ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ИНСТИТУТА ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ
Ю. ГЕРШЕВСКИЙ
Гершевский Ю., заместитель начальника управления прокуратуры Санкт-Петербурга.
На протяжении всей истории существования института прокуратуры в постсоветской России обсуждается вопрос о ее правовом статусе, месте в системе разделения властей, наборе функций и полномочий. В последнее время из функций прокуратуры исключены такие, как надзор за законностью судебных решений, осуществление предварительного расследования, уменьшен объем полномочий по надзору за следствием. Обсуждается вопрос о включении прокуратуры в систему Министерства юстиции либо передаче ему функции общего надзора и т. д.
Обсуждение вопроса о будущем российской прокуратуры без исследования причин возникновения этого института в нашей стране не только неправильно, но и вредно. Россия — самобытная страна, со значительными отличиями в пути исторического развития от стран Европы и Востока, поэтому институт прокуратуры не может быть скопирован с иных стран в полной мере, без учета специфики правовой культуры России, значительнейшего правового нигилизма и размаха коррупции в системе государственного управления.
Представляется, что правильно разделить причины возникновения прокуратуры на два этапа. Во-первых, это предпосылки возникновения прокуратуры царской России и причины возникновения ее прообраза — фискалата, во-вторых, — причины возникновения советской прокуратуры после уничтожения системы прокуратуры Российской империи и отсутствия этого института в новом государственном устройстве на протяжении нескольких лет.
Анализировать причины создания прокуратуры в России следует через призму ее функций и полномочий, порядок назначения прокуроров и их подчиненность.
Возникновение органов, контролирующих механизм государственного управления, относится по времени к царствованию Ивана Грозного. Царь в течение всего своего правления пытался подавить произвол чиновников, вводя жесткий контроль за их деятельностью. Однако формы этого контроля были столь же произвольны, как ситуация в сфере управления. Опричнина, не имевшая какой-либо правовой основы, базировалась на принципах внутреннего убеждения самих опричников, что привело к еще большему произволу и жестокости с их стороны.
Попытки введения в стране системы контроля продолжались и при Борисе Годунове, и при Василии Шуйском. Однако в период их правления органа государственного контроля создано не было.
Стремление жить по законам ясно проявилось во время Соляного бунта 1648 г. в Москве. Выражая мнение большинства населения, группа дворян и купцов призывала в челобитной царю Алексею Михайловичу последовать примеру византийского императора Юстиниана и провести систематизацию российского права.
После событий Соляного бунта начинается поиск путей введения в России надзора или контроля над чиновничеством. Еще рано говорить о прокуратуре или ее аналогах, но в системе исполнительной власти возникает Тайный приказ, на который были возложены если и не контрольные функции, то функции управления другими приказами и в определенной степени полномочия контроля над ними.
И. Гурлянд, изучив дела Приказа тайных дел, пришел к выводу, что это был прежде всего орган непосредственного управления, куда стекались самые разные дела, которые царь по каким-либо причинам не хотел передавать в другие органы, т. е. «он делал решительно всякие дела, ни одно из них не считая своей специальностью». Таким образом, дела надзорного характера: доносы на послов и воевод, проверки доносов и челобитных — были лишь одной из задач этого приказа. Цель же его заключалась не столько в надзоре за единообразным исполнением законов, сколько в изъятиях, исключениях из законов, из общего порядка делопроизводства. И если французские прокуроры уже в XVI в. гордились тем, что они слуги своих обязанностей, а не королевских страстей, то Приказ тайных дел создавался именно с целью решения наиболее важных вопросов, пренебрегая законным порядком рассмотрения дел во имя высших интересов государя. Дьяки Приказа тайных дел должны были руководствоваться не общими правовыми нормами, а непосредственно указами царя. Такие исследователи, как Н. Демидова, О. Козлов, также не склонны преувеличивать надзорные функции приказа, но и не в полной мере согласны с выводами И. Гурлянда. Ими высказано мнение, что Приказ тайных дел в большей мере был прообразом Тайной канцелярии, ведавшей делами самодержца, осуществляющей контроль в той степени, в которой это было необходимо для соблюдения личных интересов царя, а не его подданных. Исследователи пришли к единому мнению о том, что Приказ тайных дел также исполнял конкретные указания царя и эта функция была главнее, чем функция контроля над работой государственного механизма.
Кодификация законодательства и ужесточение наказаний за должностные преступления в Уложении 1649 г. не дали ожидаемого результата, и отмена местничества не способствовала ограничению злоупотреблений нарождающейся бюрократии. Привычка смотреть на свою должность как на источник дохода, сохранение «доходов от дел» как вида заработной платы были характерны для второй половины XVII века. Приказ тайных дел не стал для подданных российского государя панацеей от чиновничьего произвола, взяточничества и казнокрадства.
Правление Петра Великого характеризуется значительными реформами во всех сферах жизни. При Петре заново создавалась армия, строился флот. В 1701 г. началась долгая и тяжелая война со Швецией. Все это требовало огромных финансовых затрат, слаженной работы государственного механизма, чего в России никогда не было. На протяжении всей истории русской государственности после падения Киевской Руси государственное управление характеризовалось произволом князей, воевод, царей, бояр, а позже и мелкого чиновничества. Общественная жизнь в большинстве своем не была урегулирована ни кодифицированными обычаями, ни полноценными нормами права.
Сложившаяся ситуация в государстве, политическая и административная необходимость подвели Петра I к мысли об учреждении института фискалов.
Указом от 5 марта 1711 г. в России была введена должность фискала, призванного «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего.» В этой фразе были закреплены все те функции фискала, которые в странах Европы были им получены в течение 300-летнего развития. Основными задачами петровских фискалов становится надзор за распоряжением средствами казны и казенным имуществом, а также выявление чиновничьего и судебного произвола. Однако Петр I не наделил фискалов достаточными полномочиями для осуществления возложенных на них обязанностей. Фискалы не проводили расследований и проверок, а исключительно «проведывали», «доносили» и «обличали», а также обеспечивали личное присутствие при имеющих важное государственное значение действиях. У фискалов не было достаточных полномочий, и это быстро свело на нет реализацию функции фискалата. Не облеченные достаточной властью и, более того, не получающие за свою работу жалованья фискалы постепенно срослись с чиновничеством, погрязли в коррупции, стали покрывать расхищение государственной казны.
Не последнюю роль в ликвидации фискалата в России сыграли высокопоставленные чиновники, члены Сената и приближенные Петра. На первоначальном этапе существования фискалы выявили множественные нарушения на различных уровнях вертикали власти, что не могло не вызвать недовольство сановников различных уровней. Многие из попавших под подозрение фискалов были приближены к императору. Даже обер-фискал В. Зотов не мог полностью сообщить императору о злоупотреблениях, которые допускали Я. Долгорукий, П. Апраксин и другие ближайшие к царю вельможи.
Таким образом, надежды Петра I на институт фискалов оправдались не полностью. Кроме того, высший государственный орган — Правительствующий сенат — оставался вне постоянного контроля и надзора. Поэтому возникла необходимость в новой организации, стоящей над Сенатом и другими государственными учреждениями.
Указом императора от 12 января 1722 г. была образована прокуратура России. Генерал-прокурором Сената 18 января 1722 г. был назначен один из наиболее приближенных к Петру сановников того времени П. Ягужинский. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, Петр сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
Указом от 27 апреля 1722 г. Петр определил полномочия и функции генерал-прокурора при Сенате.
Из Указа следовало, что «генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всяких делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность наблюдать и за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но и самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал».
На первый взгляд генерал-прокурор походил на свой французский прообраз представителя монарха в судебной власти, но это не так.
В отличие от европейских прокуратура в России сразу же приобрела свойственные только ей особенности: приоритет надзорных функций не за судебными органами, а за органами административными, не участие в рассмотрении дел и представление публичных интересов, а надзор за правильностью рассмотрения дел органами, обладающими функциями суда.
В эпоху Екатерины Великой прокуратуру ждали новые изменения, которые выразились в значительном расширении ее функций. Генерал-прокурор стал руководителем государственных финансов, государственного хозяйства и внутреннего управления, сохраняя при этом функции представителя государства в судебных инстанциях.
А. Градовский писал, что прокурор соединил в своем лице должность министра финансов, внутренних дел и юстиции, сначала в Сенате, а потом и в отдельных от Сената учреждениях.
В 1767 г. впервые в России был провозглашен принцип государственного преследования преступлений, которое непосредственно осуществлялось прокуратурой. В отличие от законодательства Петра I, ограничивавшего прокурорский надзор правительственным делопроизводством, присутственными местами и чиновничеством, законодательство Екатерины II существенно расширило его пределы, поставив целью охранение закона вообще, практически вне зависимости от субъекта и объекта преступления.
Главная задача, которую ставит императрица перед своим генерал-прокурором, — надзор за Сенатом, поскольку он и «ныне с трудом привыкает к порядку». Обер-прокуроры сосредоточились исключительно на делах своих департаментов (Сенат был разделен на шесть департаментов), и каждый из них выступал в качестве начальника по отношению как к прокурорам в губерниях, так и к оставшимся прокурорам коллегий, но только по делам своего департамента.
В 1802 г. должность генерал-прокурора объединили с должностью министра юстиции. Одновременно с этим были ограничены и полномочия генерал-прокурора. Основной задачей становился надзор за судебной деятельностью Сената и надзор за прокурорами губерний. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, в отличие от генерал-прокуроров XVIII в., не только фактически, но и формально был членом правительства, за которым никакого надзора не осуществлял. Еще Г. Державин запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, следующие из предписаний министров. Таким образом, в XIX в. задачи и значение генерал-прокурора были резко ограничены. Формально ничего не изменилось, поскольку надзор за Сенатом сохранялся, но фактически, в связи с превращением Сената в преимущественно судебный орган, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции потерял роль «ока государева».
На прокурора при суде полностью возлагалось осуществление уголовного преследования. Прокурор возбуждал дело о преступлении, разыскивал виновного, собирал доказательства, представлял дело перед судом. После вынесения судом решения по делу прокурор надзирал за правильностью такового, соблюдением публичных интересов и далее, говоря современным языком, за законностью исполнения наказания. В сфере гражданского судопроизводства прокурор не был активной стороной процесса, не выступал истцом при защите государственных интересов, но давал заключение по рассматриваемому спору и имел право на опротестование незаконного, по его мнению, решения суда.
В то же время прокуратура не осуществляла непосредственного надзора за судами, не вмешивалась в судопроизводство, не могла повлиять на назначение судей и т. д. Прокуроры были облечены значительными процессуальными правами, которые тем не менее не позволяли им «давить» на суд, навязывать ему свое мнение.
Учитывая роль прокуратуры в жизни государства в предреволюционный период, ее роль в подавлении революционного движения, одним из первых декретов новой власти стал Декрет от 24 ноября 1917 г. «О суде», которым прокуратура была ликвидирована. Надзор за соблюдением законов был возложен на Рабоче-крестьянские инспекции, Народный комиссариат юстиции и Всероссийскую чрезвычайную комиссию, в части борьбы с контрреволюционным движением. В первые годы советской власти было трудно или почти невозможно говорить вообще о какой-либо законности, а соответственно и надзоре за ней. Несмотря на то, что суды существовали, рассмотрением дел занимались и административные органы, в особенности ВЧК. До 1922 г. был период утверждения новой власти и уничтожения старой, прокуратура была не нужна, так как вся административная машина была направлена на установление нового порядка, который очень часто устанавливался огнем и мечом, а не законом и правопорядком.
К 1922 г., когда обстановка в стране начала стабилизироваться, стала очевидной необходимость объединения надзорных полномочий в одних руках. Чиновники на местах зачастую нарушали и не выполняли указания центра, начинались злоупотребления властью. Были случаи столкновения интересов ВЧК и наркомата юстиции, разного толкования ими положений декретов и понятия «социалистическая законность». К марту 1922 г. был подготовлен проект декрета «О прокуратуре РСФСР». На 3-й сессии ВЦИК 12 мая 1922 г. указанный проект был вынесен на обсуждение. Среди сторонников создания централизованной системы прокуратуры были нарком юстиции Н. Крыленко, председатель ВЦИК ВКП(б) М. Калинин. В ходе бурного обсуждения вопроса о создании прокуратуры высказывалось мнение о том, что местные прокуроры должны быть подчинены не только центру, но и губернским исполкомам ВКП(б). Высказывались опасения, что будет воссоздана старая царская прокуратура, наркомат юстиции пытается подмять под себя власть на местах, задушить местное самоуправление, создать аппарат, влияющий на судебную систему. Точку в этом споре поставил Ленин. В письме, адресованном секретарю ЦК Сталину, он подчеркивал, что прокуратура призвана обеспечить единообразное понимание и применение законов на территории Республики, опротестовывать все решения местных властей, противоречащие закону, а потому прокурор не может быть подчинен местным властям, как не может быть законности местной и всероссийской. В мае 1922 г. было принято Положение о Государственной прокуратуре РСФСР, централизованной системе, возглавил которую нарком юстиции РСФСР Д. Курский.
В июле 1922 г. была утверждена Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора. Она включала в себя 4 раздела: общие задачи прокуратуры, организация прокуратуры, права и обязанности прокурора и распределение работы.
В Инструкции отмечалось, что, «являясь органом надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц, прокурор проявляет этот надзор во всех случаях, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства».
Прокурору предлагалось стать тем центром, где сосредотачиваются все жалобы и сообщения учреждений и лиц, разоблачения печати о различных преступных действиях как частных лиц, так и органов власти, а равно и о преступном бездействии. Особо подчеркивалось, что ответственность в тех случаях, когда все это остается безнаказанным, возлагается на прокурора.
Прокурор обязан был выполнять свою главнейшую задачу — укрепление революционной законности — не только путем привлечения к судебной ответственности нарушителей закона, но и путем авторитетного и основанного на правильном понимании закона и распоряжений центральной власти разъяснения посредством внесения представления в адрес органов местной власти о допущенных ими нарушениях закона. Прокурор отвечал за правильную постановку следственного дела и дознания, а также обвинения в суде, наблюдал за всеми местами заключения.
Прокурору предписывалось подбирать своих помощников преимущественно из среды передовых рабочих, было рекомендовано привлекать к участию в судебных процессах в качестве уполномоченных им общественных обвинителей членов партии и профсоюза, руководя и направляя их выступления в суде.
В ноябре 1922 г. в прокуратуре был создан институт народных следователей, к которому к 1926 г. полностью перешло право предварительного расследования. Прокуратура вновь стала полностью обеспечивать уголовное преследование — от возбуждения уголовного дела до приговора. В 1924 г. она получила право обжаловать решения судов. В результате принятия пакета документов к 1926 г. сформировалась централизованная система прокуратуры в составе наркомата юстиции, которая обладала следующими функциями:
— надзор за соответствием нормативно-правовых актов наркоматов, союзных республик, местных органов власти Конституции СССР и союзных республик, постановлениям правительства СССР;
— надзор за законностью судебных решений, с правом их опротестования в кассационном и надзорном порядке;
— возбуждение уголовного преследования, расследование преступлений, поддержание обвинения в судах;
— надзор за законностью деятельности ОГПУ, милиции, уголовного розыска, уголовно-исполнительной системы;
— надзор за соблюдением социалистической законности всеми субъектами правоотношений.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 10 июня 1933 г. прокуратура СССР была отделена от Верховного Суда СССР в самостоятельный орган по надзору за соблюдением законности на всей территории СССР. В 1936 г. в Положении о прокуратуре СССР был законодательно закреплен надзор прокуратуры за всеми органами исполнительной и судебной власти в СССР, отдельными должностными лицами.
В 1936 г. с принятием новой Конституции СССР статус прокуратуры был впервые закреплен в Основном Законе государства. Согласно тексту закона прокуратура Союза ССР осуществляла высший надзор за точным исполнением законов в СССР, была независимой от органов местной власти, прокуроры республик Союза подчинялись непосредственно прокурору СССР.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокуратура переживала как этапы увеличения объема функций и полномочий, укрепления своего правового статуса, так и этапы упадка, лишения большинства полномочий и функций, превращения в придаток органов исполнительной власти. Во время революционных и реакционных преобразований прокуратура с ее надзорной функцией вообще превращалась в орган не нужный и, более того, мешающий государственному административному механизму.
Этапы преобразования статуса прокуратуры неразрывно связаны с этапами усиления государственности в России, наведением в ней порядка. Так, цари-реформаторы Петр I, Екатерина II, Александр II опирались на прокуратуру, доверяя ей основную роль в наведении порядка в стране, и в первую очередь — в борьбе с произволом государственной машины, борьбе с коррупцией, судебным произволом как в интересах самодержца, так и в интересах народа. Ослабление абсолютной власти монарха, реакционные проявления XIX в., революция 1917 г. и Гражданская война неразрывно связаны и с ослаблением института прокуратуры, и, как следствие, с большим произволом чиновников, казнокрадством, массовым нарушением прав граждан, а порой и их массовым унижением и уничтожением.
На современном этапе развития государственная власть находится только в начале пути ее укрепления, в стране не установлена диктатура закона, казнокрадство и чиновничий произвол находятся на высоком уровне, правовой нигилизм как граждан, так и чиновников чрезмерно высок. При такой ситуации, учитывая исторический опыт, прокуратура не может быть органом исполнительной власти, ее нельзя ограничивать в функциях и полномочиях. Более того, некоторые из них должны быть расширены. В то же время имеющиеся функции должны быть структурированы, прокуратура в целом и отдельные прокуроры должны быть лишены всякой зависимости и заинтересованности в результатах работы органов исполнительной и судебной власти, их задача должна состоять в том, чтобы наблюдать и пресекать все нарушения закона, как было наказано основателем российской прокуратуры Петром I.
Лишение или ограничение основных надзорных функций, передача прокуратуры из самостоятельного надзорного органа в систему министерства юстиции означало бы начало этапа непродуктивного государственного развития страны, ухудшение качества надзора за системой государственного механизма.
