ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРИЕМНЫМИ
И. МУРАВЬЕВ, В. ЗУЕВ
Муравьев И., прокурор г. Каменска-Уральского Свердловской области.
Зуев В., руководитель общественной приемной при Уполномоченном по правам человека Свердловской области.
Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина тесно связана с правозащитной деятельностью других государственных органов, в том числе и правоохранительных, за исполнением законов которыми прокуратура осуществляет надзор. Вместе с тем органы прокуратуры при выполнении поставленных перед ними задач взаимодействуют и с правозащитными общественными организациями. В системе взаимодействия прокуратуры с указанными структурами особо следует выделить блок согласованных действий и решений на различных уровнях с Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации. Понятно, что наличие Уполномоченного по правам человека не только не исключает выполнения задач, функций и полномочий прокуратуры, особенно по охране прав и интересов граждан, в том числе защищаемых в суде, на предварительном следствии и во многих иных сферах, на которые компетенция Уполномоченного не распространяется, но и, напротив, предъявляет к органам прокуратуры новые требования в соответствии с действующим законодательством. Хотя полномочия российского омбудсмена, как указывает М. Шалумов, и носят государственно-властный характер, они не позволяют омбудсмену отменять или приостанавливать действия и решения органов, организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, самому привлекать виновных в нарушениях лиц к юридической ответственности <1>. ——————————— <1> Шалумов М. С. «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства»: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. С. 33.
Это обуславливает необходимость согласованных действий названных правозащитников с прокуратурой РФ и другими компетентными государственными органами. В соответствии с действующим законодательством, в том числе Законом о прокуратуре, органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека взаимодействуют и дополняют друг друга. У их правозащитных полномочий есть общие, сходные черты, поскольку прокурор, как и омбудсмены, не вправе отменять незаконное решение должностного лица, привлекать виновное лицо к ответственности, самостоятельно, без обращения в компетентные органы, устранять допущенные нарушения. Протест, представление прокурора обязательны для исполнения лишь в части рассмотрения и дачи ответа прокурору по существу его требования. Для устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина прокурор, равно как и Уполномоченный по правам человека, также вправе обращаться в суды, в том числе и Конституционный Суд РФ, к органам, полномочным принимать конкретные решения, в том числе о привлечении таких виновных лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Но между этими органами есть и существенные различия. Они отличаются, прежде всего, по объекту надзора. Объект прокурорского надзора — исполнение законов, в том числе и тех, которые гарантируют права и свободы личности, а объектом надзора Уполномоченного по правам человека выступает только соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В этом отношении в теории прокурорского надзора необходимо, на наш взгляд, определиться с понятием правозащитной деятельности прокуратуры, а также структурно-функциональной характеристикой этой деятельности. В научной литературе, посвященной деятельности органов прокуратуры России, нет однозначного понимания функций прокуратуры, не раскрывает это понятие и законодатель. Ни Конституция, ни Закон о прокуратуре не содержат перечня функций. Нередко ученые отождествляют функции прокурорского надзора с направлениями деятельности, отраслями надзора, объектом и предметом надзора. Правозащитная функция — это самостоятельная функция в деятельности органов прокуратуры. Содержание этой функции (предмет ведения, полномочия) обусловлено задачами защиты прав и свобод человека и гражданина. Эти задачи, как уже отмечено, выполняются прокуратурой во взаимодействии с российскими правозащитниками. В практике работы органов прокуратуры на местах в этом отношении уже накоплен определенный положительный опыт. Так, в Свердловской области областным Законом от 14 июня 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области» введена должность Уполномоченного по правам человека с соответствующим аппаратом, основные задачи которого — усиление гарантий государственной защиты прав и свобод человека, содействие беспрепятственной реализации прав и свобод человека, обеспечение соблюдения и уважения прав, свобод и достоинства человека государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Десять лет работы показали состоятельность и необходимость этого института в реальном обеспечении защиты прав и свобод граждан. Это подтверждается и данными работы за последние годы. Если в 2003 г. было 3167 письменных обращений граждан за защитой своих нарушенных прав, то в 2004 г. — 3539, в 2005 г. — 4014, в 2006 г. — 4867, в 2007 г. — 4730. Помимо этого, проводится и прием граждан по вопросам защиты их прав. Так, в 2006 г. Уполномоченным и работниками его аппарата было принято 8279 граждан, причем лично Уполномоченным 1988 человек; в 2007 г. — 7519 и 1542 соответственно. Анализ обращений и жалоб свидетельствует о том, что почти не уменьшается количество жалоб на нарушение прав на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, на действия правоохранительных органов на досудебной стадии уголовного судопроизводства. В 2006 г. такие обращения составили почти 25% от всех поступивших в аппарат Уполномоченного по правам человека Свердловской области, в 2007 г. — 24%. Не уменьшается количество таких обращений и в органы прокуратуры. Так, в 2005 г. в органы прокуратуры Свердловской области поступило 16228 заявлений и жалоб на действия лиц, производящих предварительное расследование, в 2006 г. — 17100, а уже за первое полугодие 2007 г. — 8936. Таким образом, необходимость сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека объективно обусловлена. И такое сотрудничество есть. Цель, стоящая перед указанными органами, должна объединять их усилия по обеспечению прав граждан и их защите, что и происходит на практике. На конструктивную позицию областной и районных (городских) прокуратур в восстановлении нарушенных прав граждан обратила внимание Уполномоченный по правам человека Свердловской области Т. Мерзлякова в своем ежегодном докладе. По результатам рассмотрения обращений Уполномоченного в органы прокуратуры прокурорами возбуждались уголовные дела (со второго полугодия 2007 г. — по мотивированным постановлениям прокуроров), виновные должностные лица за несвоевременное рассмотрение жалоб и заявлений граждан привлекались к дисциплинарной ответственности <2>. ——————————— <2> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека Свердловской области в 2007 году // Областная газета. 2008. 2 апреля. N 106-107 (4351-4352).
Одна из форм взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека — сотрудничество районных (городских) прокуратур с общественными приемными. В целях оказания консультативной помощи по вопросам восстановления нарушенных прав и свобод граждан на базе Уральского института экономики, управления и права и его филиалов созданы общественные приемные Уполномоченного по правам человека Свердловской области. Общественная приемная представляет собой консультативный орган при Уполномоченном по правам человека по работе с жалобами и обращениями граждан, касающимися вопросов нарушения прав и свобод человека и гражданина. В г. Каменске-Уральском приемная осуществляет свою деятельность с 26 февраля 2007 г. За это время в нее обратились 185 человек, причем если в 2007 г. таких обращений было 99, то уже за 5 месяцев 2008 г. — 86. Все обратившиеся получили квалифицированную юридическую помощь. В подавляющем большинстве случаев граждане обращаются за разъяснениями по вопросам нарушенных гражданских прав, что составляет более 30% от всех обращений. Несомненно, работа общественной приемной лишь частично дополняет правозащитную деятельность прокуратуры, ни в коей мере не подменяя ее. Результаты работы прокуратуры города Каменска-Уральского свидетельствуют о некотором снижении количества жалоб граждан на действия должностных лиц органов предварительного расследования. Если в 2006 г. в прокуратуру города поступило 519 жалоб и заявлений граждан по вопросам следствия и дознания, то в 2007 г. — 453. Снизилось и количество удовлетворенных жалоб. Если в 2006 г. признаны обоснованными 159 жалоб, т. е. 30% от общего числа, то в 2007 г. — 34, т. е. 7,5%. Основные формы взаимодействия прокуратуры г. Каменска-Уральского и общественной приемной при Уполномоченном по правам человека — обмен информацией, аналитическая работа, участие в совещаниях и т. д. Направленные из общественной приемной заявления и обращения своевременно рассматриваются, находятся на особом контроле у прокурора, становятся поводом для прокурорской проверки и принятия соответствующих мер прокурорского реагирования. О принятых мерах направляется информация руководителю общественной приемной. Такое взаимодействие позволяет органам прокуратуры совместными усилиями устранять допущенные нарушения, защищать права граждан, анализировать характер обращений и принимать меры прокурорского реагирования по всем фактам допущенных нарушений, привлекать виновных к предусмотренной законом ответственности. Деловые отношения, сложившиеся между руководителями прокуратуры и руководителем общественной приемной, взаимопонимание позволяют конструктивно решать вопросы защиты прав и свобод граждан, обратившихся в общественную приемную. Следует отметить, что направленные из общественной приемной в прокуратуру города обращения и заявления граждан находятся на личном контроле у прокурора города. В целях повышения эффективности совместной деятельности по защите прав и свобод, улучшению взаимодействия, разработке новых форм сотрудничества проводятся встречи руководителей, где обсуждаются самые различные вопросы, касающиеся защиты прав граждан. Работа общественной приемной в определенной мере позволяет людям, столкнувшимся с нарушениями своих прав и свобод, обратиться непосредственно за разъяснениями и конкретной помощью в независимую организацию, не связанную ведомственными интересами. Члены общественной приемной независимы и подчинены только одной цели — оказать гражданам квалифицированную консультативно-правовую помощь, защитить нарушенные права, консультируя обратившихся граждан по тем или иным правовым вопросам, помогая юридически грамотно составить исковое заявление в суд, жалобу в вышестоящую судебную инстанцию, прокуратуру, другие государственные органы и органы местного самоуправления. Конечно, у общественной приемной нет каких-либо полномочий по отношению к должностным лицам, допустившим нарушение прав граждан, поэтому по всем фактам, требующим непосредственного вмешательства правоохранительных органов, соответствующая информация направляется в прокуратуру. С позиции правозащитной функции прокуратуры, которая развивается, совершенствуется и является в настоящее время одной из основных ее функций, у совместных согласованных действий со всеми организациями по защите прав и свобод человека и гражданина огромное положительное значение как для граждан, так и для государства. Такая форма сотрудничества органов прокуратуры на местах и Уполномоченного по правам человека через общественные приемные перспективна, требует изучения и дальнейшего совершенствования.
