(Трошкина Т. Н.) («Центр публично-правовых исследований», 2006)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКСПОРТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Т. Н. ТРОШКИНА
——————————— <*> Данная статья подготовлена при поддержке Научного фонда ГУ-ВШЭ (индивидуальный исследовательский грант N 06-01-0062 «Оптимизация правового регулирования внешнеторговых связей на федеральном и региональном уровнях»).
Трошкина Т. Н., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований.
Механизм экспортного контроля функционирует за рубежом более полувека. В конце 1940-х гг. в США Законом о контроле над экспортом было введено лицензирование при продаже товаров и технологий в страны «социалистического лагеря». В это же время был образован Координационный комитет по многостороннему экспортному контролю (КОКОМ) — Coordinating Committee (CoCom), начавший функционировать с 1 января 1950 г. в соответствии с секретным «джентльменским соглашением», заключенным по инициативе США и предусматривавшим контроль над экспортом так называемых стратегических товаров в СССР и другие социалистические страны. На долгие годы КОКОМ стал одним из символов «холодной войны». Государственный контроль над экспортными операциями осуществлялся посредством выработки экспортных программ, установления контингентов и выдачи лицензий на вывоз определенных товаров, наблюдения за торговлей с отдельными странами или группами стран и контроля за экспортом отдельных товаров. В рамках КОКОМ экспортный контроль был организован следующим образом. Формировались три списка товаров: 1) оружие и боеприпасы, а также товары, материалы и технологии для их производства; 2) оборудование, связанное с использованием атомной энергии; 3) промышленное оборудование так называемого двойного назначения, которое в принципе может быть применено в военных целях. Экспорт в социалистические страны товаров, включенных в первые два списка, был полностью запрещен. Товары, перечисленные в третьем списке и на которые приходилась значительная часть внешней торговли промышленным оборудованием, разрешалось вывозить «в порядке исключения» после рассмотрения в КОКОМ каждого конкретного случая внешнеторговой поставки. Механизм экспортного контроля постоянно развивался с учетом изменений мировой политической ситуации и новых достижений научно-технического прогресса. Если первоначально экспортный контроль был направлен против социалистических стран, то впоследствии он распространился и на развивающиеся страны, а также на отдельные капиталистические государства. Экспортным контролем охватывается реэкспорт товаров и технологий из тех стран, куда они первоначально были экспортированы, экспорт продукции, производимой в третьих странах по американским лицензиям и лицензиям других стран-участниц КОКОМ, а также продукции, содержащей запасные части или отдельные компоненты, произведенные в странах КОКОМ. Кардинальное изменение мирового политического климата, несомненно, повлияло на многостороннюю систему экспортного контроля. С распадом СССР прекратил свое существование КОКОМ. Однако актуальность экспортного контроля не исчезла. Произошла корректировка целей экспортного контроля с учетом новых угроз и вызовов международной безопасности. Формируется новая универсальная система экспортного контроля, в которой Российская Федерация занимает одно из центральных мест. В СССР система экспортного контроля начала формироваться лишь в 1980-х гг. (например, Постановление Совета Министров СССР от 30 ноября 1989 г. N 1072 «О Перечне технологий, которые могут быть использованы для производства химикатов двойного применения, и о порядке контроля за их экспортом» <*>). Вскоре после распада СССР советская система экспортного контроля была фактически демонтирована. А на ее месте не сразу, но начал формироваться механизм экспортного контроля Российской Федерации. ——————————— <*> Здесь и далее, если особо не указывается источник опубликования, тексты нормативных правовых актов приводятся по СПС «Консультант Плюс».
Начало созданию организационно-правовых основ экспортного контроля в России было положено Указом Президента РФ от 11 апреля 1992 г. N 388 «О мерах по созданию системы экспортного контроля в России». В нем предусматривалось создание в Российской Федерации системы экспортного контроля, включающей органы государственного управления, деятельность которых должна быть направлена на предотвращение ущерба государственным интересам Российской Федерации от экспорта (передачи, обмена) в зарубежные страны отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании ракетного, ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения. Для обеспечения единой государственной политики в указанной области, а также для координации и организационно-методического обеспечения работ по экспортному контролю при Правительстве РФ была организована Комиссия по экспортному контролю РФ (Экспортконтроль России). Потребовался почти год, чтобы соответствующими правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ были определены ограничительные экспортные списки (перечни). В Российской академии наук (РАН) был создан Совет РАН по экспортному контролю (Постановление Президиума РАН от 23 июня 1992 г. N 209 <*>). ——————————— <*> Лебедев И. П. Экспортный контроль. М.: Наука, 1997. С. 42.
С тех пор организационно-правовые основы экспортного контроля претерпели существенные изменения. Неизменными остались сущность экспортного контроля и его цели: защита интересов Российской Федерации; реализация требований международных договоров Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения; создание условий для интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику. В настоящее время активное участие Российской Федерации в различных мирохозяйственных процессах со всей остротой ставит вопрос о предотвращении возможного ущерба национальным интересам Российской Федерации от экспорта отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг, которые применяются или могут быть применены при создании вооружения и военной техники, а также материалов, оборудования, технологий, иных результатов интеллектуальной деятельности, которые имеют мирное предназначение, но могут быть использованы в производстве ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения. Одной из особенностей экспортного контроля как инструмента государственного регулирования внешнеторговой деятельности является определяющее воздействие, оказываемое на национальный (внутригосударственный) механизм экспортного контроля международно-правовыми актами, принятыми по соответствующему вопросу. Важнейшими международными договоренностями, лежащими в основании современного многостороннего режима экспортного контроля, являются Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. <*> и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г. <**> ——————————— <*> Договор ратифицирован СССР в 1969 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 ноября 1969 г. N 4518-VII. Российская Федерация участвует в Договоре как государство — правопреемник СССР. <**> Российская Федерация ратифицировала этот Договор в 2000 г. Федеральным законом от 27 мая 2000 г. N 72-ФЗ.
После вступления в силу в 1970 г. Договора о нераспространении ядерного оружия государства — участники Договора, являющиеся ядерными экспортерами, образовали в 1971 г. специальный комитет — Комитет Цангера, названный по имени одного из инициаторов его создания швейцарского проф. К. Цангера. В задачу Комитета входит определение условий ядерных поставок в страны, не обладающие ядерным оружием. В 1974 г. Комитет Цангера разработал принципы передачи ядерных, специальных неядерных материалов и оборудования, а также список наименований, на которые эти принципы распространяются <*>. Одним из основных условий таких передач является осуществление контроля Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) над предметами экспорта. При этом страны — участницы Комитета должны информировать друг друга и МАГАТЭ о поставках ядерных материалов и оборудования государствам, не обладающим ядерным оружием. ——————————— <*> См.: Дипломатический словарь. М.: Наука, 1986. Т. 3. С. 542.
Важную роль в международном механизме экспортного контроля играет Группа ядерных поставщиков, иногда называемая Лондонским клубом ядерных поставщиков, или Ядерным пулом. В виде дополнительной меры по контролю над ядерным экспортом <*> группа стран с наиболее высоким уровнем промышленного развития промышленного использования ядерной энергии согласовала в качестве официального документа МАГАТЭ «Руководящие принципы ядерного экспорта». ——————————— <*> Под ядерным экспортом принято понимать экспорт и другие формы международных передач ядерных материалов, оборудования, технологии и услуг. Подробнее см.: Паламарчук П. Г. Ядерный экспорт: международно-правовое регулирование. М.: Наука, 1989.
Главное условие — «поставщики должны разрешать передачу изделий, указанных в исходном списке, только при наличии официальных правительственных заверений со стороны получателя, ясно исключающих использование, которое может привести к созданию ядерного взрывного устройства» <*>. Кроме того, поставщики должны передавать изделия, указанные в исходном списке, только при применении гарантий МАГАТЭ. Ряд условий касается передачи так называемой чувствительной технологии и оборудования <**> (например, поставщики должны проявлять «сдержанность» при передаче этих чувствительных технологий и материалов). ——————————— <*> См.: Курс международного права. М.: Наука, 1992. Т. 5. С. 258. <**> Под чувствительными технологиями и оборудованием понимаются такие технологии и оборудование для производства ядерных взрывных устройств, которые представляют серьезную опасность с точки зрения распространения ядерного оружия.
Лондонская договоренность предусматривает необходимость обеспечения предметов ядерного экспорта мерами защиты с учетом существующих международных рекомендаций для предотвращения их хищений, диверсий и т. п. СССР участвовал в деятельности Группы ядерных поставщиков с момента ее создания. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к усовершенствованному режиму Группы ядерных поставщиков. Еще один международный режим экспортного контроля — Режим контроля за ракетной техникой (РКРТ) — представляет собой неформальное добровольное объединение государств, которые разделяют цели нераспространения непилотируемых средств доставки оружия массового уничтожения и стремятся координировать усилия, направленные на предотвращение распространения этих средств <*>. РКРТ был учрежден в 1987 г. Сейчас к нему присоединились более 30 государств. Российская Федерация стала членом РКРТ в 1995 г. Сфера РКРТ была расширена путем установления контроля над экспортом ракет, способных доставлять другие виды оружия массового уничтожения — химическое и биологическое. ——————————— <*> Джабиев А. П. Государственное регулирование внешней торговли России. М.: Международные отношения, 2006. С. 148 — 150.
Основными документами РКРТ являются: — Руководящие принципы, в которых сформулированы основные начала организации над передачей ракет и ракетных технологий, а также факторы, учитываемые при рассмотрении заявки на поставку; — Техническое приложение, в котором содержится список товаров и технологий (как военных, так и двойного назначения), экспорт которых контролируется. В 1985 г. была образована Австралийская группа, институционализировавшая еще один многосторонний режим экспортного контроля — режим контроля над нераспространением химического, бактериологического и токсинного оружия. Соответствующие обязанности государств в области осуществления экспортного контроля содержатся в: — Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. <*>; ——————————— <*> Российская Федерация ратифицировала Конвенцию в 1997 г. Федеральным законом от 5 ноября 1997 г. N 138-ФЗ.
— Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1971 г. <*>. Соглашение, достигнутое в 1995 г. в г. Вассенааре (Нидерланды) об экспортном контроле над поставками вооружений, военной техники, товаров и технологий двойного назначения, положило начало созданию еще одного многостороннего режима экспортного контроля — Вассенаарских договоренностей. Этот режим покрывает оборот обычного вооружения, к которому относятся боевые танки, боевые бронированные машины, артиллерия, боевые самолеты и вертолеты, бронетранспортеры, боевые машины пехоты и т. д. Российская Федерация участвует в режиме Вассенаарских договоренностей. ——————————— <*> СССР ратифицировал Конвенцию в 1975 г. (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 февраля 1975 г. N 998-IX).
Российская Федерация заключила ряд соглашений по экспортному контролю со странами СНГ. Одни из этих соглашений носят многосторонний характер (Соглашение о координации работ по вопросам экспортного контроля сырья, материалов, оборудования, технологий и услуг, которые могут быть использованы для создания оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки (Минск, 26 июня 1992 г.)), другие же являются двусторонними соглашениями (межправительственные соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля, заключенные с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Киргизией, Молдовой, Таджикистаном, Узбекистаном). С Правительством Белоруссии Российская Федерация в 1999 г. заключила также Соглашение о едином порядке экспортного контроля. В рамках Евразийского экономического сообщества была создана Комиссия по взаимодействию в области экспортного контроля при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС <*>. ——————————— <*> Информационный бюллетень ЕврАзЭС. 2002. N 3. С. 46 — 53.
В сформировавшемся в Российской Федерации механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности экспортный контроль занял свое место среди административных инструментов, которые воздействуют на внешнеторговые потоки, минуя рыночные механизмы. Впервые на законодательном уровне понятие экспортного контроля было закреплено в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Однако через четыре года был принят Федеральный закон от 18 июля 1999 г. N 183-Ф3 «Об экспортном контроле». В нем (ст. 1) экспортный контроль определяется как комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного Федеральным законом «Об экспортном контроле», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Экспортный контроль — это не просто запреты и ограничения в международной торговле, но и важный фактор воздействия на развитие мировой науки и техники, средство обеспечения и поддержания национальной и международной безопасности. Современная система экспортного контроля, существующая в большинстве промышленно развитых государств мира, базируется на основополагающем принципе, в соответствии с которым внешнеторговые поставки товаров и технологий высокого технического уровня страны производители и экспортеры осуществляют при условии, что с ними будут обращаться соответствующим образом и не будут реэкспортировать в «контролируемые государства». Целью экспортного контроля является наблюдение за исполнением соответствующих международных обязательств и договоренностей путем получения достоверной информации о том, где находится контролируемый товар, кто является его владельцем или пользователем и с какими целями он используется. Контроль организуется таким образом, что экспортер обязан запросить компетентный орган исполнительной власти своей страны о выдаче экспортной лицензии (разрешения на вывоз). Появление такого запроса является основанием для осуществления контроля за движением товара и целью его использования. Мировая практика экспортного контроля исходит из того, что действие ограничительного режима должно распространяться также на изделия, произведенные из контролируемых товаров (сырья, материалов) или содержащие их в качестве компонентов. Товары, попадающие в списки объектов экспортного контроля (так называемые ограничительные списки), либо подлежат вывозу только в исключительном порядке путем предоставления специальной разовой лицензии по заявке экспортера, либо экспортируются в рамках установленных квот <*>, либо вывозятся в «контролируемые государства» под наблюдением. Списки контролируемых товаров периодически пересматриваются с учетом последних научно-технических достижений. ——————————— <*> Поставки товаров, подпадающих под действие экспортного контроля, которые осуществляются сверх установленных лимитов (квот), могут допускаться при наличии специального разрешения.
Современная система экспортного контроля в Российской Федерации представляет собой совокупность мер по реализации федеральными органами исполнительной власти установленного законодательством порядка вывоза за пределы Российской Федерации вооружений и военной техники, отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий и научно-технической информации, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники, по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия и технологий их создания, а также мер по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений данного порядка. Вопросы экспортного контроля и формирования его законодательной базы находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона «Об экспортном контроле»). В механизме экспортного контроля задействованы глава государства и федеральное правительство. Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области экспортного контроля, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации в области экспортного контроля, а также утверждает списки (перечни) контролируемых товаров и технологий. Правительство РФ организует реализацию государственной политики в области экспортного контроля, определяет порядок осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Кроме того, оно принимает в пределах своей компетенции решения о проведении переговоров и подписании международных договоров Российской Федерации в области экспортного контроля. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области экспортного контроля закреплены в Федеральном законе «Об экспортном контроле» (ст. 10) в самом общем виде: «Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение настоящего Федерального закона, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и международных обязательств Российской Федерации в области экспортного контроля в соответствии с полномочиями, возложенными на них законодательством Российской Федерации». Многие федеральные органы в той или иной форме участвуют в осуществлении экспортного контроля. Активно участвуют, например, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Федеральная таможенная служба, Министерство образования и науки РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и др. Специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля является Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России). В соответствии с Положением об этой службе, утвержденным Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085, Служба осуществляет реализацию государственной политики, организацию межведомственной координации и взаимодействия, специальные и контрольные функции в области государственной безопасности и подчинена Министерству обороны РФ. В ст. 9 Федерального закона «Об экспортном контроле» предусмотрено создание межведомственного координационного органа по экспортному контролю. Такой орган был образован Указом Президента РФ от 29 января 2001 г. N 96 — это Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации, и Указом были утверждены Положение о Комиссии и ее состав. Основными задачами Комиссии являются обеспечение реализации государственной политики в области экспортного контроля, в том числе в отношении международных режимов экспортного контроля, а также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и организационно-методическое руководство работами по экспортному контролю в Российской Федерации. Комиссия по экспортному контролю состоит из председателя Комиссии, его заместителей, ответственного секретаря Комиссии и ее членов. В состав Комиссии входят руководители федеральных органов исполнительной власти и (или) их заместители, заместитель Секретаря Совета Безопасности РФ. При необходимости в Комиссию могут быть включены другие лица. Состав Комиссии утверждается Президентом РФ. Члены Комиссии участвуют в заседаниях без права замены. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он вправе изложить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме. Несмотря на то что данный орган нацелен на координацию деятельности в сфере экспортного контроля органов исполнительной власти, законодатель закрепил право на участие в его заседаниях представителей Федерального Собрания РФ (ст. 9 Закона). Для участия в обсуждении отдельных вопросов повестки дня на заседания Комиссии могут приглашаться представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также ученые и специалисты. Комиссия по экспортному контролю призвана обеспечить защиту государственных интересов при осуществлении внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Она готовит предложения по основным направлениям государственной политики в области экспортного контроля в целях нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. На Комиссию возлагается также задача по выработке рекомендаций по разрешению проблемных вопросов в области экспортного контроля. Основные функции Комиссии по экспортному контролю, которые закреплены в Положении о ней, следующие: — разработка мер по развитию и совершенствованию системы экспортного контроля в Российской Федерации; — координация работ по разработке списков (перечней) товаров и технологий, подлежащих экспортному контролю; — подготовка предложений по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности экспортного контроля; — рассмотрение вопросов международного сотрудничества в области экспортного контроля; — организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по вопросам прогнозирования и выявления угроз безопасности Российской Федерации, связанных с распространением оружия массового поражения и средств его доставки, а также по вопросам подготовки предложений, касающихся противодействия этим угрозам; — координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти работ, связанных с участием Российской Федерации в функционировании международных режимов экспортного контроля, исходя из ее национальных интересов и приоритетов; — организация работ по изучению и анализу политики иностранных государств в области экспортного контроля, в том числе в целях недопущения дискриминационных ограничений в торговле высокотехнологичной и наукоемкой продукцией в отношении Российской Федерации; — рассмотрение разногласий между федеральными органами исполнительной власти, возникающих при осуществлении экспортного контроля, и выработка рекомендаций по их устранению. Все решения, принимаемые Комиссией по экспортному контролю в пределах ее компетенции, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти, представленных в Комиссии. Наряду с этим Комиссия наделена полномочиями принимать решения, непосредственно регулирующие внешнеэкономическую деятельность. Одно из таких полномочий касается выдачи разрешений на осуществление внешнеэкономических операций с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, не подпадающими под действие списков (перечней) контролируемых товаров и технологий. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об экспортном контроле» «российским лицам запрещается заключать, совершать внешнеэкономические сделки с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности или участвовать в них любым иным образом в случае, если таким лицам достоверно известно, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности будут использованы иностранным государством или иностранным лицом для целей создания оружия массового поражения и средств его доставки». С целью обеспечения исполнения этого запрета российские участники внешнеэкономической деятельности обязаны получить разрешение Комиссии по экспортному контролю на осуществление внешнеэкономических операций даже с такими товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, которые не подпадают под действие списков (перечней) контролируемых товаров и технологий, в тех случаях, если российские участники внешнеэкономической деятельности: информированы специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля (ФСТЭК России) или иным компетентным государственным органом о том, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности могут быть использованы для целей создания оружия массового поражения и средств его доставки; имеют основания полагать, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности могут быть использованы в указанных целях. Такой механизм призван максимально повысить эффективность экспортного контроля, а сам экспортный контроль, осуществляемый по данной схеме, назван законодателем «всеобъемлющим». Порядок получения разрешения Комиссии по экспортному контролю в описанной ситуации («всеобъемлющий контроль», предусмотренный ст. 20 Закона «Об экспортном контроле») установлен специальными Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2005 г. N 517. Комиссия по экспортному контролю наделяется также правом принятия решений о вывозе из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий без лицензии, а также правом представлять в Правительство РФ предложения о лишении организаций, нарушивших законодательство Российской Федерации в области экспортного контроля, права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности. Данные полномочия Комиссия реализует в порядке, определенном Правительством РФ. Для осуществления поставленных перед ней задач Комиссия по экспортному контролю может создавать временные рабочие группы, привлекать для выполнения исследовательских и экспертных работ научные и иные организации, ученых и специалистов. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Комиссии по экспортному контролю осуществляет ФСТЭК России. Перечисленные органы, составляющие институциональную подсистему единой системы экспортного контроля в Российской Федерации, участвуют в формировании и проведении в жизнь политики Российской Федерации в области экспортного контроля, которая выстраивается в соответствии с принципами, закрепленными в ст. 5 Федерального закона «Об экспортном контроле»: добросовестность выполнения международных обязательств Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения; законность, гласность и доступность информации по вопросам экспортного контроля; приоритет интересов безопасности государства; осуществление экспортного контроля в той мере, в какой необходимо для достижения его целей; гармонизация процедур и правил экспортного контроля с общепризнанными международными нормами и практикой; взаимодействие с международными организациями и иностранными государствами в области экспортного контроля в целях укрепления международной безопасности и стабильности, предотвращения распространения оружия массового поражения и средств его доставки. Экспортный контроль осуществляется единообразно на всей территории Российской Федерации в соответствии с принципом единства таможенной территории, закрепленным в Конституции РФ, таможенном законодательстве и воспроизведенным в Федеральном законе «Об экспортном контроле». Списки (перечни) контролируемых товаров и технологий разрабатываются федеральными органами исполнительной власти с привлечением представителей Федерального Собрания РФ, промышленных и научных организаций, их ассоциаций и союзов. Такие списки (перечни) утверждаются указами Президента РФ по представлению Правительства РФ (Указы Президента РФ от 8 августа 2001 г. N 1004 «Об утверждении Списка возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий, подлежащих экспортному контролю», от 8 августа 2001 г. N 1005 «Об утверждении Списка оборудования, материалов и технологий, которые могут быть использованы при создании ракетного оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль», от 28 августа 2001 г. N 1082 «Об утверждении Списка химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль», от 14 января 2003 г. N 36 «Об утверждении Списка оборудования и материалов двойного назначения и соответствующих техн ологий, применяемых в ядерных целях, в отношении которых осуществляется экспортный контроль», от 5 мая 2004 г. N 580 «Об утверждении Списка товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль» и др.). Экспортный контроль в Российской Федерации осуществляется посредством методов правового регулирования внешнеэкономической деятельности, включающих в себя (ст. 7 Федерального закона «Об экспортном контроле»): идентификацию контролируемых товаров и технологий, под которой понимается установление соответствия конкретных сырья, материалов, оборудования, научно-технической информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами внешнеэкономических операций, товарам и технологиям, включенным в списки (перечни) контролируемых товаров и технологий; разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями, предусматривающий лицензирование или иную форму их государственного регулирования; таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации; применение мер государственного принуждения (санкций) в отношении лиц, нарушивших установленный настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники, или предпринявших попытку совершить такие действия. В связи с этим отметим, что уголовная ответственность за незаконные экспорт или передачу сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники, предусмотрена ст. 189 УК РФ. Административная ответственность за нарушение законодательства об экспортном контроле предусмотрена ст. 14.20 КоАП. В соответствии со ст. 32 Федерального закона «Об экспортном контроле» в случае правонарушения, предусмотренного ч. 1, 2 или 3 ст. 30 этого Закона, повлекшего за собой причинение существенного ущерба политическим и экономическим интересам Российской Федерации, обороне страны и безопасности государства либо совершенного повторно, организация может быть лишена права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет. Решение о лишении организации права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности принимается Правительством РФ. Внешнеэкономические сделки, предусматривающие передачу контролируемых товаров и технологий иностранному лицу, могут совершаться при наличии письменного обязательства иностранного лица о том, что указанные товары и технологии не будут использоваться в целях создания оружия массового поражения и средств его доставки. При этом Правительство РФ вправе устанавливать дополнительные требования к условиям, на которых должны совершаться внешнеэкономические сделки с контролируемыми товарами и технологиями. В числе таких дополнительных требований может быть право проверки использования иностранным лицом полученных по сделке товаров и технологий в соответствии с принятыми обязательствами. Реализуя указанные полномочия, Правительство РФ приняло ряд нормативных правовых актов: — Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении оборудования и материалов двойного назначения, а также соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях (утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. N 462); — Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении оборудования, материалов и технологий, которые могут быть использованы при создании ракетного оружия (утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2001 г. N 296); — Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия (утверждено Постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 686); — Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий (утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. N 634). Разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями может осуществляться в форме лицензирования. Законодательной базой такого лицензирования является Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ст. 24). Положение о лицензировании в сфере внешней торговли товарами утверждено Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. N 364. Общие требования к порядку выдачи, оформления, приостановления действия лицензии или разрешения и аннулирования лицензии или разрешения в связи с осуществлением экспортного контроля закреплены в ст. 22 Федерального закона «Об экспортном контроле». Законодатель допускает выдачу генеральных лицензий на экспорт отдельных видов контролируемых товаров в иностранные государства, придерживающиеся в своей внутренней и внешней политике общепризнанных принципов и норм международного права в области нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки (ст. 19 Федерального закона «Об экспортном контроле»). Перечень иностранных государств и виды контролируемых товаров, на экспорт которых разрешается выдача генеральных лицензий, устанавливаются Правительством РФ (Постановления от 24 сентября 2001 г. N 686; от 29 августа 2001 г. N 634; от 14 июня 2001 г. N 462; от 16 апреля 2001 г. N 296; от 15 декабря 2000 г. N 973). Законодатель особо оговаривает, что генеральная лицензия может выдаваться только российскому юридическому лицу, создавшему внутрифирменную программу экспортного контроля. Внутрифирменная программа экспортного контроля представляет собой комплекс мер, добровольно осуществляемых организациями и направленных на то, чтобы экспорт и иные формы передачи материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг осуществлялись при неукоснительном соблюдении законодательства об экспортном контроле. В конечном счете она нацелена на формирование в организации, которая участвует во внешнеэкономической деятельности, эффективно действующего механизма проверок за законностью внешнеторговых сделок с контролируемыми товарами и технологиями. «Выработка такого механизма, — считает С. С. Щербинин, — необходима для того, чтобы содействовать более эффективному управлению внешнеэкономической деятельностью, облегчить выполнение процедур, связанных с получением экспортных лицензий, а также воспрепятствовать осуществлению передач материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, в результате которых может быть нанесен ущерб государственным интересам Российской Федерации либо нарушены ее международные обязательства в области нераспространения оружия массового уничтожения, ракетных средств его доставки и иных наиболее опасных видов оружия» <*>. ——————————— <*> Щербинин С. С. Комментарий к Закону об экспортном контроле. М.: Юстицинформ, 2002. С. 76.
При этом создание внутрифирменных программ экспортного контроля является обязательным для организаций, осуществляющих научную и (или) производственную деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации и систематически получающих доходы от внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями. Организации, создавшие внутрифирменные программы экспортного контроля, проходят государственную аккредитацию, организуемую ФСТЭК России в качестве специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области экспортного контроля. Государственная аккредитация проводится в целях подтверждения готовности организации обеспечить выполнение требований законодательства Российской Федерации в области экспортного контроля при осуществлении внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Положение о государственной аккредитации организаций, создавших внутрифирменные программы экспортного контроля, утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 февраля 2000 г. N 176. Основанием для выдачи либо отказа в выдаче лицензии или разрешения по внешнеэкономическим операциям с контролируемыми товарами и технологиями являются результаты государственной экспертизы, правовые основы которой заложены в ст. 21 Федерального закона «Об экспортном контроле». В ней, в частности, содержится норма, в соответствии с которой внешнеэкономические сделки с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, на которые распространяется экспортный контроль, подлежат государственной экспертизе. Такая экспертиза проводится федеральными органами исполнительной власти и заключается в анализе документов и информации, имеющих отношение к внешнеэкономической сделке, в целях определения ее соответствия международным обязательствам Российской Федерации, государственным интересам и требованиям экологической безопасности. Государственная экспертиза внешнеэкономических сделок в части обеспечения требований экологической безопасности проводится в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе (Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и принятыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами). Порядок и условия проведения государственной экспертизы устанавливаются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2001 г. N 294 были утверждены Правила проведения государственной экспертизы внешнеэкономических сделок с товарами, информацией, работами, услугами и результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль. Действие этих Правил не распространяется на внешнеэкономические сделки с продукцией военного назначения. Государственная экспертиза проводится межведомственными экспертными советами, образуемыми при ФСТЭК России по соответствующим направлениям науки, техники и технологии. Еще одним методом экспортного контроля является идентификация контролируемых товаров и технологий. В свою очередь, такая идентификация дает возможность проведения таможенного контроля и таможенного оформления. В соответствии со ст. 24 Федерального закона «Об экспортном контроле» идентификация контролируемых товаров и технологий является обязанностью российского участника внешнеэкономической деятельности. Российский участник внешнеэкономической деятельности вправе поручить идентификацию контролируемых товаров и технологий организации, получившей в установленном Правительством РФ порядке специальное разрешение на осуществление деятельности по идентификации контролируемых товаров и технологий, посредством заключения соответствующего договора с такой экспертной организацией. В этом случае ответственность за правильность и обоснованность результатов идентификации контролируемых товаров и технологий несет экспертная организация. «Правила получения российскими организациями специального разрешения на осуществление деятельности по проведению независимой идентификационной экспертизы товаров и технологий в целях экспортного контроля», а также «Положение о проведении независимой идентификационной экспертизы товаров и технологий в целях экспортного контроля» утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2001 г. N 477. Указанные нормативные акты не распространяются на экспертизы на предмет отнесения товаров и технологий к продукции военного назначения. Отнесение товаров и технологий к продукции военного назначения и выдача соответствующих заключений осуществляются Министерством обороны РФ в порядке, установленном этим Министерством (Приказ Министра обороны от 29 декабря 2005 г. N 550 «Об утверждении Порядка оформления и выдачи заключений об отнесении либо отказе в отнесении продукции, предусмотренной к ввозу в Российскую Федерацию и (или) вывозу из Российской Федерации, к продукции военного назначения». В качестве инструмента экспортного контроля могут использоваться проверки финансово-хозяйственной деятельности. В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об экспортном контроле» при наличии оснований полагать, что законодательство в области экспортного контроля не соблюдается или соблюдается не в полной мере, ФСТЭК России в качестве специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области экспортного контроля вправе назначать или проводить в пределах своей компетенции проверки финансово-хозяйственной деятельности лиц, осуществляющих внешнеэкономические операции с контролируемыми товарами и технологиями. При проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности должностные лица ФСТЭК России имеют право: требовать безвозмездного предоставления любых документов (в том числе банковских и таможенных) и информации, необходимых для выполнения указанными должностными лицами своих функций, и знакомиться с такими документами и информацией; получать от лиц, финансово-хозяйственная деятельность которых проверяется, справки, объяснения в письменной и устной формах; получать документы, которые могут свидетельствовать о нарушении законодательства в области экспортного контроля; составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений; вносить предписания, обязывающие лица, финансово-хозяйственная деятельность которых проверяется, устранить выявленные нарушения, а также устанавливать сроки устранения таких нарушений; осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия. Проверки, проводимые ФСТЭК России, ее территориальными органами, могут быть выездными и камеральными, плановыми и внеплановыми. Инструкция по организации и проведению проверок финансово-хозяйственной деятельности лиц, осуществляющих внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль, утверждена Приказом ФСТЭК России от 31 января 2006 г. N 36. Несмотря на значительное приращение нормативно-правовой базы в области экспортного контроля, эта отрасль законодательства далека от совершенства. Административная реформа, существенно изменившая организационную основу экспортного контроля, привела к тому, что многие из ранее принятых нормативных правовых актов нуждаются в переработке и редактировании. Наряду с этим ключевые проблемы современной мировой политики (в том числе иранский и северо-корейский ядерные проекты), новые угрозы и вызовы, на которые предстоит ответить мировому сообществу (в их числе — ядерный и биологический терроризм), заставляют искать более эффективные формы и методы экспортного контроля.
