ИЗ ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
Органы исполнительной власти субъектов Федерации не наделены полномочиями по регулированию правоотношений в области опеки и попечительства.
Первый заместитель прокурора Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 1 Приказа Департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 г. N 188-о. д.-н и утвержденных им Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в бюджетных стационарных учреждениях социального обслуживания Ивановской области, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории РФ, ссылаясь на то, что они приняты с превышением полномочий, поскольку гражданское законодательство, определяющее права и обязанности опекунов, находится в ведении РФ.
Прокурор полагал, что правила противоречат нормам ГК РФ, Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», поскольку устанавливают не предусмотренные федеральным законодательством полномочия опекунов по временной передаче совершеннолетних недееспособных граждан в семьи совершеннолетних граждан, а неисполнением администрацией интерната обязанностей опекуна в отношении выбывающих недееспособных лиц нарушаются права последних на эффективную социальную защиту и надлежащий уход.
Решением Ивановского областного суда от 23 июля 2013 г. заявление первого заместителя прокурора Ивановской области удовлетворено в части подп. «а» п. 13 Правил, в остальной части в удовлетворении заявления отказано.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ по апелляционному представлению прокурора указанное решение суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора отменила и вынесла новое решение, которым признала недействующими п. 1 оспариваемого Приказа департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 г. N 188-о. д.-н и утвержденные им правила в полном объеме, указав следующее.
Отказывая в удовлетворении требований, суд, сославшись на положения ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 8 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», пришел к выводу о том, что оспариваемые Приказ Департамента социальной защиты населения Ивановской области и утвержденные им правила приняты уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в пределах предоставленных ему полномочий и регулируют вопросы организации деятельности названных стационарных учреждений.
Этот вывод суда нельзя признать правильным исходя из следующего.
Предметом правового регулирования оспариваемых правил являются отношения в области осуществления опеки над совершеннолетними недееспособными гражданами.
Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными гражданами регулируются Гражданским кодексом РФ, указанным Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ. Законами субъектов РФ указанные в ч. 1 ст. 3 отношения регулируются по вопросам, отнесенным к их ведению этим ФЗ.
Положения, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане (ст. 1). Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации (ст. 11).
Таким образом, бюджетные стационарные учреждения социального обслуживания Ивановской области в отношении совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в них, исполняют обязанности опекунов.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 48-ФЗ права и обязанности опекунов и попечителей определяются гражданским законодательством. Они установлены ст. ст. 35 — 37 ГК РФ.
При этом ни Гражданским кодексом РФ, ни Федеральным законом «Об опеке и попечительстве», ни Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» не предусмотрена временная передача совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в учреждениях социального обслуживания, в семьи совершеннолетних граждан, проживающих на территории РФ.
С учетом изложенного судебная коллегия согласилась с доводом апелляционного представления прокурора о противоречии оспариваемых правил федеральному законодательству.
Утверждение суда о том, что на федеральном уровне предусмотрена возможность временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан из психоневрологических интернатов в семьи принимающих их граждан со ссылкой на п. 25 Положения о психоневрологическом интернате Министерства социального обеспечения РСФСР, утвержденного Приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 27 декабря 1978 г. N 145, нельзя признать правильным. Названной нормой предусмотрена возможность временного выбытия из интерната престарелых и инвалидов, в нем не идет речи о недееспособных гражданах.
Принимая во внимание, что граждане, в семьи которых передаются недееспособные лица, не являются опекунами и не могут нести ответственность за принимаемых в семью недееспособных лиц, Судебная коллегия пришла к выводу о необходимости отмены судебного решения и удовлетворении заявления прокурора.
Сокращенное написание наименования субъекта РФ в адресе места жительства сборщика подписей не является основанием для признания подписей избирателей недействительными.
Д. обратился в суд с заявлением об отмене решения окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу N 28 от 26 июля 2013 г. N 12 «О регистрации кандидата в депутаты Народного Хурала Республики Бурятия пятого созыва по одномандатному избирательному округу N 28 Цыбиковой Н. Б.», ссылаясь на то, что адрес места жительства лица, осуществляющего сбор подписей избирателей, в представленных подписных листах указан не в полном объеме. Заявитель полагал, что сокращение наименования субъекта в адресе места жительства лица, осуществляющего сбор подписей, недопустимо, так как препятствует однозначному восприятию сведений.
Решением Верховного суда Республики Бурятия от 12 августа 2013 г. заявление удовлетворено.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к заключению, что сокращение в адресе места жительства лиц, осуществляющих сбор подписей избирателей, наименования субъекта РФ свидетельствует о неполноте сведений о сборщике подписей, что в силу подп. «з» п. 6.4 ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ является основанием для признания всех подписей избирателей недействительными.
При этом суд исходил из того, что регистрация кандидата Цыбиковой нарушает принцип равенства всех кандидатов, гарантированный ст. 39 названного Закона, который предусматривает возможность сокращения слов и дат исключительно в отношении сведений об избирателях, которые являются жителями избирательного округа, в то время как лица, осуществляющие сбор подписей избирателей, могут проживать за его пределами.
Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2013 г. решение суда отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении заявления.
Порядок и правила сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата, правила оформления подписных листов регламентируются ст. 37 Федерального закона N 67-ФЗ. Исчерпывающий перечень оснований признания подписей недействительными предусмотрен п. 6.4 ст. 38 названного Закона. Пунктом 12 ст. 37 закреплена обязанность лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей, заверить каждый подписной лист, собственноручно указав в том числе адрес места жительства, который согласно п. 5 ст. 2 указанного Закона включает наименование субъекта Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номера дома и квартиры.
Таким образом, необходимость указания в подписных листах в адресе места жительства сборщиков подписей наименования субъекта РФ является безусловным требованием федерального законодательства, обязательным для исполнения всеми участниками избирательного процесса.
Вместе с тем Судебная коллегия не согласилась с позицией суда, расценившего сокращенное написание в подписных листах в адресе сборщиков подписей избирателей наименования субъекта РФ («РБ» вместо «Республика Бурятия») как отсутствие одной из составляющих понятия адреса места жительства лица, осуществляющего сбор подписей избирателей в поддержку кандидата Цыбиковой, по следующим основаниям.
Исходя из буквального толкования подп. «з» п. 6.4 ст. 38 Федерального закона N 67-ФЗ все подписи в подписном листе признаются недействительными, если лицо, осуществлявшее сбор подписей, не указало хотя бы один из обязательных элементов, составляющих объем сведений о сборщике подписей, предусмотренных Федеральным законом: дату своего рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием даты его выдачи, наименования или кода выдавшего его органа.
Между тем в строке «Подписной лист удостоверяю» каждого подписного листа содержатся все сведения, перечисленные в подстрочечном тексте подписного листа приложения 5 к Федеральному закону N 67-ФЗ, в том числе и наименование субъекта РФ.
Кроме того, Судебная коллегия обратила внимание на то обстоятельство, что сборщики подписей Цыдыпова Э. Ц. и Цыдыпова С. К. проживают в том же районе Республики Бурятия, что и избиратели, поставившие в подписных листах подписи в поддержку выдвижения кандидата Цыбиковой, что исключает любое иное прочтение наименования субъекта РФ, кроме Республика Бурятия.
Более того, из содержания отдельных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления, следует, что в Республике Бурятия допускается в официальных наименованиях сокращенное написание названия республики как субъекта РФ (Указом Президента Республики Бурятия от 30 декабря 2010 г. N 163 «Об утверждении Административных регламентов предоставления государственных услуг в сфере отдельных переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти Республики Бурятия» предусмотрено сокращенное название государственного казенного учреждения Республики Бурятия «Лесничество» — ГКУ РБ «Лесничество» и др.).
Из Методических рекомендаций по приему и проверке подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на выборах, проводимых в субъектах РФ, утвержденных Постановлением ЦИК РФ от 13 июня 2012 г. N 128/986-6, Центральная избирательная комиссия РФ, давая в п. 12 подразд. 3.2 «Основания признания подписей недостоверными и (или) недействительными» разъяснения подп. «з» п. 6.4 ст. 38 Федерального закона N 67-ФЗ, указала, что он применяется аналогично п. 5, содержащему разъяснения вопроса, в каких случаях подпись избирателя признается недействительной в связи с неполнотой указанных в подписном листе сведений, а именно при условии отсутствия каких-либо сведений о сборщике подписей, требуемых Законом.
С учетом изложенного Судебная коллегия пришла к выводу, что сокращенное написание «Республика Бурятия» в виде двух прописных букв в адресе места жительства сборщика подписей в подписных листах, представленных в избирательную комиссию кандидатом Цыбиковой, нельзя расценить как представление лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, сведений о себе не в полном объеме или отсутствие в адресе места жительства сборщика подписей наименования субъекта РФ, а также не может свидетельствовать о нарушении закрепленного в ст. 39 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ принципа равенства всех кандидатов.
При установлении гарантий и компенсаций губернатору края в связи с прекращением полномочий региональный законодатель обязан учитывать социально-экономическое положение субъекта РФ и возможности его бюджета.
Законом Камчатского края от 27 марта 2013 г. «О губернаторе Камчатского края» регулируются отношения, связанные с замещением должности высшего должностного лица Камчатского края — губернатора Камчатского края, являющейся государственной должностью РФ.
Заместитель прокурора Камчатского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. п. 6 и 10 ст. 3, ст. ст. 7 и 8 Закона, предоставляющих губернатору Камчатского края трудовые права, гарантии и компенсации, ежемесячную доплату к пенсии и меры социальной поддержки в связи с прекращением исполнения им своих полномочий.
Решением Камчатского краевого суда от 2 июля 2013 г. заявление заместителя прокурора Камчатского края удовлетворено в части п. п. 6 и 10 ст. 3 и ст. 8 Закона Камчатского края «О губернаторе Камчатского края», в удовлетворении заявления о признании недействующей ст. 7 Закона отказано.
Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2013 г. это решение в части признания недействующим п. 6 ст. 3 краевого Закона отменено, принято новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора отказано; отменено решение и в части отказа в признании недействующей ст. 7 Закона края, в этой части заявление прокурора удовлетворено. В остальной части решение оставлено без изменения.
Согласно п. 6 ст. 3 краевого Закона расходы, связанные с переездом губернатора Камчатского края и членов его семьи в другую местность, возмещаются в соответствии с законодательством Камчатского края, а в силу п. 10 этой же статьи губернатору предоставляются иные трудовые права, гарантии и компенсации.
Признавая указанные нормы недействующими, суд первой инстанции посчитал, что эти правоотношения регулируются нормами трудового права по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.
Отменяя решение в этой части, Судебная коллегия указала, что суд не учел правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2013 г. N 7-П, о том, что лица, избираемые на должности в органах государственной власти субъекта РФ (в этом случае высшее должностное лицо — губернатор края), не являются наемными лицами, их правовой статус обусловлен самим актом избрания на выборах.
Компенсация расходов, связанных с переездом лиц, работающих в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается Законом РФ от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Согласно ст. 35 этого Закона размер, условия и порядок компенсации расходов, связанных с переездом, лицам, работающим в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.
Статьей 13 Закона Камчатского края от 6 марта 2008 г. «О гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих в Камчатском крае и работающих в организациях, финансируемых из краевого бюджета» установлены размер, условия и порядок предоставления компенсации работнику организации, финансируемой из краевого бюджета, и членам его семьи в случае переезда к новому месту жительства в другую местность.
Следовательно, п. 6 ст. 3 Закона «О губернаторе Камчатского края» принят в соответствии с полномочиями, предоставленными субъекту РФ, и федеральному законодательству не противоречит.
Не соглашаясь с выводом краевого суда об осуществлении субъектом РФ правового регулирования в части оспариваемых пунктов ст. 3 Закона с превышением полномочий, Судебная коллегия в то же время указала, что положение п. 10, касающееся предоставления губернатору края иных трудовых прав, гарантий и компенсаций, является неопределенным, поскольку допускает неоднозначное толкование и потому подлежит признанию недействующим по этим мотивам.
В соответствии со ст. ст. 7 и 8 Закона «О губернаторе Камчатского края» прекратившему исполнение своих полномочий губернатору края за счет средств краевого бюджета установлены размер, условия и порядок ежемесячной доплаты к пенсии, а также меры социальной поддержки в виде выплаты денежной компенсации до устройства на новую работу, возмещение стоимости путевки на санаторно-курортное лечение, возмещение расходов, связанных с проездом к месту отдыха, предоставление служебного автомобильного транспорта.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 5 апреля 2013 г. N 7-П указал, что законодатель субъекта РФ должен учитывать, что такая гарантия, как единовременная денежная выплата, направлена на обеспечение депутатам дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением депутатских полномочий жизненным обстоятельствам, а также обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства РФ.
Как видно из оспариваемых прокурором положений ст. ст. 7 и 8 Закона края, установленная ежемесячная доплата к пенсии и меры социальной поддержки губернатора края, прекратившего исполнение своих полномочий, не направлены на обеспечение дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением полномочий жизненным обстоятельствам и носят бессрочный характер.
Из анализа бюджетного законодательства Камчатского края, в частности законов об утверждении отчетов об исполнении государственного бюджета края, следует, что бюджет края дефицитный, субъект относится к числу дотационных регионов России.
Кроме того, Камчатский край включен в Перечень субъектов РФ, утвержденный Приказом Министерства финансов РФ от 30 ноября 2012 г. N 456, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета по отношению к объему собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов.
Принимая во внимание невысокий уровень бюджетной обеспеченности края, а также низкие показатели уровня социальной защищенности населения, Судебная коллегия пришла к выводу о том, что установление оспариваемыми нормами доплаты к пенсии, а также мер социальной поддержки губернатора края, прекратившего исполнение своих полномочий, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.
