(Ялбулганов А. А.) («Внешняя торговля», N 3, 2000)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКСПОРТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. ЯЛБУЛГАНОВ
Александр Ялбулганов — доктор юридических наук.
Одним из важнейших принципов государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации является единство политики экспортного контроля, осуществляемой «в целях реализации государственных задач обеспечения национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов, а также выполнения международных обязательств Российской Федерации по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия» (ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»). Под экспортным контролем понимается комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного законодательством порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения (ядерного, химического, бактериологического (биологического) и токсинного оружия), средств его доставки (ракет и беспилотных летательных аппаратов, способных доставлять оружие массового поражения), а также иных видов вооружения и военной техники (ст. 1 Федерального закона «Об экспортном контроле») <*>. Экспортный контроль основывается на запретительно — разрешительном (лицензионном) порядке экспорта определенных товаров и технологий, попавших в специальные контрольные списки. При этом экспорт понимается в данном случае расширительно: речь идет не только о таможенном режиме экспорта, а о всех внешнеэкономических операциях, предусматривающих трансграничное перемещение контролируемых товаров и технологий. ——————————— <*> Несколько иное определение экспортного контроля содержится в ст. 2 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Он определяется как совокупность мер по реализации федеральными органами исполнительной власти установленного порядка вывоза за пределы Российской Федерации вооружений и военной техники, а также отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий и научно — технической информации, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники, по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия и технологий их создания, а также мер по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка.
Современная система экспортного контроля, существующая в большинстве промышленно развитых государств мира, базируется на основополагающем принципе, в соответствии с которым внешнеторговые поставки товаров и технологий высокого технического уровня страны — производители и экспортеры осуществляют при условии, что с ними будут обращаться соответствующим образом и не будут реэкспортировать в контролируемые государства. Целью экспортного контроля является наблюдение за исполнением соответствующих международных обязательств и договоренностей путем получения достоверной информации о том, где находится контролируемый товар, кто является его владельцем или пользователем и с какими целями он используется. Контроль организуется таким образом, что экспортер обязан запросить компетентный орган исполнительной власти своей страны о выдаче экспортной лицензии (разрешения на вывоз). Появление такого запроса является основанием для осуществления контроля за движением товара и целью его использования. Объектом экспортного контроля в мировой практике являются: — продукция военного назначения, то есть вооружение, военная техника, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, применяемые в военно — технической области; — оборудование и материалы, связанные с использованием атомной энергии; — промышленные товары и технологии «двойного назначения», то есть применяемые в гражданских и военных целях. Мировая практика экспортного контроля исходит из того, что действие ограничительного режима должно распространяться также на изделия, произведенные из контролируемых товаров (сырья, материалов) или содержащие их в качестве компонентов. Товары, попадающие в списки объектов экспортного контроля (так называемые ограничительные списки), либо подлежат вывозу только в исключительном порядке путем предоставления специальной разовой лицензии по заявке экспортера, либо экспортируются в рамках установленных квот <*>, либо вывозятся в «контролируемые государства» под наблюдением. Списки контролируемых товаров периодически пересматриваются с учетом последних научно — технических достижений. ——————————— <*> Поставки товаров, подпадающих под действие экспортного контроля, которые осуществляются сверх установленных лимитов (квот), могут допускаться при наличии специального разрешения.
Механизм экспортного контроля функционирует за рубежом уже более 60 лет. В СССР подобная система начала формироваться только в начале 80-х годов. В настоящее время активное участие Российской Федерации в различных мирохозяйственных процессах со всей остротой ставит вопрос о предотвращении ущерба, который может быть нанесен национальным интересам России от экспорта отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно — технической информации и услуг, которые применяются или могут быть применены при создании вооружения и военной техники, а также материалов, оборудования, технологий, иных результатов интеллектуальной деятельности, которые имеют мирное предназначение, но могут быть использованы в производстве ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения. Формирование российской системы экспортного контроля началось с издания Президентом РФ Указа от 11 апреля 1992 г. N 388 «О мерах по созданию системы экспортного контроля в России». Действующая нормативно — правовая база экспортного контроля включает в себя: а) федеральные законы: — Федеральный закон от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ «Об экспортном контроле»; — Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ «О военно — техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»; — Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»; б) принимаемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами подзаконные акты: — указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 26 августа 1996 г. N 1268 «О контроле за экспортом из Российской Федерации товаров и технологий двойного назначения» и др.); — постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1993 г. N 1157 «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю» и др.); — нормативные правовые акты, издаваемые иными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции (ВЭК России, ГТК России и др.). Вопросы обеспечения экспортного контроля и формирования соответствующего законодательства находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ, ст. 6 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», ст. 3 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Экспортный контроль в отношении продукции военного назначения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в области военно — технического сотрудничества и соответствующими международными договорами Российской Федерации. Особое значение при установлении международно — правового режима военно — технического сотрудничества имеет закрепление обязательства договаривающихся сторон не продавать и не передавать третьим странам вооружение и военную технику, техническую документацию, а также другую информацию и материалы, полученные или приобретенные в результате военно — технического сотрудничества без письменного согласия одной из сторон, участвующей в таком сотрудничестве. Такое обязательство, как правило, не утрачивает своей юридической силы даже после прекращения действия самого соглашения о военно — техническом сотрудничестве. Иногда в международных соглашениях может закрепляться принцип координации и взаимодействия при поставках продукции и услуг военного назначения третьим странам и международным организациям (например, ст. 4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о военно — техническом сотрудничестве 1993 г.). Принципы государственной политики в области экспортного контроля нашли свое закрепление в ст. 5 Федерального закона «Об экспортном контроле», ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», ст. 4 Федерального закона «О военно — техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» и включают: 1) добросовестность выполнения международных обязательств в Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения; 2) взаимодействие с международными организациями и иностранными государствами в области экспортного контроля в целях укрепления международной безопасности и стабильности, предотвращения распространения оружия массового поражения и средств его доставки; 3) гармонизацию процедур и правил экспортного контроля с общепризнанными международными нормами и практикой; 4) осуществление единой политики экспортного контроля и единство таможенной территории Российской Федерации; 5) приоритет безопасности государства; недопустимость нанесения ущерба обороноспособности и безопасности Российской Федерации; 6) осуществление экспортного контроля только в той мере, в какой это необходимо для достижения его целей (этот принцип произведен от принципа исключения неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и экономике Российской Федерации в целом, который закреплен в ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»); 7) подконтрольность и подотчетность федеральных органов исполнительной власти и всех российских юридических лиц, участвующих в военно — техническом сотрудничестве; 8) законность, гласность и доступность информации по вопросам экспортного контроля. В механизме экспортного контроля задействован целый ряд государственных органов (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, ВЭК России, ГТК России и др.), а также различные промышленные и научные организации, их ассоциации и союзы. В ст. 9 Федерального закона «Об экспортном контроле» предусмотрено создание межведомственного координационного органа по экспортному контролю. Положение об этом органе и его персональный состав утверждаются Президентом РФ. Межведомственный орган участвует в реализации государственной политики в области экспортного контроля, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организационно — методического руководства работами по экспортному контролю в Российской Федерации. Он, в частности, принимает решение о безлицензионном вывозе контролируемых товаров и технологий в случае, предусмотренном в ст. 19 Федерального закона «Об экспортном контроле», выдает разрешение на совершение внешнеэкономических операций, предметы которых не включены в контрольные списки, но могут быть использованы иностранным лицом для целей создания оружия массового поражения и средств его доставки (ст. 20 того же Закона) и т. д. МИД России, Министерство обороны РФ, ГТК России, Минторг России, Минюст России и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти также участвуют в пределах своей компетенции в функционировании системы экспортного контроля. Специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере экспортного контроля являлась до недавнего времени Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (ВЭК России). На ВЭК России возлагалась непосредственная реализация государственной политики в области экспортного контроля, организация работы по информированию российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах экспортного контроля. Федеральные органы законодательной и исполнительной власти, осуществляющие полномочия в области экспортного контроля, наделяются правом запрашивать и получать документы и информацию, необходимые для целей экспортного контроля. В свою очередь, российские участники внешнеэкономической деятельности обязаны по первому требованию предоставить такую информацию и несут ответственность за ее достоверность (ст. 13, 14 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Мировая практика последних лет убедительно свидетельствует, что цели экспортного контроля не могут быть в полной мере достигнуты, если опираться только на государственные органы. Так, с конца 80-х годов по инициативе США начали создаваться системы внутрифирменного экспортного контроля. Со временем наличие внутрифирменной программы экспортного контроля стало обязательным признаком «надежности». Министерство торговли США разработало для иностранных фирм — импортеров американской стратегической продукции и технологий специальные документы, которые они должны предоставлять экспортеру. Если покупатель американской технологии впоследствии продает ее, то он становится ответственным за то, как в дальнейшем распорядится ею конечный потребитель. В компаниях образуются соответствующие отделения или отделы контроля стратегических товаров. Американский опыт внутрифирменного экспортного контроля был использован при формировании организационно — правовых основ аналогичных российских систем. Федеральный закон «Об экспортном контроле» (ст. 1, 16) предусматривает создание в организациях, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, внутрифирменных программ экспортного контроля, под которыми понимаются «мероприятия организационного, административного, информационного и иного характера, осуществляемые организациями в целях соблюдения правил экспортного контроля». Внутрифирменные программы экспортного контроля создаются в организациях на добровольных началах. Обязательное создание таких программ предусмотрено в отношении организаций, осуществляющих научную и (или) производственную деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд, в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации и систематически получающих доходы от внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями. Организации, создавшие внутрифирменные программы экспортного контроля, проходят аккредитацию в порядке, определяемом Правительством РФ. Механизм экспортного контроля опирается на установление особых требований к внешнеэкономическим сделкам с контролируемыми товарами и технологиями. В соответствии с одним из них внешнеэкономические сделки, предусматривающие передачу контролируемых товаров и технологий иностранному лицу, должны совершаться при наличии письменного обязательства иностранного лица о том, что указанные товары и технологии не будут использоваться в целях создания оружия массового поражения и средств его доставки (ст. 18 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Правительство РФ имеет право устанавливать дополнительные требования к подобным внешнеэкономическим сделкам, включая осуществление проверок использования иностранным лицом полученных по сделкам товаров и технологий в соответствии с принятыми обязательствами. Кроме того, российским лицам запрещается заключать и совершать внешнеэкономические сделки с контролируемыми товарами и технологиями или участвовать в них любым иным способом, если таким лицам «достоверно известно, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности будут использованы иностранным государством или иностранным лицом для целей создания оружия массового поражения и средств его доставки» (п. 1 ст. 20 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Механизм экспортного контроля, закрепленный в действующем законодательстве, предусматривает следующие основные методы его осуществления: 1. Идентификацию контролируемых товаров и технологий. 2. Разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций. 3. Таможенный контроль и таможенное оформление вывоза контролируемых товаров и технологий. 4. Валютный контроль за осуществлением внешнеэкономических операций. 5. Применение мер государственного принуждения (санкций) в отношении лиц, нарушивших или пытавшихся нарушить законодательство об экспортном контроле. 1. Идентификация контролируемых товаров и услуг. Этот метод предполагает установление соответствия конкретных сырья, материалов, оборудования, научно — технической информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами внешнеэкономических операций, товарам и технологиям, включенным в списки (перечни) контролируемых товаров и технологий. Такие списки разрабатываются федеральными органами исполнительной власти с привлечением представителей Федерального Собрания РФ, различных промышленных и научных организаций. Они утверждаются указами Президента РФ по представлению Правительства РФ. Соответствующие указы Президента РФ вступают в силу не ранее чем через три месяца со дня их официального опубликования. На товары и технологии, содержащиеся в таких списках, действие системы экспортного контроля распространяется в обязательном порядке. Объектами экспортного контроля могут стать также товары и технологии, не включенные в контрольные списки. Это происходит, когда российские участники внешнеэкономической деятельности имеют основание полагать, что данные товары и технологии могут быть использованы в целях создания оружия массового поражения и средств его доставки (ст. 20 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Идентификация контролируемых товаров и технологий является обязанностью российского участника внешнеэкономической деятельности. Он, в свою очередь, вправе поручить проведение идентификации экспертной организации, получившей в установленном порядке право на осуществление данного вида деятельности. С такой экспертной организацией заключается договор, после чего ответственность за правильность и обоснованность результатов идентификации контролируемых товаров и технологий несет экспертная организация. 2. Разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций. Внешнеэкономические сделки с контролируемыми товарами и услугами подлежат государственной экспертизе, которая проводится федеральными органами исполнительной власти и заключается в анализе документов и информации, имеющих отношение к внешнеэкономическим сделкам, в целях определения их соответствия международным обязательствам Российской Федерации, государственным интересам и требованиям экологической безопасности (ст. 21 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Результаты государственной экспертизы являются основанием для выдачи либо отказа в выдаче лицензии или разрешения на совершение внешнеэкономической сделки. Разрешение выдается межведомственным координационным органом по экспортному контролю на осуществление внешнеэкономической сделки, предметы которой не включены в списки (перечни) контролируемых товаров и технологий, но могут быть использованы иностранным государством или иностранным лицом для целей создания оружия массового поражения и средств его доставки (п. 2 ст. 20 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Что касается внешнеэкономических операций, предусматривающих передачу иностранному контрагенту товаров и технологий, которые содержатся в контрольных списках (перечнях), то такие операции подлежат обязательному лицензированию (ст. 19 Федерального закона «Об экспортном контроле» <*>. Такие лицензии, выдаваемые Минторгом России, могут быть разовыми (на одну конкретную внешнеэкономическую операцию) и генеральными (лицензии с указанием количества товаров без определения конкретного покупателя). Генеральная лицензия может быть выдана на экспорт отдельных видов контролируемых товаров в иностранные государства, придерживающиеся в своей внутренней и внешней политике общепризнанных принципов и норм международного права в области нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки. Перечень иностранных государств и виды контролируемых товаров, на экспорт которых разрешается выдача генеральных лицензий, устанавливается Правительством РФ. Получателем генеральной лицензии может быть только российское юридическое лицо, создавшее внутрифирменную программу экспортного контроля, подтверждением чему служит свидетельство о государственной аккредитации. ——————————— <*> Исключение из правила обязательного лицензирования предусмотрено для контролируемых товаров и технологий, вывозимых из Российской Федерации без передачи их иностранному лицу, в частности для демонстрации на выставках или использования для собственных нужд, при условии, что такие товары и технологии будут оставаться под непосредственным контролем вывозящего их российского лица и будут возвращены в Российскую Федерацию в установленные сроки. Решение о вывозе контролируемых товаров и технологий без лицензии принимается межведомственным координационным органом по экспортному контролю.
Решение о выдаче либо отказе в выдаче лицензии или разрешения принимается Минторгом России (для лицензии) или межведомственным координационным органом (для разрешения) в течение не более чем 45 дней со дня получения соответствующего заявления и иных предусмотренных документов (ст. 22 Федерального закона «Об экспортном контроле»). За рассмотрение заявления о выдаче лицензии или разрешения взимается плата в размере, устанавливаемом Правительством РФ. Государственный орган, принявший решение о выдаче либо об отказе в выдаче лицензии или разрешения, обязан уведомить об этом заявителя в течение трех дней после принятия соответствующего решения. Основаниями для отказа в выдаче лицензии или разрешения могут стать: — наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной, искаженной или неполной информации; — отрицательное заключение государственной экспертизы; — осуществление внешнеэкономической операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности на условиях, при которых наносится ущерб или возникает угроза причинения ущерба интересам Российской Федерации. Разрешительный порядок совершения внешнеэкономических операций предусматривает возможность установления запретов и ограничений внешнеэкономической деятельности в отношении товаров и технологий, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Такие запреты и ограничения устанавливаются в целях защиты национальных интересов и выполнения международных обязательств Российской Федерации в соответствии со ст. 19 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и ст. 25 Федерального закона «Об экспортном контроле». Запреты и ограничения вводятся: а) федеральными законами — если они устанавливаются в отношении отдельных иностранных государств; б) указами и распоряжениями Президента РФ — если устанавливаются в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации; в) постановлениями Правительства РФ — если устанавливаются в отношении отдельных иностранных лиц, занимающихся деятельностью, несовместимой с принципами нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки. 3. Таможенный контроль и таможенное оформление вывоза контролируемых товаров и технологий. Порядок вывоза товаров и технологий, подпадающих под действие системы экспортного контроля, устанавливается Правительством РФ (ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», ст. 8 Федерального закона «Об экспортном контроле»). После принятия соответствующих постановлений Правительства РФ ГТК России издает приказы, в которых приводятся особенности таможенного контроля и таможенного оформления контролируемых товаров и технологий. В соответствии со ст. 130 Таможенного кодекса РФ таможенное оформление товаров, являющихся объектом экспортного контроля, может быть завершено только после осуществления этого вида государственного контроля. 4. Валютный контроль за осуществлением внешнеэкономических операций. ВЭК России в рамках своей компетенции обеспечивала контроль за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации. В этих целях она была наделена полномочиями органа валютного контроля (ст. 11 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Свои полномочия по валютному контролю ВЭК реализовывала, как правило, в ходе проверок финансово — хозяйственной деятельности лиц, осуществляющих внешнеэкономические операции с контролируемыми товарами и технологиями. При проведении таких проверок должностные лица ВЭК имела право (ст. 17 Федерального закона «Об экспортном контроле»): — требовать безвозмездного предоставления любых документов (в том числе банковских и таможенных) и информации, необходимых для выполнения указанными должностными лицами своих функций, и знакомиться с такими документами и информацией; — получать от лиц, финансово — хозяйственная деятельность которых проверяется, справки, объяснения в письменной и устной формах; — получать документы, которые могут свидетельствовать о нарушении законодательства Российской Федерации в области экспортного контроля; — составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений; — вносить предписания, обязывающие лица, финансово — хозяйственная деятельность которых проверяется, устранить выявленные нарушения, а также устанавливать сроки устранения таких нарушений; — осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия. Полученная в ходе таких проверок информация является конфиденциальной. В целях повышения эффективности проверок финансово — хозяйственной деятельности российских участников операции устанавливается требование обязательного учета внешнеэкономических сделок с товарами и технологиями для целей экспортного контроля (ст. 23 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Все документы, относящиеся к таким сделкам, должны храниться в течение трех лет, если более длительный срок не установлен российским законодательством. 5. Применение мер государственного принуждения (санкций). За нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле организации привлекаются к административной ответственности в соответствии со ст. 30 и 32 Федерального закона «Об экспортном контроле». ВЭК России обладала правом взыскивать штрафные санкции в размере: а) стоимости товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, явившихся непосредственными объектами следующих правонарушений: осуществление внешнеэкономических операций с товарами и технологиями, подпадающими под действие экспортного контроля, без лицензий или разрешений; получение лицензий или разрешений посредством представления поддельных документов или документов, содержащих недостоверные сведения; нарушение требований и условий лицензий и разрешений; б) 100-кратного минимального размера оплаты труда за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний ВЭК России, а также за создание препятствий для выполнения своих функций должностными лицами ВЭК России. Наряду со штрафом законодательство предусматривает и такую административно — правовую санкцию, как лишение права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет. Такая санкция налагается за нарушение лицензионного порядка осуществления внешнеэкономических операций с товарами, подпадающими под действие системы экспортного контроля, если такое нарушение совершено повторно или если оно повлекло за собой причинение существенного ущерба политическим и экономическим интересам Российской Федерации, обороне страны и безопасности государства. Решение о лишении организации права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности принимается Правительством РФ по представлению межведомственного координационного органа по экспортному контролю. Уголовная ответственность предусмотрена за незаконный экспорт технологий, научно — технической информации, услуг, сырья, материалов и оборудования, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, вооружения и военной техники и в отношении которых установлен специальный экспортный контроль.
