НАДЗОР ЗА ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
О. РОМАНОВСКАЯ
Романовская О., кандидат юридических наук, доцент Пензенского государственного университета.
В период реформирования органов прокуратуры много говорилось о чрезмерном количестве полномочий и недопустимости вмешательства во внутреннюю деятельность негосударственных организаций. Результатом стали ликвидация института общего надзора и преобразование его (если упростить) в надзор за соблюдением законов и надзор за соблюдением прав человека. Статья 21 Закона о прокуратуре закрепляет предмет надзора за исполнением законов. Объект надзора — деятельность как органов государственной власти, так и коммерческих и некоммерческих организаций (а также их должностных лиц). В то же время абсолютно понятно, что статус носителей власти и коммерческих организаций кардинально различается. Один из важных принципов деятельности исполнительных органов государственной власти — их эффективность, которая реализуется в практическом воплощении администрирования, в праве на усмотрение. Власть может быть законной, демократичной, но в то же время неэффективной. Последний фактор может привести к тому, что государство окажется неспособным адекватно отвечать появляющимся угрозам, будет неустойчивым в период критических ситуаций. Последствия могут быть катастрофическими. Эффективность же коммерческих организаций — проблема собственника. Государство не должно вмешиваться в текущую деятельность хозяйствующего субъекта. Правда, глобальный кризис показал, что эффективность коммерческих организаций может также стать предметом государственного надзора. Кстати, контроль за эффективностью управленческих решений в отношении некоторых транснациональных корпораций в США осуществляла именно прокуратура. Так, прокуратуры 19 штатов занялись проверкой только одной компании «American International Group», и именно фраза одного из прокуроров штата о «жирных котах» стала нарицательной во всем мире <1>. ——————————— <1> Прокуратура: «жирные коты» из AIG получили даже больше бонусов, чем сообщалось ранее // http://www. newsru. com/world/21mar2009/aig. html.
Принцип эффективности как первооснова деятельности органов государственного управления закрепляется в некоторых странах на конституционном уровне (например, ст. 103 Конституции Испании). Иногда эффективность предполагается, но оформляется несколько иначе. Например, § 19 Конституции Норвежского королевства указывает на «наибольшую пользу для общества» как цель государственного управления. Нельзя не сказать, что на эффективность в юриспруденции указывали еще в советские времена, но в большей мере предполагалась эффективность правовых норм <2>. Эта тема находит своих исследователей и в настоящее время <3>. По мнению Д. Бахраха, эффективность государственного управления, деятельности исполнительной власти — главный критерий организации государственной администрации <4>. Необходимо отметить, что эффективность как принцип деятельности и организации исполнительной власти внедряется и в нашем государстве. ФЗ от 29 декабря 2006 г. введена ст. 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» в ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В развитие Закона принят Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Критерии и методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. Предполагается, что 2009 г. — первый год, когда деятельность каждого руководителя региона может быть оценена по значительному количеству показателей. Соответствующий доклад глава субъекта Федерации должен будет представлять Президенту РФ. Следует подчеркнуть, что аналогичная процедура предусмотрена для органов местного самоуправления. В отношении их принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», которым утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Указанные нормативные акты закладывают правовые основы президентского контроля, совершенствованию которого уделяется значительное внимание в российской юридической науке. Т. Макарова предлагает оптимизировать механизм контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти через привлечение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе <5>. А. Тарасов настаивает на создании органа координации государственного контроля при Президенте РФ, в который вошли бы представители всех ветвей власти <6>. ——————————— <2> См., напр.: Эффективность правовых норм. М., 1980. <3> Тихомиров Ю. А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4; Лапаева В. В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10; Жинкин С. А. Некоторые методологические аспекты исследования эффективности норм права // Юридический мир. 2007. N 4; и др. <4> Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 162. <5> Макарова Т. Е. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как форма президентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4. <6> Тарасов А. М. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля — стратегия сегодняшнего дня // СПС «КонсультантПлюс», 2002.
Однако, как представляется, в приведенных предложениях забыта прокуратура, чья основная задача — осуществление контроля и надзора от имени государства. Особенностями прокурорского надзора выступает то, что это особый самостоятельный вид государственной деятельности. При ее осуществлении прокуратура не выполняет функции вышестоящего административного органа. Она, реагируя на нарушения закона, не может сама исправить это, совершить необходимые действия за нарушителя, а в строгой процессуальной форме фиксирует факт нарушения, принимает акт прокурорского реагирования. Надзор осуществляется постоянно и непрерывно и отличается оперативностью. Между тем особое внимание хотелось бы уделить еще одному аспекту. Административная реформа, старт которой был дан Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах», одним из приоритетных направлений отмечает развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Впоследствии распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. были одобрены Концепция административной реформы в РФ в 2006 — 2010 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006 — 2010 гг. В Концепции обозначенное Президентом России направление реформы нашло свое подтверждение. Саморегулируемые организации предусмотрены законодательными актами, статус которых серьезно различен. Попыткой устранить законодательную «разноголосицу» стал ФЗ от 1 декабря 2007 г. «О саморегулируемых организациях». Необходимо отметить, что в этом случае Федеральный закон был призван систематизировать уже сложившиеся правовые институты саморегулирования в различных сферах, а не наоборот, когда принятие закона повлекло внедрение нового института. Закон подвел некую черту, систематизировав уже существующие нормы, определяющие статус саморегулируемых организаций в различных сферах экономической деятельности. Согласно ст. 2 ФЗ «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. В соответствии со ст. 3 Закона саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных ФЗ «О саморегулируемых организациях» и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Саморегулируемая организация не только разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, но и устанавливает меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований этих стандартов и правил. Кроме того, Закон допускает обязательное членство субъектов хозяйственной деятельности в саморегулируемой организации, обладающей «набором» управленческих функций. При таком подходе можно говорить о том, что создание саморегулируемых организаций стало одной из первых попыток законодательного закрепления официальной передачи части государственной власти субъектам частного права. Отметим, что такая практика успешно существует в развитых странах. Указанный вывод подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» (предметом проверки стали нормы закона, определяющие статус саморегулируемых организаций арбитражных управляющих). По мнению Конституционного Суда РФ, саморегулируемая организация обладает определенными признаками. Эти организации названы автономными публично-правовыми субъектами. При этом выделены публичные полномочия, которые определяют особенности статуса таких субъектов: нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольные. В создании саморегулируемых организаций проявляется конституционная цель — реализация права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). Кроме того, на саморегулируемые организации государство перекладывает часть своих публично-правовых функций. Конституционный Суд РФ при этом подчеркнул двойственную правовую природу саморегулируемых организаций: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 3 ФЗ «О некоммерческих организациях», с другой стороны, с даты включения в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих (п. 1 ст. 21 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»). Констатируя факт передачи публичных функций негосударственным организациям, можно сделать вывод, что надзор за эффективностью такой передачи каким-либо государственным органом не осуществляется. Однако публичная власть — проявление народовластия и не может быть «разменной монетой». Статья 23 ФЗ «О саморегулируемых организациях», посвященная государственному контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций, содержит лишь отсылку к «порядку, установленному федеральными законами». Такого положения при решении столь важного вопроса, как передача государственной власти, быть не должно. При допустимой «приватизации» государственной власти остаются нерешенными некоторые принципиальные вопросы. В частности, лицо, выполняющее управленческие функции в саморегулируемой организации, не является субъектом преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ. Получается, лицо, фактически выполняя функции представителя государственной власти, не несет обычной ответственности за то, как их исполняет. Не ясна природа нормативных актов, вырабатываемых саморегулируемыми организациями, и их место в правовой системе РФ. Нет определенности в порядке обжалования действий должностных лиц саморегулируемых организаций, действующих на основании приведенных нормативных актов. Обобщая изложенное, можно сформулировать следующие выводы: — передача государственной власти негосударственным организациям нуждается в осуществлении действенного контроля и постоянного надзора. Предметом надзора в этом случае должно быть не только соблюдение законодательства, но и эффективность осуществления переданных функций; — органом, осуществляющим надзор за эффективностью передачи государственной власти негосударственным организациям, должна стать прокуратура РФ; — в рамках предлагаемой новой отрасли надзора следует предусмотреть такой акт прокурорского реагирования, как заключение, который должен направляться Президенту России и в парламент нашего государства. На основании заключения может решаться вопрос о сохранении существующей модели саморегулирования или о возвращении отрасли в орбиту государственного управления со стороны органов государственной власти. Последний вывод подтверждается складывающейся практикой. Так, в августе 2009 г. Президент России распорядился провести комплексную проверку государственных корпораций, с особым акцентом на эффективность и целевой характер использования переданных им госимущества и финансов <7>. По итогам проверки Президент России поручил представить предложения, в том числе о целесообразности дальнейшего использования такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация. Нетрудно увидеть, что такие поставленные задачи, как выявление эффективности и целесообразности, обусловливают необходимость уточнения Закона о прокуратуре. ——————————— <7> Воробьева И. В госкорпорации идут прокуроры // РБК Dayli. 2009. 10 августа.
