимает». По-видимому, именно этим объясняется то, что он отождествил два различных института российского права — запрет политической партии, который действительно служит указанным в части 5 ст. 13 Основного Закона России и части 2 ст. 11 Конвенции 1950 года целям, и ликвидацию политической партии, которая в части количественных критериев ее создания и деятельности никак этими целями не обусловлена. Словом, «в огороде бузина, а в Киеве дядька». Произошла не только подмена понятий, но обозначаемых ими явлений правовой действительности, что во многом предопределило содержание комментируемого решения и вызвало недоумение юридической общественности, привыкшей с доверием относиться к решениям ЕСПЧ» <20>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Е. Чурова, Б. С. Эбзеева «Решение ЕСПЧ по делу «Республиканская партия России против России», или Утраченные иллюзии» включена в информационный банк согласно публикации — «Конституционное и муниципальное право», 2011, N 12. —————————————————————— <20> Эбзеев Б. С. Решение ЕСПЧ по делу «Республиканская партия России против России», или Утраченные иллюзии // Журнал зарубежного законодательства и сравнит. правоведения. М., 2011. N 4. С. 45.
Между тем никакой подмены понятий здесь нет. ЕСПЧ говорил о том, что запрет региональных партий не имеет под собой достаточных правовых оснований, поскольку указанные Конституционным Судом РФ цели такого запрета — обеспечение единства страны и мирное сосуществование ее многонационального населения — могут быть достигнуты иными путями. При этом ЕСПЧ исходил из положения п. 2 ст. 11 Европейской конвенции, согласно которому осуществление права на свободу ассоциации «не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». То обстоятельство, что ЕСПЧ не стал вдаваться в тонкости толкования российской Конституции и не обратил внимания на то, что в ней такие способы конституционного регламентирования права на объединение, как ограничение права на объединение и запрет на создание и деятельность объединений, разведены по разным статьям (в отличие от Европейской конвенции, где по смыслу п. 2 ст. 11 понятие «ограничение права на свободу ассоциации» включает в себя и запрет на ассоциацию), вряд ли можно ставить Суду в упрек. Ведь ЕСПЧ, как известно, ориентируется только на Конвенцию и не стремится указывать национальным судам, как им следует толковать свои конституции. Кроме того, в высказывании самого Б. С. Эбзеева не очень ясно, чем отличается запрет политической партии по основаниям, указанным в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, и ликвидация (т. е. роспуск) партии по основаниям (как он полагает) ч. 3 ст. 55. На мой взгляд, и превентивный запрет партий, цели и действия которых связаны с насилием, и ликвидация (т. е. роспуск) уже действующих подобных партий регламентированы только ч. 3 ст. 55. Такая трактовка данной конституционной нормы полностью соответствует упомянутому ранее п. 3 Руководящих принципов запрещения и роспуска политических партий и аналогичных мер, где говорится, что запрет или насильственный роспуск (т. е. любой роспуск, который не является самороспуском) политических партий может быть оправдан лишь в том случае, если партии проповедуют или используют насилие в качестве политического средства. Аналогичным образом понятия запрета и роспуска (ликвидации) партий объединены в п. 4 Руководящих принципов относительно регулирования партий ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссии, принятых Венецианской комиссией 15 — 16 октября 2010 г., согласно которому «роспуск действующих политических партий или же запрет на создание новой политической партии являются крайними санкциями, имеющимися в распоряжении у государства. К этим мерам не следует прибегать никогда, за исключением тех случаев, когда они являются соразмерными и необходимыми в демократическом обществе». Я вовсе не утверждаю, что региональные партии ни при каких условиях нельзя запрещать. В докладе В. Д. Зорькина на Международной конференции «Построение устойчивой демократии: роль политических партий в демократическом обществе», прошедшей в сентябре 2012 г. под эгидой Конституционного Суда РФ и Венецианской комиссии Совета Европы, были приведены весьма серьезные правовые аргументы в пользу такого запрета <21> (хотя я считаю, что здесь есть предмет для дискуссии). В данном случае я говорю лишь о том, что такой запрет нельзя обосновывать ссылками на критерии ограничения права на объединение, потому что в российской Конституции основания для запрета общественного объединения выделены в отдельную норму и увязаны исключительно с экстремистской направленностью целей и действий таких объединений. ——————————— <21> В данной связи следует обратить внимание на прозвучавшее на этой же конференции предложение эксперта Комитета гражданских инициатив А. Е. Любарева о том, что следует вернуть в действующее законодательство институт межрегиональных партий, который, с одной стороны, не несет в себе опасности регионального сепаратизма, а с другой — дает возможность партиям вырастать «снизу», формируясь первоначально в двух и более субъектах Российской Федерации.
Подводя итоги, можно предложить следующую юридическую конструкцию критериев (т. е. оснований и пределов) ограничения прав граждан Российской Федерации на объединение, в том числе — объединение в политическую партию: 1. Основания ограничения права на объединение сформулированы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой предусмотрено, что права человека можно ограничить для защиты прав других лиц и перечисленных здесь конституционных ценностей, выражающих публичные интересы (т. е. ценностей общего блага). 2. Пределы ограничения права на объединение включают в себя требование соразмерности между степенью ограничения права и необходимостью защиты указанных конституционных ценностей, закрепленное в ч. 3 ст. 55, а также требование сохранения существа (содержания) права, что предполагает запрет на вторжение в существо права или, что то же самое, запрет на умаление прав человека, установленный в ч. 2 ст. 55. 3. Определение соразмерности между степенью ограничения права и защитой конституционных ценностей означает необходимость: а) выразить эти ценности через соответствующие им права человека, т. е. показать, какие именно права человека будут нарушены, если эти конституционные ценности не будут защищены, и б) доказать, что эти ценности не могут быть защищены иным путем, не предполагающим ограничение рассматриваемых прав человека. 4. Подход конституционного законодателя к пониманию существа ограничиваемого права раскрыт в ч. 3 ст. 17, где сформулирован принцип формального равенства, согласно которому право человека может быть реализовано до тех пор, пока это не препятствует реализации права другого человека. 5. Эта общая правовая конструкция критериев ограничения прав человека в Российской Федерации применительно к праву граждан на общественное (в том числе и политическое) объединение имеет существенное уточнение: превентивный запрет той или иной разновидности общественных объединений или, что то же самое, роспуск (ликвидация) уже действующих общественных объединений допустимы лишь по основаниям, указанным в ч. 5 ст. 13, которые связаны с насильственным изменением основ конституционного строя, с насильственным нарушением целостности Российской Федерации, с насильственным подрывом безопасности государства, а также с созданием вооруженных формирований, разжиганием социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
