(Пленкин В. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 9)
ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ
В. А. ПЛЕНКИН
Пленкин В. А., соискатель кафедры конституционного права УрГЮА.
Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. «Каждый» — означает, что это требование применимо не только к гражданам Российской Федерации, но и ко всем проживающим постоянно либо временно на территории России. Примечательно, что в ст. 17 — 19 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (далее — Основы об охране здоровья) <1> данное конституционное право интерпретируется по-разному: граждане РФ обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья; иностранным гражданам, находящимся на территории РФ, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами РФ; лица без гражданства, постоянно проживающие в РФ, и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Таким образом, в зависимости от основного правового статуса каждого человека, проживающего в России, он либо обладает неотъемлемым правом на охрану здоровья, либо ему только гарантируется это право, либо он только пользуется таким правом на территории России. ——————————— <1> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Как и кем данное право должно быть обеспечено? Какую роль в этом играет законодательное разграничение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления? Какие проблемы правового характера возникают при этом? Право на охрану здоровья граждан Российской Федерации обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи (ст. 17 Основ об охране здоровья). В рамках данной статьи необходимо определиться, каким образом установлена, закреплена компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению указанных прав граждан. Из четырех названных основных компонентов, указанных в Законе, анализу можно подвергнуть только три, поскольку создание благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан регулируется сотнями нормативных актов, и данный вопрос требует более подробного сравнительно-правового анализа. 1. Охрана окружающей природной среды. Нормативная основа данного круга общественных отношений заложена на сегодняшний день в первую очередь в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об ООС) <2>. Огромное значение имеют также нормы Земельного, Водного, Лесного, Воздушного, Градостроительного кодексов РФ, ряда других нормативных актов. Насколько гармонично и последовательно разграничена компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в этой сфере? В ст. 6 Закона об ООС законодатель закрепил полномочия органов законодательной, исполнительной власти субъектов РФ, а в ст. 7 — полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды; в Законе нет понятия «компетенция». Поскольку сегодня на федеральном уровне отсутствует четкое легальное определение того, что есть компетенция, мы будем исходить из того ее определения, которое было дано в ст. 2 утратившего силу Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации <3>: компетенция органа государственной власти — совокупность его полномочий по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятым в соответствии с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, согласно п. «д» ст. 72 Конституции РФ, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, следовательно, по данному кругу вопросов могут издаваться не только федеральные законы, но и приниматься в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения установлены Конституцией РФ, а полномочия органов государственной власти субъектов РФ должны быть установлены федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов РФ по предметам совместного ведения, в данном случае в сфере охраны окружающей среды и обеспечения соответствующих прав граждан. ——————————— <2> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <3> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.
Обратимся к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <4>. В ст. 26.1 (п. 2) данного Закона закреплен только порядок определения полномочий по предметам совместного ведения: они определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. В рассматриваемом Федеральном законе к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, по нашему мнению (поскольку они не выделены), можно отнести следующие вопросы: 1) организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов; 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; 3) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий; 4) создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведение Красной книги субъекта РФ; 5) организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации; 6) осуществление государственного экологического контроля, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; 7) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения. В Законе об ООС (ст. 6) указанного вида полномочий органов государственной власти субъекта РФ закреплено в два раза больше. ——————————— <4> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
А какова компетенция органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности? В данном случае необходимо проанализировать требования хотя бы двух Федеральных законов: Закона об ООС и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) <5>. В ст. 7 Закона об ООС закреплены следующие полномочия органов местного самоуправления: а) для городских и сельских поселений — организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; б) для муниципального района: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; для городских округов — те же полномочия, что и для муниципальных районов, только в границах городского округа; в) учтены также особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. При этом законодатель по каким-то причинам механически переписал вопросы местного значения (то есть предметы ведения) данных видов муниципальных образований из Федерального закона о местном самоуправлении в Закон об ООС и назвал эту статью Закона «Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды». Таким образом, полномочия органов местного самоуправления федеральный законодатель приравнял к предметам ведения тех же органов, что, на наш взгляд, недопустимо. К тому же, если органы местного самоуправления будут заниматься только мусором или отходами, вряд ли охрана окружающей среды в нашем государстве будет достаточно эффективной. ——————————— <5> СЗ РФ. 2003. N 40.
2. Производство и реализация доброкачественных продуктов питания. В Законе о местном самоуправлении к вопросам местного значения в данной сфере отнесено: а) для поселений — содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для малого предпринимательства; б) для муниципального района — создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; для городского округа — создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого предпринимательства. В названном Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере (по предметам совместного ведения) отнесено решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами). В то же время даже в Федеральном законе от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» <6> наблюдаются явные противоречия в определении компетенции субъектов РФ. Так, в ст. 2 названного Закона указано, что правовое регулирование отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется данным Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Однако Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122 полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в данной сфере исключены, а в ст. 6 упомянутого Федерального закона N 29-ФЗ определены полномочия только Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. То есть неясно: в чьем же ведении находится решение данных вопросов? Судя по ст. 2 — в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а судя по содержанию ст. 6 Закона — в исключительном ведении Российской Федерации. ——————————— <6> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.
3. Предоставление населению доступной медико-социальной помощи. В Основах об охране здоровья (ст. 20) закреплено, что медико-социальная помощь включает в себя профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату по временной нетрудоспособности. В упомянутом Федеральном законе N 184-ФЗ в данной сфере к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены вопросы: организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); организации обязательного медицинского страхования неработающего населения; организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи. Финансовое обеспечение указанных мероприятий является расходным обязательством субъектов РФ. Более подробно эти и другие полномочия органов государственной власти субъектов РФ определены в пунктах 3 — 6 Основ об охране здоровья. В то же время одним из основных элементов медико-социальной помощи является, на наш взгляд, первичная медико-санитарная помощь, которая в основном обеспечивается учреждениями муниципальной системы здравоохранения и соответственно включена законодателем в компетенцию органов местного самоуправления (ст. 8 Основ об охране здоровья), хотя в оказании такой помощи могут также участвовать учреждения государственной и частной систем здравоохранения на основе договоров со страховыми медицинскими организациями. В то же время сравнительный анализ действующего законодательства субъектов РФ в сфере обеспечения прав граждан на охрану здоровья позволяет сделать вывод о том, что необходимо вначале прийти к какому-то более или менее единообразному понятию основных юридических терминов в данной сфере правового регулирования. Наблюдаются явные противоречия в применении терминов «компетенция», «полномочия», «здравоохранение», «охрана здоровья», что оказывает негативное влияние на эффективность законодательного разграничения компетенции в указанной сфере, особенно в законодательстве субъектов РФ. В законах отдельных субъектов РФ по каким-то причинам вообще исключены полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. В частности, Законом Тульской области от 7 июля 2006 г. N 716-ЗТО признана утратившей силу ст. 12 «Полномочия органов местного самоуправления по вопросам здравоохранения» областного Закона от 10 июня 1999 г. N 135-ЗТО «О здравоохранении в Тульской области» <7>. ——————————— <7> Тульские известия. 1999. 29 июня.
Подобный подход просматривается и в Законе Свердловской области от 21 августа 1997 г. N 54-оз «О здравоохранении в Свердловской области». Например, ст. 16 озаглавлена: «Полномочия органов местного самоуправления по вопросам здравоохранения», а ст. 19 — «Компетенция исполнительного органа местного самоуправления по здравоохранению». Если судить по аналогии с определением компетенции государственного органа, все поставлено с ног на голову. К исполнительному органу местного самоуправления в сфере здравоохранения более применимо понятие «полномочия» (права и обязанности), а «компетенция» — в целом к органам местного самоуправления, для которых законодателем очерчены вопросы местного значения (предметы ведения) в Законе о местном самоуправлении, в том числе и в сфере обеспечения права населения на охрану здоровья. Выводы и предложения таковы. 1. Разграничение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения права граждан на охрану здоровья непосредственно зависит от четкого разграничения данной компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 2. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан позволяет сделать вывод о том, что наблюдается явное непонимание содержания терминов «компетенция», «полномочия», «охрана здоровья населения» и «здравоохранение». 3. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют системные законы о здравоохранении, об охране здоровья населения. Возможно, это связано с тем, что и на федеральном уровне нет единого кодекса об охране здоровья населения Российской Федерации, который послужил бы отправным моментом для совершенствования законодательства и субъектов РФ, приведения его в законченную, логичную систему в данной сфере. 4. Необходимо срочно привести законодательство субъектов РФ в соответствие с нормами Закона о местном самоуправлении, а также с теми последними изменениями, которые внесены федеральным законодателем в Основы об охране здоровья. 5. В связи с хроническим недофинансированием здравоохранения и передачей основных полномочий государства в социальной сфере на уровень субъектов РФ возможно использование такого инструмента, как передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Сегодня наблюдается следующая тенденция: данные полномочия федеральный законодатель передал на уровень субъектов Российской Федерации, а субъекты Федерации вновь вынуждены передавать их на уровень муниципальных районов и городских округов, поскольку органы местного самоуправления данных видов муниципальных образований наиболее приближены к населению и, во-вторых, обладают более реальными возможностями в данной сфере, чем городские и сельские поселения.
