ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ КАК ПРАВОВАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
Я. В. ПОЙМИНОВА
Проблема понятия регистрационно-правоустанавливающей деятельности, в частности государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним, еще не стала предметом самостоятельных общетеоретических и отраслевых разработок. В юридической литературе <1>, как правило, механически воспроизводится понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которое сформулировано в п. 1 ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <2>. Этот пункт гласит: «Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ». В некоторых публикациях приведенное выше законодательное определение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним незначительно детализировано <3>. Однако его сущность не меняется, а недостатки остаются незамеченными. В свое время дефиниция п. 1 ст. 2 названного выше Федерального закона была прогрессивным явлением и в целом соответствовала тем научным представлениям, которые раскрывали понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним к моменту принятия этого Закона. Однако в настоящее время законодательное определение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним нуждается в серьезной реконструкции (обновлении) по следующим основаниям. Законодательное определение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно учитывать последние достижения теории юридической деятельности, опираться на ее современные идеи и по возможности максимально полно отражать их в соответствующих юридических нормах. В законодательном определении ничего не сказано об особенностях государственной регистрации прав граждан. Например, о том, что это разрешение правоустанавливающего дела венчается правоустанавливающим актом. Отсутствие в законодательном определении специфических признаков государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним превращает эту норму скорее в юридический лозунг, чем в нормативное предписание (дефиницию), имеющее теоретическое и практическое значение. Сформулированное в Федеральном законе понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним раскрывается с помощью термина «юридический акт»: его использование нецелесообразно хотя бы потому, что он имеет разные смыслы и значения. И последнее, в рассматриваемом понятии следует говорить не только о соответствии государственной регистрации Гражданскому кодексу РФ, но и о соответствии другим законам. ——————————— <1> См.: Кирсанов А. В. Право на недвижимое имущество и сделки с ним, подлежащие государственной регистрации. М.: Ось-89, 2001. С. 3. <2> Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. <3> Агапов А. Б. Административное право: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 457.
Сказанное требует создания нового понятия «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним», основанного на последних достижениях науки и практики в разработке теории юридической деятельности. Руководствуясь ими, можно сделать вывод: определение «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним» производно от родового понятия «правоприменительная деятельность» и наиболее общего понятия «юридическая деятельность». В настоящее время значительное число ученых-юристов отождествляют юридическую деятельность с юридическим процессом <4>. Такой подход играет важную роль в создании современной концепции юридической деятельности, способствует обеспечению прав и свобод личности в ее взаимоотношениях с публичной властью, определяет конкретные юридические пределы организации и функционирования этой власти. Однако в юридической литературе до сих пор нет единства в определении объема юридической деятельности (юридического процесса). ——————————— <4> Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. М., 1968. С. 13.
Изначально в правовой науке юридический процесс соотносился исключительно с юрисдикционной деятельностью. Определение его общего назначения преподносилось односторонне. Сфера использования категории юридического процесса ограничивалась деятельностью соответствующих органов государства по разрешению ими правовых споров и разбирательству дел о правонарушениях, а также случаями, когда необходимо государственное принуждение в отношении лиц, совершивших противоправные деяния <5>. Начиная с 1940-х годов в юридической литературе высказывалось весьма полезное как для теории, так и для практики мнение о необходимости выделения наряду с уголовным и гражданским процессом также и административного <6>. Это предложение безосновательно отклонялось теми учеными, которые полагали, что необходимости выделения в отраслевых исследованиях этого процесса нет. Так, Н. Г. Салищева, раскрывая вопросы административного процесса, считала, что административный процесс представляет собой особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения <7>. Укреплялась при этом позиция понимания юридического процесса как юридической деятельности, направленной на разрешение споров о праве <8>. ——————————— <5> Васильев А. М. Правовые категории. М., 1976. С. 261. <6> Гетьман А. П. Процессуальные нормы и отношения в экологическом праве. Харьков, 1994. С. 120. <7> Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. Ин-т государства и права АТ СССР. М.: Юрид. лит., 1964. С. 11. <8> Елисейкин П. Ф. Соотношение общего понятия юридического процесса и организационных форм материального права // Проблемы соотношения материального и процессуального права. М., 1980. С. 33.
Появившиеся затем в общей теории права новые исследования по вопросам юридического процесса изменили представление о последнем как о чисто юрисдикционном явлении. Как справедливо отметил В. М. Горшенев, не только юрисдикционная деятельность, но и деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных дел положительного характера нуждается в процедурно-процессуальных формах <9>. В юридической науке после 70-х — начала 80-х годов XX в. интенсивно разрабатывается концепция широкого понимания юридического процесса как комплексной системы органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права <10>. Разработка концепции юридического процесса в его широком понимании не могла не повлиять и на отраслевые научные исследования, проводимые в так называемых непроцессуальных отраслях права, получивших при этом методологическую основу для исследования процессуальных явлений, содержащихся в этих отраслях. Так, в административно-правовой науке понятие «административный процесс» стало употребляться в широком и узком смысле <11>. В экологическом и трудовом праве употребляется понятие процесса в широком смысле <12>. Объяснение такой тенденции видится в следующем. Во-первых, еще значительно влияние на отраслевые научные исследования процессуальных явлений традиционного подхода к пониманию юридического процесса, отождествляющего его с юрисдикционной деятельностью. Во-вторых, налицо стремление ученых, анализирующих отраслевые процессуальные явления, ввести в юридическую науку и объяснить необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм не только, а может быть, и не столько при помощи процессуальных форм, выработанных гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной, а позднее и административно-правовой наукой, а сколько при помощи процессуальных форм, зарождающихся в недрах соответствующих материальных отраслей права <13>. ——————————— <9> Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1972. С. 209. <10> См.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР: Сб. науч. тр. / Яросл. гос. ун-т; Под ред. В. М. Горшенева. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та, 1977. Вып. 4. <11> Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30. <12> Гетьман А. П. Указ. соч. С. 123. <13> Там же.
Основное преимущество теории юридической деятельности состоит в правильном, научно обоснованном, опирающемся на действующее законодательство и юридическую практику ответе на дискутируемый вопрос о соотношении юридического процесса и юридической процедуры. «Деятельность компетентных органов представляет собой законодательный процесс. Порядок внесения законопроектов в законодательный орган, рассмотрения и голосования по этим законопроектам — это юридическая процедура» <14>. Отсюда следует вывод: «Процесс и процедуру нельзя ни отождествлять, ни противопоставлять друг другу». Как будет показано, они находятся в диалектическом соотношении. ——————————— <14> Бобылев А. И., Горшков А. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть в России. Теория и практика ее осуществления: к 200-летию исполнительной власти. М.: Право и государство, 2003. С. 103.
Признакам и видам юридической деятельности посвящена обширная научная литература, в которой определяются наиболее существенные признаки юридической деятельности: — форма отношений и преобразований социальных связей уполномоченными на то законом органами (должностными лицами) государственной власти. Так, Ю. Ф. Чуфаревский подчеркивает: «Государство обладает монополией на нее» <15>. Иными словами, это официальная (публичная) деятельность; ——————————— <15> Чуфаревский Ю. В. Юридическая деятельность: понятие и структура, ее ценность и значимость // Юрист. 1999. N 4. С. 13.
— исключительно правовое как по содержанию, так и по своей форме. Ее юридическая природа прежде всего и главным образом проявляется в результатах этой деятельности; — объективно нуждается в специальном правовом регулировании. Правовые предписания устанавливают систему участников юридического процесса, их наименование, виды, подведомственность, правовой статус, пределы полномочий, перечень используемых средств и приемов, а также пути достижения намеченных задач и результаты этого процесса; — связана с использованием методов правового регулирования и в связи с этим является важнейшим инструментом, обеспечивающим сознательный выбор способов средств и приемов воздействия на социальную среду, на многообразие складывающихся в ней общественных отношений; — динамичное явление, означающее совершение сложных операций соответствующих органов государственной власти, посредством которых реализуются их функции. Названные признаки юридической деятельности имеют общий характер, создают методологические основания для характеристики всех разновидностей государственной работы — учредительной, правотворческой, правоприменительной, контрольно-надзорной, регистрационно-правоустанавливающей и др. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правовая форма государственной деятельности связана с правоисполнительной работой названной федеральной службы и соотносима поэтому с правоприменительной и контрольной (в части правительственного и ведомственного контроля) деятельностью. Особенности регистрационно-правоустанавливающей формы государственной деятельности определяются в связи с решением наиболее общего вопроса о понятии и видах правовых форм деятельности носителей публичной власти. Так, Н. Г. Александров, М. И. Байтин, И. С. Самощенко называют три основных вида юридической деятельности: правотворческую, правоисполнительную (оперативно-исполнительную) и правоохранительную <16>. А. В. Мицкевич в этот ряд ставит и контрольно-надзорную деятельность компетентных органов <17>. В. М. Горшенев выделяет правотворческую, правоприменительную, учредительную и контрольную деятельность <18>. С. С. Алексеев считает возможным различать правотворческую деятельность, правоисполнительную деятельность, правообеспечительную деятельность, в свою очередь, подразделяемую на организационную, контрольно-надзорную и правоохранительную <19>. Наряду с признанием всех названных называется и правоконкретизирующая деятельность <20>. Имеются предложения в качестве самостоятельных видов (форм) юридической деятельности рассматривать познавательную, организаторскую, удостоверительную и т. д. ——————————— <16> Самощенко И. С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Советское государство и право. 1956. N 3. С. 85. <17> Правотворчество в СССР / Под ред. А. В. Мицкевича. М., 1974. С. 75. <18> Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 7. <19> Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 58. <20> Бакулина Л. Т. Государственная правореализующая деятельность: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 7.
Регистрационно-правоустанавливающая деятельность имеет ряд общих показателей, которые, с одной стороны, обнаруживают однопорядковость в ряду других правовых форм деятельности носителей публичной власти; с другой — создают условия для индивидуализации этого вида юридической деятельности: I. Властно-организационный характер деятельности, которая обладает официальностью (публичностью). Федеральная служба государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, например, делает государственную работу в режиме открытости, официальности (публичности). II. Осуществляется эта юридическая деятельность на основании полномочий и в рамках юридических ограничений. Субъекты — носители властных полномочий имеют статусные возможности осуществлять деятельность по государственной регистрации прав. Законодательное определение полномочий при этом создает для субъектов регистрационно-правоустановительной деятельности режим юридической определенности, правовых ограничений. III. Регистрационно-правоустанавливающая деятельность всегда связана с разрешением юридических дел, подведением реальной жизненной ситуации под нормативную модель права собственности на недвижимое и иное имущество и реализацию соответствующих полномочий. Здесь присутствует логическая сторона юридической деятельности носителей властных полномочий, по удостоверению права собственности и юридическому признанию сделок с недвижимым и другим имуществом. IV. Порядок осуществления названных полномочий регулируется нормами процессуального права. Законодательный уровень регулирования порядка совершения работы по удостоверению права собственности на имущество и сделок с ним свидетельствует о важности как властных полномочий, так и достигаемого результата. Подтверждается вывод о том, что процессуальное право имеет место там, где реализуются властные полномочия и достигается при осуществлении юридической деятельности соответствующий притязанию юридически значимый результат. Важным здесь становится тщательное урегулирование порядка (процедуры) совершения действий участниками процесса. V. Деятельность по регистрации прав на имущество и сделок с ним завершается принятием официального документа. Как и в любой другой правовой форме государственной деятельности, здесь имеет место разрешение юридического дела (фактического обстоятельства) в положительном или отрицательном смысле. Это правоустанавливающий документ или акт, отрицающий право на недвижимое и иное имущество и совершение сделки с ним. Соответствующий правовой акт (свидетельство) мотивирован, требует юридических обоснований. VI. Как и всякая государственно-властная деятельность, регистрационно-правоустанавливающая нуждается в использовании приемов и правил юридической техники. Это правила документооборота, правила русского языка, реквизиты документов, технические средства «привязки» недвижимого имущества и земельных участков их расположения и др. <21>. ——————————— <21> Унификация представлений о юридических процессах находит отклик в юридической литературе. См.: Борисов Г. А. Процессуально-правовая ответственность в современном законодательстве России // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 70 — 78.
Правовые формы деятельности управомоченных носителей публичной власти имеют общие черты и одновременно особенности (В. М. Горшенев, Е. В. Самсонова и др.). В частности, по ряду названных существенных признаков регистрационно-правоустанавливающая деятельность имеет сходство с правоприменительной. Особенно это заметно, когда в правоприменении реализуются властные полномочия, происходит персонификация и конкретизация прав и обязанностей, разрешение юридических дел, по их результатам принимаются юридические акты и др. Эти виды юридической деятельности существенно разнятся по исходным предпосылкам. Общепризнанными являются юридические факты, обусловливающие возбуждение правоприменительных дел. Отсюда правоприменительная юридическая деятельность в отличие от регистрационно-правоустанавливающей во многих случаях является юрисдикционной. Здесь же возобладает реализация правоустанавливающей, правонаделительной функции государственной работы.
