Шерегова Ф., НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В ч. 1 ст. 41 Конституции РФ закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, гарантировано наличие бесплатной системы медицинской помощи. Эта конституционная норма конкретизирована в ст. 20 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», согласно которой граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
С 1 января 2006 г. начал реализовываться приоритетный национальный проект «Здоровье».
Обеспечение его реализации — одна из важнейших задач всех государственных органов, включая органы прокуратуры. Проведенное исследование показало, что в целом состояние здравоохранения в России продолжает оставаться достаточно сложным и это во многом определяется многочисленными нарушениями законодательства об охране здоровья граждан, которые совершают должностные лица органов власти, государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.
При проверках прокуроры устанавливают неединичные факты смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи. Зафиксированы факты поборов с пациентов за оказание бесплатной медицинской помощи.
Многочисленны факты осуществления медицинской деятельности без соответствующей лицензии и случаи нецелевого расходования средств, выделенных на здравоохранение. Повсеместно растет количество фальсифицированной медицинской продукции, создающей реальную угрозу жизни и здоровью граждан.
Проведенный анализ показал, что количество выявляемых органами прокуратуры нарушений законодательства в сфере здравоохранения в целом по РФ за период с 2003 г. по 2007 г. увеличилось почти в 6 раз (с 10574 до 60490, или на 472,2%), в том числе незаконных правовых актов более чем в 2,5 раза (с 447 до 1280, или на 186,4%).
Сложившееся неудовлетворительное состояние исполнения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь во многом следствие крайне низкой эффективности деятельности специализированных органов государственного контроля в этой сфере, которые своевременно не выявляют и не пресекают нарушения законодательства. До сих пор в некоторых регионах не исполняются либо выполняются ненадлежащим образом многие важные положения по реализации национального проекта «Здоровье», допускаются противоправные проявления в сфере здравоохранения.
Так, прокурор Саратовской области принес протест на п. 9 территориальной Программы государственных гарантий, в котором предусматривалось оказание гражданам бесплатной медицинской помощи при условии их постоянного проживания на территории Саратовской области. Это положение противоречит действующему законодательству. Согласно требованиям ст. ст. 17 и 20.1 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», государство, включая субъекты Федерации, обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от их места жительства (регистрации) и других обстоятельств. Следовательно, действие указанной территориальной Программы распространяется на всех граждан, обратившихся за медицинской помощью на территории области, независимо от их постоянного места жительства. Протест прокурора области был удовлетворен, а п. 9 указанной Программы приведен в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Другой пример. В нарушение ст. 41 Конституции РФ, ФЗ от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи» и. о. министра здравоохранения Республики Татарстан принял распоряжение от 19 марта 2007 г., которым выписка рецептов на специфические противоопухолевые препараты для онкологических больных, в том числе льготных лекарственных средств, возложена только на ГМУЗ «КОД» МЗ РТ, ГУЗ «Казанский онкологический диспансер» и ГУЗ «Набережночелнинский онкологический диспансер», при этом не были учтены права онкологических больных, которые проживают в других районах республики, особенно больных, которые не могут передвигаться и не в состоянии доехать до указанных медицинских учреждений. По протесту прокурора указанное незаконное распоряжение изменено.
Негативно сказывается на эффективности мероприятий прокурорского надзора в сфере здравоохранения отсутствие в органах прокуратуры соответствующих методических материалов (рекомендаций, пособий и других изданий) научного и научно-прикладного характера, раскрывающих специфику и содержание предмета, объекта и пределов прокурорского надзора, современные действенные формы и способы выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства, регламентирующего права граждан на получение медицинской помощи.
Исходя из особой специфики медицинского законодательства и учитывая, что отказ медицинского работника в оказании заболевшему гражданину неотложной медицинской помощи в определенных конкретных случаях может повлечь (либо уже повлек) реальную угрозу его жизни или здоровью, прокурору необходимо в подобных острокритических ситуациях неотложно проводить проверки с привлечением специалистов соответствующего профиля.
Практика свидетельствует, что подобные неотложные проверки прокуроры проводят по сигналам об отказе выездов «скорой помощи» к тяжело больным, по фактам отказа медицинских учреждений в приеме беременных женщин, по фактам смерти в медицинских учреждениях пациентов, в том числе детей, и другим острым сигналам.
На фоне бездействия органов контроля ежегодно возрастает активность прокуроров по защите нарушенных прав граждан в порядке гражданского судопроизводства по возмещению вреда, причиненного их жизни и здоровью. Об этом свидетельствуют статистические данные, из которых видно, что количество предъявленных исков прокуроров с 2003 г. по 2007 г. возросло с 1114 до 11480 (в 10 раз), а общая сумма исков возросла с 4818.1 тыс. руб. до 113598 тыс. руб. (на 135,8%).
Прокуроры активно использовали эту форму реагирования и при выявлении нарушений законодательства при реализации национального проекта «Здоровье». Так, если в течение 2006 г. они направили в суды 2892 иска на сумму 18378 тыс. руб., то в 2007 г. их количество увеличилось до 6013 (в 2,5 раза), а общая сумма исков возросла до 109862 тыс. руб., т. е. более чем в 5,5 раза.
В 1-ом полугодии 2008 г. количество направленных в суд исков увеличилось с 2617 до 3719, а общая сумма исков возросла с 28283 до 32854 тыс. руб., или на 116,2%.
К примеру, в 2007 г. прокуроры при проведении проверок выявили 5000 нарушений законодательства о дополнительном лекарственном обеспечении отдельных категорий граждан и ценообразовании на лекарственные препараты, по материалам которых в интересах потерпевших граждан было предъявлено в суды 3606 исков.
В целях предупреждения нарушений законодательства о здравоохранении прокуроры субъектов РФ активно используют такой акт реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения законодательства.
Анализ материалов прокурорской практики показал, что прокуроры многих регионов активно и целеустремленно защищают права местного населения на медицинскую помощь.
К примеру, прокурорские работники Ханты-Мансийского автономного округа только в январе — июне 2008 г. выявили 221 нарушение законодательства о здравоохранении, допущенное на поднадзорных объектах территории округа. По результатам проверок внесено 39 представлений, возбуждено 2 производства об административных правонарушениях и направлено в суд 64 исковых заявления в защиту пострадавших пациентов. За допущенные нарушения прав граждан к дисциплинарной ответственности привлечено 32 должностных лица.
Надлежащая организация работы прокурора и высокая результативность надзорных проверок во многом определяются полнотой и качеством поступающей в прокуратуру информации, содержащей сведения о совершенных правонарушениях на поднадзорных объектах сферы здравоохранения. Поэтому в каждой прокуратуре необходимо использовать все возможные источники информации о нарушениях законодательства, регулирующего права граждан на медицинскую помощь, и прежде всего: жалобы, заявления и обращения граждан, а также юридических лиц, сообщения средств массовой информации; материалы проверок и статистические отчеты контролирующих органов (Росздравнадзор, Роспотребнадзор, Центр гигиены и эпидемиологии и др.); материалы судебной практики по делам в сфере здравоохранения; материалы судебной практики по уголовным делам о преступлениях, посягающих на жизнь и здоровье граждан; иные источники информации.
Регулярно и качественно проводимый анализ информации о совершенных правонарушениях, поступающей в органы прокуратуры, позволяет правильно определить объект конкретной проверки и составить план ее проведения.
