(Кривоносов А. Н.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 7)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ПРОКУРОРСКИЕ СРЕДСТВА ОХРАНЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА ПРИ ПРИМЕНЕНИИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ
А. Н. КРИВОНОСОВ
Кривоносов Анатолий Николаевич — кандидат юридических наук, заместитель первого проректора Российского государственного социального университета, почетный работник прокуратуры, заслуженный юрист Московской области.
Проблемы охраны прав и законных интересов граждан имеют крайне актуальное значение. Охрана прав и свобод человека и гражданина является одной из первоочередных задач. Компетенция органов исполнительной власти формируется в нашей стране таким образом, что охрана прав и свобод человека и гражданина является непременным элементом предмета их ведения. Говоря об охране прав и свобод человека и гражданина при применении мер административного пресечения и учитывая важность данной проблемы, представляется необходимым выяснить, как соотносятся категории «охрана» и «защита» <1>. ——————————— <1> См.: Тюрин В. А. Применение мер пресечения в административном праве России. М., 2002. С. 316.
В юридической литературе категории «охрана» и «защита» исследовались в различных отраслях права и приводились в любых соотношениях и трактовках. Обобщая вышесказанные в литературе мнения, можно говорить о четырех устоявшихся позициях по данному вопросу. В первой — вопрос о соотношении «охраны» и «защиты» при изложении материала не ставится, хотя речь идет об этих категориях. Во второй излагается весьма спорное мнение, что «защита» — понятие более широкое, чем «охрана» <2>, но в дальнейшем оно не получило поддержки. ——————————— <2> См.: Стайнов П. Правовые вопросы защиты природы. М., 1974. С. 22.
В третьей — категории «охрана» и «защита» отождествляются <3>. ——————————— <3> См.: Николаева Л. А. Рассмотрение трудовых споров как форма защиты трудовых прав граждан // Советское государство и право. 1973. N 8. С. 49.
В четвертой — «охрана» трактуется как более широкое понятие, чем «защита» <4>. В административном праве ряд ученых придерживается такой точки зрения и полагает, что «охрана» и «защита» соотносятся как целое с частью. Эта позиция, на наш взгляд, наиболее правильно определяет соотношение категорий «охраны» и «защиты», и именно ее мы и будем придерживаться при рассмотрении проблем охраны прав и свобод человека и гражданина при применении мер административного пресечения. ——————————— <4> См.: Малеин Н. С. Охрана прав личности советским законодательством. М., 1979. С. 18.
Говоря о прокурорских средствах обеспечения законности, необходимо сказать, что КоАП РФ в ст. 24.6 наделяет прокурора полномочиями по осуществлению в пределах своей компетенции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Более подробно права прокурора определены в ст. 25.11 КоАП РФ, а также в ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Прокурорам, осуществляющим надзор за соблюдением законодательства об административных правонарушениях, необходимо обращать внимание на: — применялись ли должностным лицом меры обеспечения производства по делу, не предусмотренные ст. 27.1 КоАП РФ; — правомочным ли лицом, определенным ст. ст. 27.2, 27.3, 27.15 КоАП РФ, произведено доставление, административное задержание или привод; — был ли составлен протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в отделение милиции, и содержал ли он все необходимые реквизиты, предусмотренные ст. 27.4 КоАП РФ; — не превышен ли трехчасовой срок административного задержания, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки, определенные в ст. 27.5 КоАП РФ; — удовлетворены ли просьбы задержанных об уведомлении, о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы и оповещены ли родители или лица, их заменяющие, о задержании несовершеннолетних, как это определено ч. 3 и ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ; — на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей задержанного, присутствовали ли при этом понятые; были ли изъяты какие-либо вещи и документы без составления протокола; организован ли учет и обеспечена ли сохранность изъятых у задержанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и невозвращения владельцам, то есть соблюдены ли требования ст. 27.7 КоАП РФ; — не допускались ли случаи унижения человеческого достоинства граждан при задержании, приводе, доставлении и личном досмотре (противоправное применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, грубость и т. п.); — соблюдены ли требования закона о порядке досмотра транспортных средств (ст. 27.9), осмотра помещений (ст. 27.8), изъятия вещей и документов (ст. 27.10) и при применении других мер (ст. ст. 27.11 — 27.14) КоАП РФ. Проводя проверку законности административных задержаний в подразделениях органов милиции и иных органов, прокурор должен изучить в дежурной части книгу учета лиц, доставленных за проверяемый период, ознакомиться с протоколами об административном задержании граждан и протоколами об административных правонарушениях, в которых должны быть отражены сведения о времени и причинах задержания. Прокурор также знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих обоснованность их задержания и личного досмотра. При необходимости он может провести беседы с задержанными лицами в целях выяснения обстоятельств их задержания, а также с работниками, производившими задержание и составлявшими в связи с этим соответствующие документы. Прокурору необходимо убедиться, что место содержания административно задержанных лиц соответствует требованиям, определенным ч. 1 ст. 27.6 КоАП РФ. Далее, рассматривая идеи естественного права, и соответственно принятым в науке классификациям прав и свобод человека и гражданина в науке административного права открываются широкие перспективы для процессуальной характеристики защищаемых Конституцией России, международным правом и российским законодательством социально-экономических, политических, социально-культурных и личных прав и свобод человека и гражданина, пределов свободы личности в производстве по делам об административных правонарушениях и иных административных производствах, дозволенных ограничений прав и свобод человека и гражданина, подпадающих в сферу административно-правового принуждения <6>. ——————————— <6> См.: Тюрин В. А. Применение мер пресечения в административном праве России. М., 2002. С. 314.
К наиболее важным основам охраны прав и свобод человека и гражданина при применении мер административного пресечения относятся следующие положения. Административное принуждение в сфере государственного управления неизбежно. Однако допустимо лишь правомерное ограничение прав и свобод человека и гражданина, справедливое, не противоречащее общественному благу и не препятствующее оптимальной с учетом условий и форм государственного управления защите прав лиц, к которым применены меры административного пресечения в соответствии с действующим законодательством. Исследуя основные права и свободы, представляется возможным классифицировать их на группы: защищаемые (реализуемые) при применении мер административного пресечения без ограничений; с несущественными и существенными ограничениями; не подлежащие защите (реализации) <7>. ——————————— <7> Указ. соч. С. 315.
Проведенное нами исследование позволяет сформулировать следующие предложения по оптимизации защиты прав и свобод человека и гражданина при применении мер административного пресечения. Во-первых, представляется целесообразным дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях нормой, предусматривающей административную ответственность за незаконное применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Данное предложение обосновывается тем, что дисциплинарная ответственность лиц различных должностных категорий, уполномоченных на применение мер административного пресечения и иных мер административного принуждения, в самых общих чертах закреплена в отдельных положениях об этих органах. Также приходится констатировать, что действующие законодательство изобилует отсылочными нормами, особенно когда речь идет именно об ответственности конкретных должностных лиц. С учетом этого, на наш взгляд, требуется единообразный подход к решению данного вопроса об ответственности соответствующих должностных лиц за незаконное применение мер административно-процессуального обеспечения <8>. ——————————— <8> Там же.
Во-вторых, дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях разделом «Защита прав человека и гражданина в производстве по делам об административных правонарушениях и допустимые пределы их ограничения», предусмотрев виды и основания допустимых ограничений прав человека и гражданина для достижения целей, указанных в ст. 56 Конституции России, а также для обеспечения общественного порядка. Таким образом, при подготовке нормативно-правовых актов, касающихся вопросов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, при применении мер административного пресечения представляется необходимым предусматривать пределы вмешательства государства и его органов в частную жизнь человека и гражданина, применения в соответствующих ситуациях специальных средств. Организационно-управленческое обеспечение применения мер административного пресечения осуществляется многочисленными субъектами государственного управления, которые должны учитывать ряд факторов, влияющих на законность, обоснованность и эффективность применения мер административного пресечения. Научно-практическая классификация системы организационно-управленческого обеспечения применения законодательства о мерах административного пресечения позволяет: определить оптимальные варианты и направления управленческой деятельности по обеспечению применения законодательства о мерах административного пресечения; установить круг субъектов управления и пределы их полномочий по организационному обеспечению применения законодательства о мерах административного пресечения <9>. ——————————— <9> Там же. С. 318.
В качестве субъектов, осуществляющих организационно-управленческое обеспечение применения законодательства о мерах административного пресечения, могут быть указаны следующие. Федеральные органы представительной власти принимают законы о мерах административного пресечения, совершенствуют его и тем самым создают правовое поле, в границах которого допустимо административное принуждение. Ведомственное нормативно-правовое регулирование организационно-управленческих вопросов применения мер административного пресечения и исполнения решений о них призваны осуществлять органы исполнительной власти, государственного управления. Они же осуществляют кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение процессов применения законодательства о мерах административного пресечения, создают (способствуют созданию) структуры органов, применяющих законодательство о мерах административного пресечения, исполняющих решения о них, поддерживают данные структуры органов в оптимальном рабочем состоянии, управляют ими. Информационное обеспечение осуществляют специализированные информационные центры МВД России, МВД, ГУВД, УВД, Министерства юстиции России и ряд других правоохранительных ведомств. Административно-юрисдикционное обеспечение процессов применения законодательства о мерах административного пресечения производят органы и должностные лица, осуществляющие административную деятельность <10>. ——————————— <10> Там же. С. 316.
Прокурорский надзор за соблюдением законности при применении законодательства о мерах административного пресечения осуществляют прокуроры, надзирающие за органами государственного управления (органами административной юрисдикции). Судебный контроль и надзор осуществляют соответствующие суды, а процессуальный контроль за соблюдением порядка применения той или иной меры административного пресечения — также и руководитель соответствующего органа. Организационное обеспечение законности при применении законодательства о мерах административного пресечения осуществляют прокуроры и соответствующие руководители органов исполнительной власти государственного управления. Планированием, принятием иных управленческих решений и обеспечением их исполнения, оказанием методической и практической помощи при применении законодательства о мерах административного пресечения занимаются субъекты внутрисистемного управления в лице руководителей соответствующих служб и подразделений. Наиболее общие вопросы взаимодействия, планирования и принятия иных управленческих решений, ведомственного контроля, оказание помощи и организационного обеспечения законности решают руководители правоохранительных министерств и иных органов исполнительной власти, в структуре которых сосредоточены органы, уполномоченные применять меры административного пресечения <11>. ——————————— <11> Там же. С. 315.
Библиографический список:
1. Малеин Н. С. Охрана прав личности советским законодательством. М., 1979. 2. Николаева Л. А. Рассмотрение трудовых споров как форма защиты трудовых прав граждан // Советское государство и право. 1973. N 8. 3. Стайнов П. Правовые вопросы защиты природы. М., 1974. 4. Тюрин В. А. Применение мер пресечения в административном праве России. М., 2002.
